Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 грудня 2022 року

м. Київ

справа № 260/1407/21

адміністративне провадження № К/990/23572/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,

суддів - Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №260/1407/21

за позовом Великоберезнянського селищного голови Ужгородського району Закарпатської області ОСОБА_1

до Великоберезнянської селищної ради Ужгородського району Закарпатської області,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - ОСОБА_2

про визнання протиправним і скасування рішення,

за касаційною скаргою Великоберезнянського селищного голови Ужгородського району Закарпатської області ОСОБА_1

на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 5 листопада 2021 року (головуючий суддя: Іванчулинець Д.В.)

і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 9 серпня 2022 року

(головуючий суддя: Довгополов О.М., судді: Гудим Л.Я., Затолочний В.С.).

УСТАНОВИВ:

І. Історія справи

У квітні 2021 року Великоберезнянський селищний голова Ужгородського району Закарпатської області ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом, у якому просив:

- визнати протиправним і нечинним рішення Великоберезнянської селищної ради VIII скликання від 22 березня 2021 року №144 «Про затвердження керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Великоберезнянської селищної ради».

Позов мотивував тим, що за результатами місцевих виборів, які відбулись 25 жовтня 2020 року, ОСОБА_1 був обраний Великоберезнянським селищним головою Ужгородського району Закарпатської області, а 22 березня 2021 року відбулось засідання VIII сесії VIII скликання селищної ради.

Під час обговорення порядку денного VIII сесії VIII скликання селищної ради депутатом Поправка В.П. було запропоновано включити до порядку денного питання «Про затвердження керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Великоберезнянської селищної ради». Ця пропозиція була підтримана більшістю голосів від загального складу ради і прийнято відповідне рішення, попри те, що ця пропозиція було подана не селищним головою.

Розпорядженням селищного голови від 6 квітня 2021 року №78 було призначене позачергове засідання Х сесії VIII скликання селищної ради, на якому повторно розглянуто рішення від 22 березня 2021 року «Про затвердження керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Великоберезнянської селищної ради». Втім, зауваження позивача щодо протиправності цього рішення були відхилені, а попереднє рішення підтверджено двома третинами депутатів від загального складу ради, тож указане рішення в силу частини четвертої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» набуло чинності.

Позивач вважає рішення Великоберезнянської селищної ради VIII скликання від 22 березня 2021 року №144 «Про затвердження керуючого справами (секретарем) виконавчого комітету Великоберезнянської селищної ради» протиправним, оскільки воно було прийнято з порушенням процедури, встановленої для прийняття рішень органами місцевого самоврядування.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2021 року відкрито провадження у цій справі й призначено справу до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження.

В ході розгляду справи від третьої особи надійшло клопотання про залишення позову без розгляду.

Клопотання мотивоване тим, що позивач не наділений правом звернення до суду з цим позовом до Великоберезнянської селищної ради, оскільки є селищним головою Великоберезнянської селищної ради, тобто представником останньої.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 5 листопада 2021 року, яка залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 9 серпня 2022 року, позов залишено без розгляду.

Залишаючи позов без розгляду, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач як Великоберезнянський селищний голова, який в силу закону є і представником цього органу місцевого самоврядування, не уповноважений (не наділений повноваженнями) і в силу частини другої статті 19 Конституції України позбавлений права, звертатися до суду із позовною заявою до ради, яку представляє в силу закону. А тому, суди дійшли висновку про відсутність повноважень (відсутність права) у позивача на підписання цього позову.

Суди попередніх інстанцій також відхилили довід позивача стосовно того, що він є головою виконавчого комітету Великоберезнянської селищної ради, адже він був обраний саме на посаду голови Великоберезнянської селищної ради, а також саме у відповідності до цього статусу подав позовну заяву.

Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, Великоберезнянський селищний голова Ужгородського району Закарпатської області ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою на них до Верховного Суду.

У поданій касаційній скарзі позивач із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Ухвалою Верховного Суду від 26 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Відповідач і третя особа своїх відзивів на касаційну скаргу не надали. Копію ухвали Суду про відкриття касаційного провадження отримали 4 жовтня 2022 року.

ІІ. Мотиви Верховного Суду

Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить із такого.

Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Ключовим питанням у цій справі є наявність або відсутність у Великоберезнянського селищного голови Ужгородського району Закарпатської області ОСОБА_1 права на звернення до суду з позовом до Великоберезнянської селищної ради.

Підставою відкриття касаційного провадження є необхідність перевірки правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій положень Конституції України і Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про службу в органах місцевого самоврядування» у системному зв`язку із нормами статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») щодо наявності підстав залишення позову без розгляду, у зв`язку із відсутністю у позивача повноважень на подання цього позову.

На основі аналізу норм інституційного законодавства, Верховний Суд дійшов висновку про обґрунтованість доводів касаційної скарги з огляду на наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 55 Конституції України установлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом і відповідно до частини другої цієї норми кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

З матеріалів справи вбачається, що предметом оскарження у цій справі є рішення Великоберезнянської селищної ради VIII скликання від 22 березня 2021 року №144 «Про затвердження керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Великоберезнянської селищної ради».

Позивачем згідно поданої позовної заяви у цій справі є Великоберезнянський селищний голова Ужгородського району Закарпатської області ОСОБА_1, якій і підписав цю позовну заяву. Відповідачем у цій справі є Великоберезнянська селищна рада Ужгородського району Закарпатської області.

Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що за приписами статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» позивач - Великоберезнянський селищний голова - в силу закону є представником Великоберезнянської селищної ради, а тому не уповноважений звертатися до суду до ради, яку він представляє із позовом про скасування її рішення.

Варто відзначити, що Верховним Судом вже аналізувались положення норм Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про службу в органах місцевого самоврядування» у взаємозв`язку з положеннями КАС України стосовно повноважень селищного голови подавати позов до селищної ради, яку він представляє, у постанові від 28 липня 2022 року у справі №260/1077/21.

У вказаній постанові Верховний Суд дійшов наступних висновків.

Відповідно до Конституції України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначав систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Водночас загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їхній правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування урегульовані Законом України від 11 липня 2002 року №93-IV «Про статус депутатів місцевих рад».

Так, основні питання, зокрема, щодо селищного голови, процедури обрання його на посаду, його повноважень та обмежень щодо іншої діяльності, урегульовані положеннями статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частиною першою якої установлено, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. На сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом (частина п`ята статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначені повноваження сільського, селищного, міського голови, який, за приписами пункту 14 частини четвертої цієї норми, представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства. Також відповідний голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів (пункт 15 частини четвертої статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Частиною першою статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» установлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення сільської, селищної, міської ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності (частина четверта статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (пункт 10 частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

За приписами частини першої та другої статті 7 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.

Отже, аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що селищний голова, як посадова особа, уповноважений вчиняти певні дії спрямовані на зупинення дії акта, якій він вважає незаконним, уживаючи певні заходи впливу та має право реалізувати такі права, надані йому Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» в порядку досудового врегулювання спору. Одночасно, положення Конституції України є нормою прямої дії, а положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не містять заборони для посадових осіб територіальних громад звертатися до суду з позовами щодо оскарження таких актів.

До того ж, Велика Палата Верховного Суду висловила правову позицію, за змістом якої повноваження органів влади, є законодавчо визначеними, а суд діє згідно з презумпцією jura novit curia («суд знає закони»). Серед іншого Велика Палата Верховного Суду зазначає, що саме на суд покладено обов`язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін виходячи із фактів, установлених під час розгляду справи, та визначити, яка правова норма підлягає застосуванню для вирішення спору (пункти 84, 86 Постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 грудня 2019 року у справі №917/1739/17 (провадження №12-161гс19)).

Отже, у системному аналізі вказаного принципу та норм, які регулюють застосування норм права судом при постановленні рішення, вирішення питання застосування конкретної норми стосується не лише її субстантивного (змістовного) аспекту з позицій кваліфікації спірних правовідносин, але й врахування існуючого конституційного правопорядку, до якого, в тому числі, належить побудова системи законодавства з урахуванням юридичної сили нормативно-правових актів.

Тож, Верховний Суд висловив правову позицію (постанова від 28 липня 2022 року у справі №260/1077/21), яка полягає у тому, що селищний голова, не зважаючи на те, що наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах щодо інших осіб, не позбавлений права звернутися до суду особисто з позовом до селищної ради, а суд має вирішити такій спір, виходячи із концепції наявності/відсутності порушеного права позивача, а не обмежувати йому доступ до правосуддя через його повноваження представляти інтереси цієї ради, як її голова.

Указані висновки сформовані Верховним Судом у релевантних правовідносинах, тож Суд вбачає їх застосовними до правовідносин, які виникли у цій справі.

Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Частиною четвертою статті 353 КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про порушення судами першої й апеляційної інстанцій норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконних судових рішень, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.

Отже, касаційну скаргу позивача необхідно задовольнити, оскаржувані судові рішення окружного і апеляційного судів - скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Великоберезнянського селищного голови Ужгородського району Закарпатської області ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 5 листопада 2021 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 9 серпня 2022 року скасувати, а справу №260/1407/21 направити до Закарпатського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………………

……………………………………

……………………………………

Н.М. Мартинюк

А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду