Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 травня 2018 року

Київ

справа №646/966/17

адміністративне провадження №К/9901/17127/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Берназюка Я.О.,

суддів: Гриціва М.І., Коваленко Н.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження заяву ОСОБА_1 про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 07 червня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління Пенсійного фонду України в Червонозаводському районі м. Харкова про визнання протиправним рішення та зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі за текстом - позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом, в якому просила визнати протиправним рішення УПФУ в Червонозаводському районі м. Харкова (далі за текстом - Управління або відповідач) щодо не включення до складу середнього заробітку при донарахуванні їй пенсії суми матеріальних допомог та щодо відмови їй в перерахунку пенсії державного службовця у зв'язку з підвищенням заробітної плати державних службовців згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2015 року № 1013 "Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів", скасувати рішення УПФУ в Червонозаводському районі м. Харкова від 16 січня 2017 року щодо відмови їй у перерахунку пенсії державного службовця згідно статей 37, 37-1 Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ в редакції від 24 квітня 2012 року, яка діяла на час призначення їй пенсії, та зобов'язати УПФУ провести їй перерахунок та донарахувати до пенсії державного службовця з лютого 2010 року включивши до складу заробітної плати суми матеріальних допомог та зобов'язати в Червонозаводському районі м. Харкова провести з 01 грудня 2015 року перерахунок та виплату її пенсії, призначеної в розмірі 90 відсотки заробітної плати державного службовця відповідної посади та рангу за місцем її роботи на державній службі, з врахуванням довідки про складові заробітної плати від 22 грудня 2016 року № 11-71/631-9224, виданої Головним управлінням Державної казначейської служби України у Харківській області, у зв'язку з підвищенням заробітної плати державних службовців згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2015 року № 1013 "Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів".

Постановою Червонозаводського районного суду м. Харкова від 04 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року, позов задоволено частково: визнано протиправними дії та зобов'язано УПФУ здійснити позивачу перерахунок та виплату пенсії як державному службовцю з 01 січня 2017 року, довічно у розмірі 90 відсотків, з урахуванням матеріальної допомоги для оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, індексації заробітної плати, надбавки до посадового окладу у розмірі 50 відсотків, з яких сплачено страхові внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування, та які зазначені у довідці №12 від 11 січня 2017 року, виданій Департаментом економіки та комунального майна Харківської міської ради. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 07 червня 2017 року відмовив у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою на підставі пункту 5 частини п'ятої статті 214 КАС України. Постановляючи зазначену ухвалу, суд виходив з того, що касаційна скарга позивача є необґрунтованою, а викладені в ній доводи не викликають необхідності перевірки матеріалів справи, оскільки позивачем не наведено підстав, які б дозволили вважати, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального або процесуального права. Крім того, суд дійшов висновків, що на час підвищення посадових окладів державним службовцям та на час звернення позивача до пенсійного органу за перерахунком пенсії, стаття 37-1 Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ (далі за текстом - Закон № 3723-ХІІ) втратила чинність. Діюче законодавство України не містить положень, які б дозволяли застосовувати нормативно-правові акти, які втратили чинність. З урахуванням викладеного, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними.

Не погоджуючись із зазначеною ухвалою, ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду України із заявою про її перегляд з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 237 КАС України, - неоднакового застосування судом касаційної інстанції норм матеріального права (статті 37-1 Закону № 3723-ХІІ). У заяві позивач просить скасувати постанову Червонозаводського районного суду м. Харкова від 04 квітня 2017 року, ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року, ухвалу Вищого адміністративного суду України від 07 червня 2017 року та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити її позовні вимоги.

Як на приклад неоднакового правозастосування норм матеріального права позивач посилається на ухвалу Вищого адміністративного суду України від 17 січня 2017 року у справі № 621/1632/16-а (провадження К/800/27323/16), у якій суд по-іншому і, на переконання позивача, правильно застосував одні й ті самі норми матеріального права у подібних правовідносинах.

Перевіривши наведені у заяві доводи, суд дійшов висновку про неоднакове застосування Вищим адміністративним судом України статті 37-1 Закону № 3723-ХІІ.

У рішенні, про перегляд якого подано заяву (справа № 646/966/17), суд касаційної інстанції, погодившись із висновком судів першої та апеляційної інстанцій, вказав, що позивач не має права на перерахунок пенсії, так як, на час звернення позивача до пенсійного органу за перерахунком пенсії, стаття 37-1 Закону № 3723-ХІІ втратила чинність.

В ухвалі Вищого адміністративного суду України від 17 січня 2017 року, яку надано заявником для порівняння (справа № 621/1632/16-а), суд прийшов до висновку про наявність права у позивача (пенсіонера-державного службовця) права на перерахунок пенсії у зв'язку із підвищенням заробітної плати державних службовців згідно з Постановою № 1013, оскільки, виходячи із загальних засад пріоритетності законів над іншими підзаконними нормативними актами при вирішенні питання перерахунку пенсії державного службовця підлягає застосуванню положення статті 37-1 Закону № 3723-XII, які були чинні на момент виникнення у позивача права на перерахунок пенсії державного службовця у зв'язку із підвищенням заробітної плати державних службовців.

Усуваючи розбіжності у застосуванні Вищим адміністративним судом України зазначеної норми матеріального права, суд прийшов до наступного висновку.

Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 22 Конституції України права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Відповідно до статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Умови пенсійного забезпечення державних службовців до 01 травня 2016 року визначалися Законом України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ. Зокрема, відповідно до статті 37 цього Закону позивачу у цій справі призначено пенсію.

Відповідно до статті 37 Закону № 3723-ХІІ на одержання пенсії державних службовців мають право особи, які досягли встановленого законодавством пенсійного віку, за наявності страхового стажу для чоловіків - не менше 25 років, для жінок - не менше 20 років, у тому числі стажу державної служби - не менше 10 років, та які на час досягнення пенсійного віку працювали на посадах державних службовців, а також особи, які мають не менше 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців, - незалежно від місця роботи на час досягнення пенсійного віку. Пенсія державним службовцям призначається в розмірі 80 відсотків від сум їх заробітної плати, на які нараховуються страхові внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування, без обмеження граничного розміру пенсії.

Частина перша статті 37-1 Закону № 3723-ХІІ у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, передбачала, що у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям, а також у зв'язку із набуттям особою права на пенсійне забезпечення державного службовця за цим Законом відповідно здійснюється перерахунок раніше призначених пенсій.

01 січня 2015 року набрав чинності Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" (далі за текстом - Закон № 76-VIII), яким, зокрема, статтю 37-1 Закону № 3723-ХІІ викладено у новій редакції, згідно з якою умови та порядок перерахунку призначених пенсій державним службовцям визначаються Кабінетом Міністрів України.

Таким чином, законодавець повноваження на встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій державним службовцям після 01 січня 2015 року делегував Уряду.

Пунктами 4, 5 постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2000 року № 865 "Про деякі питання вдосконалення визначення розмірів заробітку для обчислення пенсії" передбачено, що у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям заробітна плата для перерахунку пенсії пенсіонерам, яким пенсія призначена з дня набрання чинності Законом України "Про державну службу" № 3723-ХІІ, визначається в такому порядку:

1) пенсіонерам, які на момент перерахунку пенсії продовжують працювати на посаді, з якої призначено пенсію, - на підставі поданої довідки про одержувану заробітну плату на момент перерахунку;

2) іншим пенсіонерам - на підставі документів, поданих на час перерахунку, виходячи із сум заробітної плати, яку одержує працюючий державний службовець на відповідній посаді, з якої призначено (перераховано) пенсію, на момент виникнення права на перерахунок.

Перерахунок пенсій провадиться з місяця підвищення розміру заробітної плати працюючого державного службовця на підставі поданої заяви та довідок, виданих державними органами за останнім місцем роботи. Форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення (перерахунку) пенсії державним службовцям, затверджується правлінням ПФУ за погодженням з Мінсоцполітики.

Постановою Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2015 року № 1013 "Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів" (далі за текстом - Постанова № 1013) пункт 4 постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2000 року № 865 "Про деякі питання вдосконалення визначення розмірів заробітку для обчислення пенсії" виключено, а пункт 5 викладено в такій редакції: "форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення пенсії державним службовцям, затверджується правлінням Пенсійного фонду України за погодженням з Міністерством соціальної політики". Зазначена постанова відповідно до пункту 6 застосовується з 01 грудня 2015 року.

Положень, які б закріплювали можливість перерахунку пенсії у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих державних службовців, Постанова № 1013 не містить.

Отже, з 01 грудня 2015 року по 01 травня 2016 року чинне законодавство, яке регламентувало пенсійне забезпечення державних службовців не визначало підставу для перерахунку пенсій, призначених за статтею 37 Закону № 3723-ХІІ. При цьому чинна у зазначений період редакція статті 37-1 Закону № 3723-ХІІ не визначала передумов перерахунку пенсій, а лише делегувала вирішення такого питання Кабінету Міністрів України, який відповідно до пункту 3 статті 116 Конституції України забезпечує проведення політики у сфері соціального захисту.

10 грудня 2015 року прийнято новий закон, який регулює відносини, що виникають у зв'язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, - Закон України "Про державну службу" № 889-VIII (далі за текстом - Закон № 889-VIII). У зв'язку з набуттям з 01 травня 2016 року чинності зазначеним Законом, положення Закону № 3723-XII втратили чинність, в тому числі норми, якими було врегульоване пенсійне забезпечення державних службовців (крім статті 37, що застосовується до осіб, зазначених у пунктах 10 і 12 розділу XI Закону № 889-VIII).

Відповідно до статті 90 Закону № 889-VIII пенсійне забезпечення державних службовців здійснюється відповідно до Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" № 1058-IV.

Ураховуючи наведені вище норми, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що з 01 грудня 2015 року - початку застосування Постанови Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2015 № 1013 "Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів", якою пункт 4 постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2000 року № 865 "Про деякі питання вдосконалення визначення розмірів заробітку для обчислення пенсії" виключено, а її пункт 5 викладено в іншій редакції, та у зв'язку з набранням у подальшому чинності Законом України "Про державну службу" № 889-VIII, яким по-іншому врегульовані правовідносини, пов'язані із пенсійним забезпеченням державних службовців, пенсії, призначені за статтею 37 Закону України "Про державну службу" № 3723-XII, не підлягають перерахунку у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих державних службовців.

Конституційний Суд України у рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 вказав, що одним із визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень. З урахуванням такого елемента принципу верховенства права, як пропорційність (розмірність) Конституційний Суд України зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними, а оскільки держава зобов'язана регулювати економічні процеси, встановлювати й застосовувати справедливі та ефективні форми перерозподілу суспільного доходу з метою забезпечення добробуту всіх громадян, то механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження справедливого балансу між інтересами окремих осіб і інтересами всього суспільства. При цьому зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.

Крім того, Конституційний Суд України в рішенні від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012 визначив, що суди під час вирішення справ про соціальний захист громадян керуються, зокрема, принципом законності. Цей принцип передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, в тому числі нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, виданих у межах його компетенції, на основі і на виконання Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України. Однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України, виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов'язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості. Таким чином, в аспекті конституційного подання положення статті 1, частин першої, третьої статті 95 Конституції України в системному зв'язку з положеннями статті 3, частини першої статті 17, частини третьої статті 22 та статей 46, 48 Основного Закону України треба розуміти так, що однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов'язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості.

Принцип збалансованості інтересів людини з інтересами суспільства сформульовано й у практиці Європейського суду з прав людини. Так, у рішенні від 07 липня 1989 року у справі "Сорінг проти Сполученого Королівства" Суд зазначив, що Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) "спрямована на пошук справедливого співвідношення між потребами, пов'язаними з інтересами суспільства в цілому, і вимогами захисту основних прав людини" (Case of Soering v. the United Kingdom № 14038/88). У рішенні від 17 жовтня 1986 року у справі "Ріс проти Сполученого Королівства" Суд зазначив, що, з'ясовуючи, чи існує позитивне зобов'язання стосовно людини, "належить врахувати справедливий баланс, який має бути встановлений між інтересами всього суспільства й інтересами окремої людини" (Case of Rees v. The United Kingdom, № 9532/81).

У рішенні від 09 жовтня 1979 року у справі "Ейрі проти Ірландії" Суд констатував, що здійснення соціально-економічних прав людини значною мірою залежить від становища в державах, особливо фінансового (Case of Airey v. Ireland, № 6289/73). Такі положення поширюються й на питання допустимості зменшення соціальних виплат - рішення Суду від 12 жовтня 2004 року у справі "Кйартан Асмудсон проти Ісландії" (Case of Kjartan Asmundsson v. Iceland, № 60669/00). Отже, одним з визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.

Європейський суд з прав людини у рішенні "Великода проти України" від 03 червня 2014 року зазначив, що законодавчі норми можуть змінюватися й передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист (Case of Velikoda v. Ukraine, № 43331/12).

При вирішенні спірних правовідносин колегія суддів також врахувала правову позицію Суду Європейського Союзу в рішенні від 13 червня 2017 року у справі № C-258/14 "Флореску та інші" про співвідношення права власності й заходів жорсткої економії, прийнятими Румунією з метою реалізації умов, виконання яких вимагалося Європейським Союзом у межах надання фінансової допомоги цій державі. Суд визнав, що необхідність раціоналізації державних витрат у винятковому контексті світової фінансово-економічної кризи є законною підставою для обмеження здійснення права власності (Eugenia Florescu and Others v Casa Judeteane de Pensii Sibiu and Others, Case C-258/14, 13 June 2017). При цьому Суд Європейського Союзу взяв до уваги рішення Європейського суду з прав людини у справі "Іонель Панфіл проти Румунії" (Case of Ionel Panfile v. Romania, № 13902/11).

У Рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 зазначено, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Проаналізувавши наведені норми законодавства в сукупності з обставинами даної справи й наявними у ній доказами, колегія суддів дійшла висновку про те, що право на перерахунок пенсії може бути реалізовано позивачем на підставі тих норм, які діють на час виникнення обставин для такого перерахунку з урахуванням часу звернення до відповідного органу, а тому, зважаючи, що на час звернення позивача за перерахунком розміру пенсії (10 січня 2017 року) такої підстави для перерахунку призначених державним службовцям пенсій як збільшення розміру заробітної плати на законодавчому рівні не встановлено, у відповідача не було правових підстав для здійснення такого перерахунку, у зв'язку із чим відповідач, приймаючи рішення про відмову в перерахунку пенсії позивача, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналогічна позиція з приводу застосування статті 37-1 Закону № 3723-XII вже висловлена Верховним Судом України у постанові від 07 листопада 2017 року у справі № 398/4332/16 та Верховним Судом у постанові від 03 квітня 2018 року у справі № 646/10879/16-а.

Таким чином, оскільки висновок Вищого адміністративного суду України у справі, що розглядається, ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права до встановлених у справі обставин, у задоволенні заяви ОСОБА_1 слід відмовити.

Керуючись підпунктом 1 пункту 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), статтями 241, 242, 243 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року),

ПОСТАНОВИВ:

Відмовити у задоволенні заяви ОСОБА_1 про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 07 червня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління Пенсійного фонду України в Червонозаводському районі м. Харкова про визнання протиправним рішення та зобов'язання вчинити дії.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко