1
0
1460
Статтю присвячено визначенню поняття та змісту принципу офіційного з’ясування всіх обставин у справі як спеціального принципу адміністративного судочинства. Автором з’ясовано особливості адміністративного судочинства у порівнянні з іншими видами судочинства.
Охарактеризовано основні складові принципу офіційного з’ясування судом всіх обставин у справі. Доведено, що схожими за змістом до принципу офіційності є принцип активної участі суду, принцип доказового або інквізиційного провадження, а також принцип об’єктивної істини.
Визначено співвідношення принципу офіційного з’ясування всіх обставин у справі з конституційними принципами рівності та змагальності в адміністративному судочинстві. Окреслено межі суддівського розсуду (дискреції суду) та визначено трискладовий тест його застосування під час вирішення публічно-правових спорів. Охарактеризовано особливості застосування адміністративними судами принципу in dubio pro tributario.
Досліджено іноземний досвід застосування доказового або інквізиційного принципу судового процесу; з’ясовано практичні аспекти реалізації адміністративними судами принципу офіційного з’ясування всіх обставин.
Ключові слова: принцип офіційності, принцип рівності, принцип змагальності, принцип диспозитивності, докази, обставини справи, адміністративне судочинство, адміністративна процедура, верховенство права, справедливість, ефективний захист, трискладовий тест вирішення публічно-правового спору, суспільні інтереси, національна безпека, суддівський розсуд (дискреція суду), іn dubio pro tributario, dabo tibi jus, inquisitorial trial, еx officio, jura novit curia, quod non est in actis, non est in mundo.
Постановка проблеми. Відповідно до ч. 5 ст. 125 Конституції України з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
Згідно з ч. 1 ст. 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації [ ].
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» (ч. 1 ст. 18) передбачає, що суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення [ ].
Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властивий для його розгляду процес. При цьому процесуальними кодексами встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.
Важливо, що метою судового контролю за діяльністю суб’єктів владних повноважень з боку адміністративного суду, головним чином, є: захист порушеного права відповідної особи (позивача), виправлення можливої помилки суб`єкта владних повноважень, забезпечення неможливості вчинення суб’єктом владних повноважень такої помилки у майбутньому, а також забезпечення принципу правової визначеності для всіх осіб, які будуть учасниками аналогічних відносин у майбутньому.
Кодекс адміністративного судочинства України (далі – КАС України) у ст. 6 (на відміну від ст. 11 Господарського процесуального кодексу України (далі – ГПК України) [ ] та ст. 10 Цивільного процесуального кодексу України (далі – ЦПК України) [ ]), унормовуючи те, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, окремо акцентує увагу на визначенні суті цього принципу, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави [ ].
Таким чином, верховенство права, у найзагальнішій формі, слід розуміти як справедливість (специфіка національної культури та особливість особистості, яка оцінює ситуацію та/або приймає рішення), обмежену законодавством і судовою практикою Верховного Суду (далі – ВС) як продовженням законодавства.
Згідно з правовою позицією, сформованою у постанові ВС від 1 лютого 2022 р. у справі № 640/18584/20, одна з найголовніших відмінностей вирішення саме публічно правових спорів полягає у презумпції правомірності вимог суб’єкта приватного права, оскільки ст. 77 КАС України встановлює, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача [ ].
Частина 3 ст. 2 КАС України передбачає, що основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є, зокрема, офіційне з’ясування всіх обставин у справі.
Відповідно до ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених позовних вимог.
Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб’єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.
Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з’ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи [ ].
Таким чином, спеціальним принципом адміністративного судочинства, який не притаманний іншим видам судочинства, є принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі. Водночас, цей принцип певним чином не узгоджується з такими принципами адміністративного судочинства як рівність та змагальність сторін, а також свобода в наданні сторонами до суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Принцип офіційності дещо відтворює принцип об’єктивної істини у судовому процесі радянського зразка, який передбачав обов'язок суду щодо повного, всебічного і об'єктивного з'ясування всіх обставин у справі, а це означало, що визначити предмет доказування і формувати доказову базу було завданням суду, а не сторін.
Крім того, принцип офіційності пов'язаний з такими складними питаннями права, як суддівський розсуд (дискреція суду) та трискладовий тест його застосування під час вирішення публічно-правових спорів, а також застосування судами принципу in dubio pro tributario.
З огляду на вищезазначене, виникає необхідність у дослідженні поняття та змісту принципу офіційного з’ясування всіх обставин у справі як спеціального принципу адміністративного судочинства, з’ясуванні його співвідношення з принципами рівності та змагальності, а також визначені практичних аспектів його реалізації адміністративними судами.
Формулювання цілей. Метою статті є визначення поняття та змісту принципу офіційного з’ясування всіх обстави у справі як спеціального принципу адміністративного судочинства.
Виклад основного матеріалу. Принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі є спеціальним принципом адміністративного судочинства, проте його дія не обмежується самим лише судовим провадженням, оскільки цей принцип також притаманний діяльності всіх суб’єктів владних повноважень при виконанні ними адміністративно-управлінських функцій.
Зокрема, відповідно до ст. ст. 4 та 16 Закону України «Про адміністративну процедуру» одним з принципів адміністративної процедури є принцип офіційності; адміністративний орган зобов’язаний встановлювати обставини, що мають значення для вирішення справи, і за необхідності збирати для цього документи та інші докази з власної ініціативи, у тому числі без залучення особи витребовувати документи та відомості, отримувати погодження та висновки, необхідні для вирішення справи.
Адміністративний орган не може зобов’язувати особу самостійно отримувати документи та інші докази, необхідні для здійснення адміністративного провадження, якщо такий обов’язок не визначено законом.
Адміністративний орган не може вимагати від особи надання документів та відомостей, що перебувають у володінні адміністративного органу або іншого органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи або організації, що належить до сфери управління такого органу [ ].
На підставі аналізу цих положень Закону А. М. Школик сформулював основні правові вимоги принципу офіційності, що полягають у покладенні на суб’єктів публічного адміністрування таких обов’язків: а) повно і всебічно дослідити всі фактичні обставини справи, а не лише представлені учасниками адміністративної процедури докази; б) з власної ініціативи, тобто без клопотань учасників, витребувати додатково необхідні й достатні докази для повного та всебічного дослідження; в) на основі проведеного дослідження доказів сформувати власне переконання щодо правомірного рішення та ухвалити його (при цьому враховувати відповідні вимоги учасників, проте не обов’язково їх задовольняти) [ , с. 13].
Визначення національним законодавством принципу офіційності цілком узгоджується з вимогами європейських рекомендацій.
Зокрема, відповідно до п. 4с Рекомендацій CM/Rec (2004)20 (Recommendation СМ/Rec(2004)20 of the Committee of Ministers to member states on judicial review of administrative acts) Комітету Міністрів державам-членам щодо судового перегляду адміністративних актів (прийнята Комітетом Міністрів 15 грудня 2004 року на 909-му засіданні на рівні постійних представників) право на справедливий розгляд охоплює собою, зокрема, правило, згідно з яким якщо національне законодавство не передбачає винятків у важливих випадках, адміністративний орган повинен надати суду документи та інформацію, що стосуються справа [ ].
Згідно з п. п. 61-72 Пояснювальної записки до цих Рекомендацій зазначений елемент права на справедливий суд також означає, що суб’єкт публічної адміністрації зобов'язаний вказати всі факти, які він врахував, під час прийняття оскаржуваного акта.
Виконання цих вимог можна домогтися шляхом накладення на суб’єкта публічної адміністрації обов'язку подати всі необхідні документи до суду або, наділивши суд повноваженням витребувати такі документи; щодо фактів суд повинен бути компетентний встановити їх заново або принаймні виправити фактичні помилки; у деяких правових системах адміністративним судам дозволено виносити рішення про незаконність акта на підставі, яка не наводилась зацікавленою стороною, якщо суд визнає його незаконним; адміністративний суд покликаний усунути існуючу нерівність між сторонами, наприклад, витребувати від сторін додаткові докази або інформацію, необхідну для вирішення справи [ ].
У вітчизняній науковій літературі не склалося єдиного підходу до розуміння змісту принципу офіційного з’ясування всіх обставин у справі.
Так, на думку Г. Рижкова, стовпом, на якому тримається не тільки українська адміністративна юстиція, але і європейська, є принцип офіційності, без існування якого в громадян зникають можливості ефективно захищати свої права; саме завдяки цьому принципу адміністративні суди певним чином підтримують особу в боротьбі з органами влади [ ; , с. 70].
Інші науковці висловлюють думку про те, що принцип офіційності виявляється у тому, що адміністративний орган визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення адміністративної справи; визначає, які документи чи інші матеріали мають бути надані приватною особою для вирішення відповідної справи, а у разі неможливості їх отримання заявником має самостійно запитати (витребувати) їх в інших органів публічної влади чи приватних осіб; цей принцип вимагає від адміністративного органу активної позиції, спрямованої на створення для приватної особи сприятливих умов у вирішення її адміністративної справи [ , с. 43].
А. В. Хворостянкіна також вважає, що одним з проявів принципу рівних можливостей в судовому адміністративному процесі є принцип офіційності або об’єктивного дослідження обставин справи з боку суду; суть зазначеного принципу полягає в тому, що адміністративний суд може за власною ініціативою залучити до провадження, дослідити та встановити правдивість всіх важливих для прийняття ним рішення фактичних обставин справи [ ].
Таким чином, принцип офіційного з’ясування всіх обстави у справі, головним чином, покликаний захистити права та інтереси суб’єкта приватного права, що знаходиться у нерівному становищі із суб’єктом владних повноважень, з яким у нього виник спір, а також за допомогою наявних у суду процесуальних механізмів/інструментів/повноважень сприяти встановленню всіх обставин справи за об’єктивної неможливості позивача – суб’єкта приватного права отримати доступ до доказів або інформації про них.
Під час українсько-німецької фахової зустрічі з обговорення актуальних питань адміністративного судочинства Президент Адміністративного суду у м. Майнц Беттіна Фраймунд-Голлер зазначила, що суть принципу офіційного з’ясування всіх обставин справи в адміністративному судочинстві полягає у повному і всебічному з’ясуванні судом усіх обставин справи для її об’єктивного вирішення; суд може зобов’язати учасників процесу, зокрема і позивачів, до активної участі у з’ясуванні обставин, отриманні експертних висновків, наданні доказів; якщо учасник процесу ухиляється від виконання розпорядження суду, суд може, на своє переконання, відхилити залучення цих доказів, які затримують з’ясування обставин, поінформувавши про це сторони у справі [ ].
У той же час суддя ВС В. Кравчук у доповіді підкреслив, що метою принципу офіційності є встановлення обставин справи максимально точно й повно, щоб ухвалити справедливе й об’єктивне рішення для захисту публічних інтересів; значення кожного окремого рішення адміністративного суду не обмежується виключно сторонами, воно поширюється на необмежене коло подібних відносин [ ].
Важливо також зазначити, що реалізація засадничих принципів правосуддя, включаючи принцип верховенства права, змагальності учасників справи, офіційності з’ясування обставин справи забезпечує мотивованість судового рішення, дотримання основоположних прав та інтересів людини та громадянина у сфері правосуддя, можливість здійснення судового контролю за законністю та обґрунтованістю рішень судів попередніх інстанцій, можливість здійснення громадського контролю за якістю судових рішень, проведення їх моніторингу та суспільного обговорення, захист людини та громадянина, інших учасників правовідносин від свавілля судової влади [ ; ].
Стосовно діяльності суб’єктів владних повноважень під час виконання ними управлінсько-владних повноважень принцип офіційності одночасно зобов’язує таких суб’єктів діяти як ефективно, так і законно в межах визначеної адміністративної процедури; в адміністративному судочинстві – аналогічно до адміністративної процедури – гарантується, що в основі судового рішення лежать «справжні обставини справи» [ , с. 27].
А. М. Школик з цього приводу зазначає, що будь-який суб’єкт публічного адміністрування зобов’язаний ex officio, просто виконуючи покладені на нього завдання та функції, дослідити усі фактичні обставини кожної адміністративної справи, а не лише докази, представлені йому учасниками адміністративної процедури з огляду на різні фактори. Такі чинники поведінки учасників своєю чергою також відрізняються і можуть полягати: 1) у фактичній неможливості для приватної особи отримати той чи інший доказ, який перебуває у володінні інших осіб або суб’єктів владних повноважень – цей чинник назвемо умовно об’єктивним; 2) у небажанні приватної особи подати докази, що несприятливо вплинуть на майбутнє рішення суб’єкта публічного адміністрування – такий чинник уже є суб’єктивним [ , c. 83].
Як зазначено у науково-практичному коментарі до КАС України, принцип офіційності певною мірою відтворює принцип об'єктивної істини у судовому процесі радянського зразка. Принцип об'єктивної істини передбачав обов'язок суду щодо повного, всебічного і об'єктивного з'ясування всіх обставин у справі, а це означало, що визначити предмет доказування і формувати доказову базу було завданням суду, а не сторін.
Навіть, якщо у сторін не виникало спору щодо певних обставин, суд міг поставити їх під сумнів і шукати докази на підтвердження чи спростування цих обставин; суд, незалежно від виду судочинства, одночасно діяв як слідчий, адвокат і прокурор; стороні достатньо було лише ініціювати судовий процес.
Така активна роль суду обумовлювалася спрямуванням радянського судочинства на охорону і захист передусім інтересів держави; кожен крок реалізації сторонами їхніх прав щодо предмету спору підлягав перевірці судом: чи не порушуватимуться внаслідок цього інтереси держави або інтереси будь-якої особи.
Незважаючи на схожість процесуальних механізмів, які випливають з принципів об'єктивної істини та офіційності, необхідно пам'ятати, що вони спрямовані на досягнення різних завдань. У першому випадку – на охорону інтересів держави, у другому – на захист прав, свобод та інтересів особи від порушень з боку публічної адміністрації [ ].
Ю. В. Стеценко на підставі аналізу змісту поняття «об'єктивність» у судочинстві дійшов таких висновків: 1) у сучасному праворозумінні відбулась зміна поглядів на принцип «об'єктивної істини», який на сьогодні залишається одним із фундаментальних принципів кримінального судочинства; 2) використання словосполучення «об'єктивна істина» у судочинстві закріпилось у ХХ столітті з огляду на пануючу на той час комуністичну ідеологію, проте останніми роками словосполучення «об'єктивна істина» у судочинстві набула характеру оксюморону, внаслідок чого виникла нагальна потреба у визначенні доцільності віднесення принципу об'єктивної істини до системи загальних засад (принципів) судочинства; 3) абстрактний і нечіткий зміст поняття об'єктивності ставить під сумнів можливість і доцільність його застосування у судочинстві [ , с. 119].
Аналогічної думки, зокрема, щодо неможливості практичної реалізації принципу об’єктивної істини, дотримується Д. О. Менюк, зазначаючи, що суддя, розглядаючи справу, на основі власного досвіду та світосприйняття, приймає рішення крізь призму власного сприйняття, подекуди орієнтуючись на власні симпатії і антипатії до тієї чи іншої сторони процесу або іншого учасника цивільного провадження. Разом із тим у демократичних державах існують механізми, які дозволяють якщо не повністю знайти об’єктивну істину у справі, але наблизитись до її правильного вирішення; до таких механізмів, насамперед, належить перегляд судових рішень в апеляційному та касаційному порядках [ , с. 225].
Водночас, деякі науковці певним чином ототожнюють принцип об’єктивної істини та офіційності в адміністративному судочинстві, розглядаючи його, як обов’язок усіх уповноважених на ведення процесу органів глибоко і всебічно досліджувати всі обставини, що зумовили правозастосовчу діяльність; він зумовлений завданнями щодо організації найбільш доцільної, оптимальної і заснованої на законі діяльності державного управління, а також завданнями з охорони і забезпечення прав і законних інтересів громадян, підприємств, установ і організацій [ , с. 73].
У свою чергу Д. Гетманцев вважає, що принцип об’єктивної істини є дещо ідеалістичний, оскільки встановити істину можливо далеко не в кожній справі; установлення об’єктивної істини не відкидається в разі надання учасниками процесу всіх доказів за власною ініціативою та їх урахування державним органом в оскаржуваному рішенні; цей принцип забезпечує установлення чіткіших критеріїв і меж предмета доказування [ ].
Поряд з принципом об’єктивної істини, який подекуди розглядається як тотожний або принаймні близький за змістом до принципу офіційності, у науковій літературі згадується також інквізиційний принцип, що характерний для адміністративного судочинства більшості європейських країн та відповідно до якого суд має повністю встановити обставини справи, щоб ухвалити справедливе та об‘єктивне рішення, на відміну від суто змагального цивільного процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони [ , с. 70].
Загалом, інквізиційна система (inquisitorial trial) — це правова система, в якій суд або частина суду бере активну участь у розслідуванні фактів справи, що відрізняє її від змагальної системи, в якій роль суду полягає, в першу чергу, у виконанні функції неупередженого арбітра між сторонами [ , с. 149].
Indizienbeweis (доказовий факт) означає «допоміжний, опосередкований доказ» і означає, що суддя може зробити за його допомогою висновок про той чи інший факт, який мав місце в розглянутій ситуації за допомогою життєвого досвіду і певних логічних міркувань [ ].
Принцип інквізиційності має місце, передусім, у кримінальному процесі і при провадженні з розгляду адміністративних і конституційних справ. Але в цивільному процесі має місце інший принцип – принцип змагальності, відповідно до якого здебільшого на сторони процесу покладене зобов'язання наводити факти і, у разі виникнення сумнівів щодо їх достовірності, доводити їх істинність [ ].
Як зазначає Г. Папуашвілі, принцип інквізиційності згадується у процесуальному законодавстві Грузії поряд з такими принципами адміністративного процесу, як диспозитивність, ведення суддею процесу, усності і безпосередності адміністративного процесу, гласності, змагальності, рівності перед законом, незалежності та неупередженості суду.
Зміст цього принципу полягає у тому, що суд, який розглядає адміністративну справу, зобов’язаний, виходячи з публічного інтересу, за власною ініціативною сам піклуватися про збір доказів, необхідних для розгляду адміністративного спору; суддя має право висловити свою попередню правову думку з правових обставин, що належать до фактичних і (або) юридичних важливих аспектів адміністративної справи; судом надається сприяння усуненню допущенних в позовах формальних помилок; цей принцип позитивно впливає на правове становище особи, а також допомагає особам, шо отримують державні послуги, усунути процесуальні недоліки [ ].
У продовження дослідження питання принципу інквізиційності, необхідно згадати, що у Франції у системі адміністративних судів як юридичний радник виконавчої влади та як вищий суд з питань адміністративної юстиції діє Державна рада (фр. Conseil d'État), яка є урядовим органом, в якому судові провадження є помітно більш інквізиційними; більшість процедур проводиться в письмовій формі; суд просить пояснень у відповідної адміністрації чи державної служби; після відповіді суд може запитати у позивача додаткові подробиці; коли справа достатньо повна, позов відкривається в суді; однак сторони не зобов’язані бути присутніми в суді [ ].
Так само у Сполучених Штатах Америки адміністративні провадження в деяких юрисдикціях загального права можуть бути подібними до аналогів цивільного права, але проводяться за більш інквізиційною моделлю. Наприклад, трибунали, що розглядають незначні порушення правил дорожнього руху в Нью-Йоркському бюро порушень правил дорожнього руху; справи у трибуналах розглядаються суддею, який також виконує функції прокурора [ , с. 149].
Отже, принцип інквізиційності є схожим з принципом офіційності, проте має певні відмінності. Зокрема, у зарубіжних країнах інквізиційна модель застосовується, здебільшого, під час розгляду справ у квазісудових органах, що, як правило, передує судовому розгляду або стосується справ незначної складності, та відрізняється письмовою формою провадження, покладенням на суб’єкта розгляду справи одночасно функцій обвинувача та арбітра (судді), активною роллю останнього у витребуванні та зібранні доказів.
Водночас, у деяких зарубіжних державах спеціальним принципом адміністративного судочинства, близьким за змістом до принципу офіційного з’ясування всіх обставин у справі, є принцип активної ролі суду.
Зокрема, відповідно до ст. 16 Адміністративного процедурно-процесуального кодексу Республіки Казахстан від 29 червня 2020 р. адміністративний судочинство здійснюється на основі активної ролі суду; суд, не обмежуючись поясненнями, заявами, клопотаннями учасників адміністративного процесу, наданими ними доводами, доказами і іншими матеріалами адміністративної справи, всебічно, повно і об'єктивно досліджує всі фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення адміністративної справи; суддя має право висловити свою попередню правову думку стосовно правових обґрунтувань, що належать до фактичних і (або) юридичних обставин адміністративної справи; суд за власною ініціативою або мотивованим клопотанням учасників адміністративного процесу збирає додаткові матеріали і докази, а також виконує інші дії, спрямовані на вирішення завдань адміністративного судочинства [ ].
Аналізуючи зміст принципу «активної ролі суду» за законодавством Республіки Казахстан, А. Тукієв пояснює його значення, яке полягає у тому, що суд сприяє в усуненні формальних помилок, уточненні неясних виразів, подачі клопотань по суті адміністративної справи, доповненні неповних фактичних даних, поданні всіх письмових пояснень, що мають значення для повного визначення та об'єктивної оцінки обставин адміністративної справи, на всіх стадіях процесу; суд зобов'язаний самостійно вивчити обставини справи, які є основоположними для прийняття рішення, причому, не будучи зв'язаним доводами учасників, і використовувати всі наявні у його розпорядженні можливості для їх з'ясування [ , с. 19].
Досліджуючи принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі, не можна оминути увагою таку проблему, як його співвідношення з іншими принципами адміністративного судочинства, зокрема, такими, як рівність, змагальність сторін та диспозитивність. Для з’ясування можливості вирішення проблеми певної суперечності між цими засадами (принципами) адміністративного судочинства, необхідно звернутися до особливостей останнього.
Зокрема, аналіз положень КАС України дозволяє виділити низку особливостей вирішення публічно-правових спорів, які є зручними для позивача та передбачають відхилення від конституційних принципів рівності та змагальності:
Водночас, вимога щодо змагального провадження взаємопов’язана з вимогою про рівність сторін. Терміни «змагальність» і «інквізиційність» випливають з двох типів процедур, що використовуються на міжнародному рівні для розв’язання правових питань під час судового розгляду.
У сучасних системах адміністративної юстиції часто проявляються риси як змагальної, так і інквізиційної системи.
Відповідно до інквізиційної моделі, здійснення судового процесу значною мірою знаходиться у компетенції судді, який має повноваження ініціювати клопотання, запити, експертні висновки тощо. Належне здійснення встановлених законом інквізиційних повноважень відіграє важливу роль при розгляді адміністративних справ у зв’язку із присутнім суспільним інтересом, а також з метою забезпечення балансу між приватними сторонами і органами публічної адміністрації [ , c. 66].
Аналіз положень КАС України дає підстави дійти висновку про те, що принцип офіційності, як обмеження змагальності, проявляється у тому, що:
Важливо також згадати про особливості дослідження доказів у судах апеляційної та касаційної інстанцій у випадку їх неподання з різних причин до суду першої інстанції.
Зокрема, відповідно до ч. 4 ст. 296 КАС України якщо в апеляційній скарзі наводяться нові докази, які не були надані суду першої інстанції, то у ній зазначається причина, з якої ці докази не були надані.
При цьому, п. п. 4 та 5 ч. 1 ст. 306 КАС України передбачено, що суддя-доповідач в порядку підготовки справи до апеляційного розгляду, зокрема, пропонує учасникам справи подати нові докази, на які вони посилаються, або витребовує їх за клопотанням особи, яка подала апеляційну скаргу, або з власної ініціативи; вирішує питання щодо поважності причин неподання доказів до суду першої інстанції.
Разом з тим, ч. ч. 4 та 5 ст. 308 КАС України визначено, що докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об’єктивно не залежали від нього. Суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.
Крім того, ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Отже, збір та дослідження доказів є, головним чином, функцією суду першої інстанції, який надає правову оцінку поданим сторонами доказам та, керуючись принципом офіційності, може за власною ініціативою витребувати необхідний доказ. У виключних випадках, а саме – у разі об’єктивної неможливості подання відповідних доказів до суду першої інстанції, що також підтверджено необхідними доказами, учасник справи може подати такі докази до суду апеляційної інстанції. Таке обмеження певним чином вступає у суперечність з вимогою щодо офіційного з’ясування всіх обставин у справі, яким, виходячи з вимог п. п. 4 та 5 ч. 1 ст. 306 КАС України, має керуватися й суд апеляційної інстанції. Водночас, суд касаційної інстанції за жодних підстав не може приймати до розгляду нові докази.
У науковій літературі висловлюється обґрунтована думка про те, що принцип змагальності тісно пов’язаний з принципом рівності; рівність сторін – один із необхідних елементів принципу змагальності, без якого змагальність як принцип не існує; рівність сторін є суттю змагальності, бо тільки через рівні можливості сторін можлива реалізація принципу змагальності; дія принципу змагальності ґрунтується на переконанні, що протилежність інтересів сторін найкраще забезпечить повноту матеріалів справи через активне виконання сторонами процесу тільки їм притаманних функцій, припущенні поєднання активності сторін у забезпеченні виконання ними своїх процесуальних обов’язків із забезпеченням судом умов для здійснення наданих їм прав, оптимальності співвідношення активності сторін та активності суду [ , с. 30-31].
Р. Циппеліус з цього приводу звернув увагу, що ціллю судового провадження, зокрема і правопорядку взагалі, є «Rechtsfrieden» (правовий мир), що полягає в намаганні уникнути суперечок, в першу чергу шляхом їх врегулювання на основі справедливих і зрозумілих норм права, за необхідності – в своєчасному судовому провадженні; виходячи з диспозитивності (самовизначення) особи в цивільному праві, принцип правового миру ставить згоду сторін з результатами розгляду справи вище, ніж матеріальну справедливість [ ].
У рішеннях Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ) сформулювалась певна практика стосовно співіснування інквізиційної та змагальної правових систем у контексті дотримання вимог ст. 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі – Конвенція).
Наприклад, у п. п. 32-35 рішення у справі «Vidal v. Belgium» (заява № 12351/86) [ ] ЄСПЛ розглядав випадки, коли судам дозволено ширший судовий розсуд у континентальних правових системах під час вирішення питання про те, які докази необхідно досліджувати для встановлення обставин справи; Суд неодноразово стверджував про здатність змагальної та інквізиційної правових систем співіснувати; деякі характерні риси інквізиційних систем (наприклад, ті, що стосуються обмеженої здатності сторін викликати свідків під час судового розгляду) набагато частіше призводять до порушень принципу «справедливості».
ЄСПЛ також звертав увагу, що вимога «рівності сторін» користується значною автономією, проте не є повністю незалежною від національного законодавства, оскільки ст. 6 Конвенції враховує властиві відмінності змагальних та інквізиційних систем, у межах яких суд вирішує, який тип і скільки доказів потрібно представити під час судового розгляду; в інквізиційній системі заявник не зможе спиратися на «рівність сторін» або вимоги п. 3d ст. 6 Конвенції, щоб викликати будь-якого або кожного свідка для надання свідчень під час судового розгляду (п. п. 30-32 рішення у справі «Perna v. Italy», заява № 48898/99 [ ]).
Незважаючи на сформовану практику Суду про «мирне співіснування» інквізиційної та змагальної систем у межах ст. 6 Конвенції, правові позиції ЄСПЛ поступово змінилися у нещодавній практиці. Після прийняття, зокрема, рішення ЄСПЛ у справі «Al-Khawaja and Tahery v. the United Kingdom» (заяви № 26766/05 та № 22228/06) [ ] остаточно надано пріоритет презумпції щодо необхідності дослідження усіх доказів для встановлення обставин справи.
Відповідно до сталої практики ЄСПЛ з’ясування всіх обставин у справі має бути офіційним та спиратися на активну позицію суду з метою задоволення публічного інтересу при забезпеченні балансу інтересів сторін у справі:
з урахуванням вимог щодо якості закону (доступності, передбачуваності, чіткого визначення меж дискреційних повноважень) на підставі рішень ЄСПЛ у справах «Vogt v. Germany» (заява № 17851/91, п. 48) [ ], «Rekvényi v. Hungary» (заява № 25390/94, п. 34) [ ];
з огляду на легітимну мету, розтлумачену, зокрема, у рішенні ЄСПЛ у справі «Sidiropoulos and other v. Greece» (заява № 26695/95, п. 38) [ ];
відповідно до «необхідності в демократичному суспільстві» згідно з позицією ЄСПЛ у справах «Weber v. Switzerland» (заява № 3688/04, п. 51) [ ], «Worms v. Austria» (заява № 22714/93, п. 47) [ ], «Гримковська проти України» (заява № 38182/03, п. п. 72-73) [ ], «Goodwin v United Kingdom» (заява № 17488/90, п. 40) [ ], «Ляшко проти України» (заява № 21040/02, п. 47) [ ], «Fressoz and Roire v. France» (заява № 29183/95, п. п. 45, 54) [ ] тощо.
Таким чином, у практиці ЄСПЛ закріпився підхід, відповідно до якого суди під час вирішення справи мають балансувати між принципами офіційного з’ясування всіх обставин справи, рівності сторін та змагальності.
Водночас, у науковій літературі висловлюються різні точки зору стосовно вирішення проблеми співвідношення вищезазначених принципів.
Зокрема, Р. Ханова та А. Барікова зазначають, що на відміну від принципу офіційності, за якого активна роль належить суду, принцип змагальності реалізується через активну поведінку учасників справи для впливу на результат розгляду та вирішення справи в межах завдань адміністративного судочинства [ ].
З іншого боку, учасники (насамперед, приватні особи) адміністративної справи або також це може стосуватися адміністративної процедури, володіють не лише процедурними (процесуальними) правами (наприклад, бути заслуханими), але й обов’язками. Зокрема, вони зобов’язані сприяти суду або в адміністративній процедурі – суб’єктам публічного адміністрування в дослідженні всіх фактичних обставин справи, а невиконання цього обов’язку може призводити до ухвалення адміністративним судом або суб’єктами публічного адміністрування рішень, у яких не буде задоволено вимоги учасників справи [ , с. 14].
Тому порушення таких процесуальних обов’язків може призвести до неповного з’ясування усіх обставин справи та відповідно до неправильного її вирішення. З огляду на це, можна дійти висновку, що принцип офіційності не суперечитиме принципам змагальності, рівності та диспозитивності, якщо учасники справи будуть добросовісно виконувати свої процесуальні обов’язки та не зловживатимуть процесуальними правами.
В іншому випадку, закріплені у судочинстві принципи змагальності, рівності та диспозитивності, зокрема, якщо одна із сторін не виконала свого процесуального обов’язку та не надала контрдоказів, суду ні з чим порівнювати подані іншою стороною докази, тобто, якщо відповідач не з’являється, не надає жодних доказів та пояснень, то він, таким чином, ускладнює доказову діяльність позивача, адже підвищується стандарт доказування до «достатності» [ ].
Конструктивною з цього приводу є думка Н. В. Шевцової, яка вважає, що властивості диспозитивності пов’язані не зі специфікою суб’єктивних прав, які підлягають захисту, а із самою природою юрисдикційної діяльності адміністративних судів щодо захисту суб’єктивних прав; диспозитивність як юридично забезпечена властивість вільної реалізації правоволодільцем суб’єктивного права, що йому належить, властива адміністративному судочинству як один із основних його принципів; особливостями прояву диспозитивності в адміністративному судочинстві при розгляді податкових спорів: а) у разі, якщо спосіб захисту, який пропонує позивач, є недостатнім для повного захисту його прав, свобод та інтересів, суд може і зобов’язаний вийти за межі вимог адміністративного позову; б) диспозитивність в адміністративному судочинстві певним чином обмежена і підконтрольна судові, що обумовлюється публічним характером спорів; в) диспозитивність визначає існування процесуального інституту заміни неналежного позивача, що полягає у можливості суду, за згодою позивача, допустити заміну первинного позивача належним позивачем [ , с. 13].
Деякі науковці вважають, що активність суду виправдана, якщо вона спрямована на встановлення обставин в інтересах забезпечення процесуальних прав учасників справи, оскільки суд зобов’язаний створити всім учасникам справи рівні процесуальні умови для відстоювання ними своїх процесуальних позицій; суд, вирішуючи спір між процесуально рівними учасниками судового процесу, може наділятися так званою «обмеженою» активністю, з метою, щоб: 1) утримувати «надмірну» активність сторін, щоб вона не вийшла за межі законної поведінки; 2) процесуально надавати допомогу тій стороні, яка в силу певних (не завжди об’єктивних) причин не в змозі користуватися наданими їй процесуальними правами (субсидіарна активність суду) [ , с. 30-31].
Важливо, що розуміння судами змістовної наповненості принципів диспозитивності та офіційності у поєднанні із завданням адміністративного судочинства є надійним інструментом у забезпеченні дієвого та своєчасного захисту прав громадян, утвердження верховенства права та побудови правової держави, оскільки ці принципи є «фундаментом» для побудови адміністративного судочинства та основним інструментом реалізації його завдання; втілення в судочинство змістовно наповнених принципів є забезпеченням головної юридичної гарантії захисту прав і свобод – справедливого судового захисту [ , с. 45].
Загалом, при вирішенні спорів суд застосовує низку принципів, серед яких: у всіх справах правосуддя й справедливість мають перевагу перед формальним розумінням права; venire contra factum proprium (заборони суперечливої поведінки) – принцип, відповідно до якого поведінкою, яка суперечить добросовісності та чесній діловій практиці, є, зокрема, поведінка, що не відповідає попереднім заявам або поведінці сторони, за умови, що інша сторона, яка діє собі на шкоду, розумно покладається на них; jura novit curia (суд знає закони), за яким неправильна юридична кваліфікація сторонами спірних правовідносин не звільняє суд від обов'язку застосувати для вирішення спору належні приписи юридичних норм [ ].
У судовій практиці можна знайти непоодинокі приклади застосування вищезгаданих принципів.
Зокрема, у постановах від 19 лютого 2020 р. у справі № 423/2245/16-ц [ ] та від 26 лютого 2020 р. у справі № 423/450/16-ц [ ] ВС зазначив, що у процесуальному законодавстві діє принцип «jura novit curia». Активна роль суду проявляється, зокрема, у самостійній кваліфікації судом правової природи відносин між позивачем та відповідачем, виборі й застосуванні до спірних правовідносин відповідних норм права, повного і всебічного з’ясування обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні; принцип «jura novit curia» застосовується у випадку, коли позивач обґрунтовує свій позов саме такими обставинами, проте помилково посилається на певні норми права, але застосування судом цього принципу не є безмежним [ ].
ВС з посиланням на практику ЄСПЛ, зокрема, висловлену у рішенні у справі «Гусєв проти України» (заява № 25531/12 [ ]), також наголосив, що принцип «jura novit curia», з одного боку, підлягає безумовному застосуванню: суд зобов’язаний застосувати правильні норми права, перекваліфікувавши позов, незалежно від посилань позивача, але з іншого – перекваліфіковуючи позов за цим принципом, суд може порушити право на справедливий суд як щодо відповідача, так і щодо позивача; у таких умовах слід зважати на принцип змагальності та рівності сторін – сторін не можна позбавляти права на аргументування своєї позиції й надання доказів в умовах нової кваліфікації судом правовідносин.
З цього приводу у постанові від 6 березня 2019 р. у справі № 571/1306/16-ц ВС висловився, що суд не може вийти за межі позовних вимог та в порушення принципу диспозитивності самостійно обирати правову підставу та предмет позову [ ].
Аналізуючи зміст принципу диспозитивності, ВС у постанові від 19 лютого 2019 р. у справі № 824/399/17-а також зазначив, що вказаний принцип покладає на суд обов’язок вирішувати лише ті питання, за вирішенням яких позивач звернувся до адміністративного суду; суд вирішує лише ті вимоги по суті спору, про вирішення яких просять сторони, і за загальним правилом, не повинен виходити за межі цих вимог, тобто суд зв’язаний предметом і обсягом заявлених вимог [ ].
У цьому контексті доцільно згадати Окрему думку від 17 серпня 2022 р. у справі № 640/14719/15-ц, в якій суддя ВС наголосив, що у разі, якщо закон або договір не визначають ефективного способу захисту порушеного, невизнаного або оспореного права, свободи чи інтересу особи, яка звернулася до суду, суд відповідно до викладеної в позові вимоги такої особи може визначити у своєму рішенні такий спосіб захисту, який не суперечить закону. Тобто, закон надав повноваження суду самостійно вжити заходів для того, щоб у справі були досягнуті завдання судочинства, якщо закон або договір не визначають ефективного способу захисту. Проте, такі повноваження не дають суду право відійти від принципу диспозитивності, який передбачає зменшення активної ролі суду на користь посилення активної ролі сторін як заінтересованих учасників процесу, або змінювати норми закону [ ].
Крім того, у постанові від 13 травня 2020 р. у справі № 814/2148/16 ВС сформульовано правовий висновок, відповідно до якого законодавцем передбачено право учасників справи, зокрема, на участь у судових засіданнях, що, в свою чергу, відповідає основним засадам адміністративного судочинства, таким як, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин справи. На цій підставі ВС дійшов висновку, що розгляд справи за відсутності позивача – фізичної особи, який подав заяву про відкладення розгляду справи у зв’язку з хворобою та проходження ним лікування з одночасним позбавлення його права, зокрема, на подання заперечення проти заяви відповідача – суб’єкта владних повноважень про перехід до розгляду справи в порядку письмового провадження, є порушенням положень ст. 129 Конституції України, ст. 6 Конвенції, а також норм КАС України [ ].
Деякі особливості застосування принципу диспозитивності притаманні адміністративному судочинству.
Зокрема, як зазначається в науковій літературі, суть принципу диспозитивності в адміністративному судочинстві полягає в тому, що суд може за власною ініціативою залучити до провадження, дослідити та встановити правдивість всіх важливих для прийняття ним рішення фактичних обставин справи; на відміну від притаманного цивільному процесу принципу змагальності, принцип офіційності звужує не тільки рівень чистої змагальності сторін, але і впливає на порядок та форму використання в адміністративному судочинстві іншого принципу цивільного процесу – диспозитивності, відповідно до якого сторони самі приймають рішення стосовно ходу та змісту провадження [ ].
До того ж в адміністративному судочинстві у справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача; суд не може витребувати докази у позивача у вказаній категорії справ, окрім доказів на підтвердження обставин, за яких, на думку позивача, відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів; суд може за клопотанням позивача витребувати докази у відповідача або з власної ініціативи збирати докази, тобто присутня активна роль суду у вирішенні публічно-правового спору [ ].
Визначаючи особливість застосування принципу диспозитивності в адміністративному судочинстві, деякі науковці справедливо зазначають, що такою особливістю є необхідність збалансованого сполучення диспозитивності (диспозитивність – право діяти на свій розсуд) та імперативності (імперативність – відсутність права діяти на свій розсуд); кожний учасник справи в адміністративному судочинстві має як можливість розпорядитися певними процесуальними правами на свій розсуд, так і обов’язок діяти в межах, що встановлені законом; найвищий рівень диспозитивності і низький рівень імперативності встановлено для особи, яка притягується до відповідальності за проступки проти публічного порядку [ , с. 226; , с. 133].
При цьому, необхідно погодитися з тим, що в адміністративному судочинстві, на відміну від господарського та цивільного, реалізація завдання щодо ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб’єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень, стоїть у пріоритеті над дією принципу диспозитивності [ ], оскільки, як свідчить аналіз ч. 2 ст. 9 КАС України, саме керуючись принципом ефективності, суд може вийти за межі позовних вимог.
З цього приводу у постанові від 25 березня 2020 р. у справі № 752/18396/16-а [ ] ВС сформулював правову позицію, відповідно до якої принцип диспозитивності в адміністративному процесі має своє специфічне змістове наповнення, пов’язане з публічно-правовим характером адміністративного позову та активною участю суду в процесі розгляду адміністративних справ, тому адміністративний суд може та зобов’язаний в окремих випадках вийти за межі позовних вимог, якщо спосіб захисту, який обрав позивач, є недостатнім для захисту його прав, свобод і законних інтересів [ ].
Водночас, слід зазначити, що нормами КАС України передбачено конкретні підстави, за наявності яких суд може виходити за межі вимог позову, апеляційної чи касаційної скарг, а також виявляти активну роль, відступаючи від принципу диспозитивності.
Зокрема, на підставі аналізу цих положень КАС України, І. Желтобрюх доходить висновку про те, що, виходячи за межі позовних вимог, адміністративний суд повинен: 1) обґрунтувати наявність підстав для цього, у тому числі недостатність обраного позивачем способу захисту та можливість більш ефективного захисту за допомогою іншого способу, який водночас не може призводити до погіршення становища позивача; 2) пам'ятати, що він є зв'язаним правами, свободами та законними інтересами, за захистом яких звернувся позивач та які є предметом спору; 3) не допускати покладення в основу судового рішення обставин, щодо яких відповідач не мав можливості висловити заперечення [ ].
Крім того, з посиланням на профільні законодавчі акти таких держав, як Великобританія (Правила цивільного процесу – суд може застосувати будь-який засіб правового захисту, на який позивач має право розраховувати, навіть якщо цей засіб правового захисту не зазначений у позовній заяві [ ]), Німеччина (ст. 88 та ч. 2 ст. 108 Закону про адміністративне судочинство – суд не може вийти за межі прав, захист яких вимагається у позові, але водночас він не обмежується відповідними правовими вимогами; судове рішення може ґрунтуватись лише на фактах та результатах дослідження доказів, щодо яких сторони у справі мали можливість висловити свою думку [ ]) та Польща (ч. 5 ст. 162 та ч. 1 ст. 134 Закону Польщі про судове адміністративне провадження – адміністративний суд має вирішити справу у її межах, не будучи зв'язаним позовними вимогами позивача, який є приватною особою, та їх правовим обґрунтуванням [ ]), науковець звертає увагу, що у цих та багатьох інших європейських державах утілений подібний до національного погляд на обов'язок адміністративних судів надавати пріоритет/перевагу захисту порушених прав порівняно з процесуальним формалізмом та абсолютизацією диспозитивності.
Водночас, необхідно погодитись з тим, що повноваження суду вийти за межі позовних вимог не має супроводжуватись позбавленням суб'єкта владних повноважень можливості висловити свою думку та подати докази стосовно обставин, встановлення яких є необхідним для вирішення справи поза межами позовних вимог; обґрунтування наявності підстав для виходу за межі позовних вимог, особливо зважаючи на винятковий характер цього рішення й пов'язану з цим особливу заінтересованість сторін у справі та суспільства отримати детальне уявлення про передумови та шлях реалізації цього рішення [ ].
Таким чином, питання щодо співвідношення принципів офіційності, змагальності, рівності та диспозитивності має вирішуватися крізь призму виконання судом завдань адміністративного судочинства, якими є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.
Разом з тим, реалізація деяких процесуальних механізмів, визначених положеннями КАС України, суттєво ускладняється внаслідок дії принципу офіційного з’ясування всіх обставин справи.
Зокрема, мова йде про механізми, визначені ч. 4 ст. 159 КАС України (про те, що неподання субєктом владних повноважень відзиву на позов без поважних причин може бути кваліфіковано судом як визнання позову, але зазначена норма не носить зобовязального характеру для суду), ч. 6 ст. 162 та ч. 2 ст. 175 КАС України (про те, що у разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин, суд вирішує справу за наявними матеріалами справи).
Вищезазначеним положенням КАС України певним чином суперечать такі норми: ч. 6 ст. 47 КАС України (про те, що Суд не приймає відмови позивача від позову, визнання позову відповідачем і не визнає умов примирення сторін, якщо ці дії суперечать закону або порушують чиї-небудь права, свободи чи інтереси), ч. 5 ст. 190 КАС України (про те, що Суд не приймає відмови від позову, визнання позову і продовжує розгляд адміністративної справи, якщо ці дії позивача або відповідача суперечать закону чи порушують чиї-небудь права, свободи або інтереси), ч. 2 ст. 353 КАС України (про те, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу [ ].
Таким чином, наслідок у вигляді залишення без уваги відзиву відповідача у разі його подання з порушення встановленого судом строку, є сумнівним, оскільки певним чином суперечить принципу офіційності. Позаяк, принцип офіційності ускладнює застосування процесуальних механізмів, передбачених відповідними положеннями ст. ст. 159, 162 та 175 КАС України.
Досліджуючи зміст принципу офіційного з’ясування всіх обставин справи, важливо зазначити, що активна роль суду під час встановлення таких обставин та вирішення справи характерна не лише адміністративному, але й іншим видам судочинства, зокрема, господарському та цивільному.
Такий висновок ґрунтується на певним чином пов’язаній з реалізацією принципу офіційного з’ясування обставин справи конструкції «стандарт доказування», яка на законодавчому рівні чітко не визначена. Це питання, зокрема, обговорювалось на засіданні Комітету з процесуального права Асоціації правників України, учасники якої звернули увагу, що ВС у своїх постановах чітко не визначає стандарти доказування та, як правило, балансує між такими стандартами, як «достатність доказів», «баланс вірогідностей» та «поза розумним сумнівом». Водночас, питання про те, до якого рівня стандарту доказування в усіх видах судового процесу потрібно дійти з точки зору обґрунтування переконливості доказів, поданих на спростування чи підтвердження певних обставин, залишається відкритим [ ].
Крім того, з принципом офіційності певним чином пов'язаний принцип «jura novit curia» (суд знає закони). Зокрема, відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду (далі – ВП ВС), викладеного у постанові від 8 червня 2021 р. у справі № 662/397/15-ц, та у подальшому застосовний у низці постанов ВС, цей принцип полягає в тому, що: 1) суд знає право; 2) суд самостійно здійснює пошук правових норм щодо спору безвідносно до посилання сторін; 3) суд самостійно застосовує право до фактичних обставин спору (da mihi factum, dabo tibi jus). Роль суду в господарському процесі проявляється, зокрема, у кваліфікації судом правової природи відносин між позивачем та відповідачем, виборі і застосуванні до спірних правовідносин відповідних норм права, повного і всебічного з`ясування обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені судом [ ; ].
На цій підставі ВП ВС у постанові від 15 червня 2021 р. у справі № 904/5726/19 сформулювала правовий висновок, відповідно до якого у господарському та цивільному судочинстві активна роль суду проявляється, зокрема, у самостійній кваліфікації судом правової природи відносин між позивачем та відповідачем, виборі і застосуванні до спірних правовідносин відповідних норм права, повному і всебічному з’ясуванні всіх обставин у справі, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні [ ].
Разом з тим, деякі науковці обґрунтовують думку про те, що відсутність принципу офіційності та права суду виходити за межі позовних вимог у господарському та цивільному судочинстві певним чином стоїть на заваді реалізації завдань цих видів судочинства.
Зокрема, С. О. Короєд висловив думку, що дія таких процесуальних механізмів як відсутність права суду виходити за межі позовних вимог під час розгляду цивільної справи ускладнює реалізацію завдань цивільного судочинства та негативним чином позначається на реалізації громадянами гарантованого їм права на судовий захист, чим знижується ефективність правосуддя в цивільних справах, а у громадян виникає почуття недовіри до судової системи, підривається авторитет держави, яка покликана захищати їх права [ , с. 55-56].
Питання реалізації принципу офіційного з’ясування всіх обставин справи безпосередньо пов’язане з таким складним питанням, як межі суддівського розсуду (дискреції суду).
Так, поняття дискреційних повноважень наведене у ст. 2 Закону України «Про адміністративну процедуру» – це повноваження, надане адміністративному органу законом, обирати один із можливих варіантів рішення відповідно до закону та мети, з якою таке повноваження надано.
Відповідно до ст. 6 цього Закону здійснення адміністративним органом дискреційного повноваження вважається законним у разі дотримання таких умов:
У судовій практиці застосовується трискладовий тест для визначення меж суддівського розсуду під час вирішення публічно-правового спору, який передбачає, що суд, приймаючи рішення у межах суддівського розсуду (дискреції суду), перевіряє його на відповідність (несуперечність) принципам:
Національна безпека – це складне поняття, яке охоплює собою стан мирного та стабільного існування держави та її інститутів, а також стан відсутності реальних екзистенційних загроз у сфері суспільно-управлінських та міждержавних відносин, в якій наперед неможливо законодавчо унормувати всі ознаки (визначення) можливих викликів перед державою в конкретний проміжок часу [ ].
Загроза національній безпеці означає, зокрема, наявність ризиків державному суверенітету, конституційному ладу та територіальній цілісності країни, що може зумовити припинення існування країни або її частини.
Що стосується другої складової – суспільного (публічного) інтересу, то ця категорія є оціночною та охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб'єктами владних повноважень (суб’єктами публічної адміністрації) [ ].
Поняття суспільного (публічного) інтересу не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку; це складне питання права, яке стосується «невизначеного» інтересу, оскільки він не має конкретного суб’єкта з назвою, правосуб’єктністю, а також безпосередньою можливістю реалізувати свої процесуальні права у певній адміністративній процедурі або у спорі, що розглядається у суді [ ].
Разом з тим, можна виокремити деякі ознаками суспільного (публічного) інтересу, а саме:
Третьою складовою є вимога забезпечення ефективного способу судового захисту права, свободи чи інтересу особи, зокрема, завдяки активній позиції адміністративного суду, яка ґрунтується, головним чином, на імперативних вимогах ч. 2 ст. 3 Конституції України (Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави) певною мірою може: конкурувати з конституційними принципами рівності та змагальності; викликати сумнів з точки зору дотримання принципу законності; ускладнювати необхідність врахування суспільних інтересів [ , с. 140].
Визначаючи такий критерій трискладового тесту для визначення меж суддівського розсуду, як ефективність захисту прав та інтересів особи, необхідно звернути увагу, що дотримання цього критерію значною мірою забезпечується завдяки дії в адміністративному судочинстві та в адміністративній процедурі принципу in dubio pro tributario (пріоритет з найбільш сприятливим для особи тлумаченням норми права).
Як зазначено з цього приводу в Окремій думці судді ВС від 14 серпня 2020 р. у справі № 240/10153/19, у практиці, зокрема, адміністративного судочинства можна зустріти приклади застосування принципу in dubio pro tributario (пріоритет з найбільш сприятливим для особи тлумаченням норми права), який запозичено з кримінального судочинства та загальноприйнято розуміти наступним чином: у разі якщо норма закону або іншого нормативного акта, виданого на основі закону, або якщо норми різних законів або нормативних актів дозволяють неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов’язків особи у її взаємовідносинах з державою (в особі відповідних суб’єктів владних повноважень), тлумачення такого закону здійснюється на користь особи (суб’єкта приватного права) [ ].
Норми про застосування правила про пріоритет норми з найбільш сприятливим для особи тлумаченням (in dubio pro tributario) безпосередньо містяться, зокрема у ч. 7 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»: у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов’язків суб’єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб’єкта господарювання [ ].
Схожі за своєю природою норми-гарантії містяться також у Податковому кодексі України (далі – ПК України) [ ]: законодавство України ґрунтується, зокрема, на презумпції правомірності рішень платника податку в разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів припускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов’язків платників податків або контролюючих органів, внаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як платника податків, так і контролюючого органу (пп. 4.1.4 п. 4.4 ст. 4); у разі коли норма цього Кодексу чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі цього Кодексу, або коли норми різних законів чи різних нормативно-правових актів, або коли норми одного і того ж нормативно-правового акта суперечать між собою та припускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов’язків платників податків або контролюючих органів, внаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як платника податків, так і контролюючого органу, рішення приймається на користь платника податків (п. 56.21 ст. 56) [ ].
Крім того, у п. 112.8 ст. 112 ПК України закріплено додаткові обставини, що звільняють від фінансової відповідальності платника податків, зокрема вчинення діяння особою, що діяла відповідно до висновку об’єднаної палати, ВП ВС, зразкової справи ВС щодо застосування норми права, від якої надалі було відступлено; внаслідок незаконних рішень, дій або бездіяльності контролюючих органів [ ].
Досліджуючи правову природу принципу in dubio pro tributario, Р. Ханова та А. Барікова зауважують, що адміністративний суд має враховувати, що апріорна відсутність можливості суду встановити та перевірити всі нюанси здійснення господарської діяльності створює загрози для «легалізації» правопорушень суб’єкта господарювання, тому суд має робити вмотивований вибір між принципами офіційності та in dubio pro tributario в кожному конкретному випадку, виходячи з фактичних обставин справи [ ; ].
Таким чином, принцип in dubio pro tributario (пріоритет норми з найбільш сприятливим для особи тлумаченням) в адміністративному судочинстві має застосовуватися у тій мірі, яка забезпечує дотримання балансу між захистом приватного та суспільного (публічного) інтересу та не створює загрозу національній безпеці.
Практичні питання застосування принципу офіційного з’ясування усіх обставин справи неодноразово підіймалися ЄСПЛ під час розгляду справ, в яких стверджувалось порушення ст. 6 Конвенції.
Так, у справі «Ortenberg v. Austria» (заява № 12884/87) ЄСПЛ розглядав питання про те, чи можна вважати Конституційний Суд Австрії та адміністративний суд «судом», оскільки заявниця у цій справі скаржилася, що вона не мала доступу до суд із повною юрисдикцією та не мала справедливого та публічного слухання своєї справи, що свідчить про порушення ст. 6. Конвенції.
Суд у п. 29 рішення у цій справі констатував, що Конституційний Суд Австрії не мав жодних повноважень розглядати питання фактів чи права. Натомість, адміністративний суд мав широкі повноваження щодо розгляду питань права, але був обмежений висновками адміністративних органів, а також не мав повноважень безпосередньо збирати докази або самостійно встановлювати факти чи брати до уваги нову інформацію. Крім того, якщо адміністративний суд скасовував адміністративне рішення, він не міг замінити рішення органу, який ухвалював рішення, своїм власним рішенням, а завжди мав передати йому справу для нового розгляду [ ].
З огляду на те, що вищезазначені особливості адміністративного судочинства визначені національним законодавством Австрії, ЄСПЛ не знайшов порушення ст. 6 Конвенції.
Розглядаючи іншу справу «Schuler-Zgraggen v Switzerland» (заява № 14518/89), ЄСПЛ у своєму рішенні констатував, що можливість доступу сторін до адміністративної справи є однією з умов її справедливого розгляду, тобто можливість доступу громадянина до адміністративної справи, наданою адміністрацією до суду, який вирішує спір за участі такої особи [ ].
У цій справі скаржниця стверджувала порушення ст. 6 Конвенції, оскільки під час реалізації свого права на справедливий суд вона зазнала дискримінації за ознакою статі, мотивуючи таке твердження тим, що питання про відшкодування матеріальної шкоди не було остаточно вирішено Федеральним страховим судом. Зокрема, цей Суд постановив, що він не має юрисдикції розглядати таку заяву, оскільки остання має бути подана до кантону Урі або Швейцарської Конфедерації у межах спеціального провадження.
У п. п. 66-67 рішення у справі «Schuler-Zgraggen v Switzerland» (заява № 14518/89) Суд наголосив, що прийнятність доказів регулюється насамперед нормами національного законодавства, і що зазвичай національні суди мають оцінювати надані їм докази; завдання Суду відповідно до Конвенції полягає в тому, щоб з’ясувати, чи було справедливим провадження в цілому, включно зі способом подання доказів (див. mutatis mutandis, рішення у справі «Edwards v United Kingdom», заява № 32650/07, п. 34 [ ]).
У цій справі ЄСПЛ встановив, що Федеральний страховий суд повністю погодився з припущенням Апеляційної комісії про те, що жінка залишила роботу, коли народила дитину; він не намагався перевірити обґрунтованість цього припущення шляхом зважування аргументів протилежного.
З цих підстав ЄСПЛ дійшов висновку про порушення ст. 6 Конвенції [ ].
Розглядаючи справу «Bendenoun v. France» (заява № 12547/86) ЄСПЛ дійшов висновку про те, що адміністрація зобов'язана вказати всі факти, які було покладено в основу спірного акта, що є важливою умовою для справедливого розгляду справи.
У цій справі заявник скаржився, що він не мав справедливого судового розгляду в адміністративних судах щодо податкових штрафів, які були накладені на нього. Крім того, заявник скаржився на порушення принципу змагальності. На підтвердження своїх доводів заявник зазначив, що незважаючи на те, що Міністерство доходів відібрало в односторонньому порядку документи та надало їх до адміністративних судів, сам заявник не мав доступу до своєї справи, зібраної податковим органом, яка включала не лише звіти, але й інформацію, на основі якої вони були складені; відмова передати копію, яку неодноразово вимагали податкова служба та адміністративний суд, завадила йому виявити виправдувальні факти і, зокрема, покладатися на показання свідка (п. 49).
У п. 52 рішення у справі «Bendenoun v. France» (заява № 12547/86) ЄСПЛ зазначив, що твердження заявника є доречними лише в тій мірі, в якій провадження в адміністративних судах стосувалося суті обвинувачення в ухиленні від сплати податків, що призвело до податкових штрафів; завдання Суду обмежується встановленням того, чи мало місце порушення рівності сторін або, загалом, права на захист. Суд акцентував увагу, що, за встановлених обставин, концепція справедливого судового розгляду передбачає зобов’язання податкового органу погодитися надати учаснику судового процесу певні документи з його справи чи навіть справи в цілому, однак необхідно, принаймні, щоб відповідна особа зазначила конкретні причини свого прохання [ ].
Ще однією справою, в якій ЄСПЛ висловився про те, що суд стосовно фактів повинен бути компетентний встановити їх заново, є справи «Fischer v. Austria» (заява № 16922/90).
У цій справі заявник стверджував, що його двічі було покарано за керування автомобілем у нетверезому стані: спочатку окружним адміністративним органом, а вдруге обласним судом, який встановив, що застосовувалася особлива обставина Кримінального кодексу, у чому скаржник вбачав порушення ст. 4 Протоколу № 7 Конвенції (Нікого не може бути вдруге притягнено до суду або покарано в порядку кримінального провадження під юрисдикцією однієї і тієї самої держави за правопорушення, за яке його вже було остаточно виправдано або засуджено відповідно до закону та кримінальної процедури цієї держави).
Вирішуючи цю справу, ЄСПЛ у п. 25 рішення зауважив, що формулювання ст. 4 Протоколу № 7 стосується не «того самого злочину», а скоріше «повторного» суду та покарання за правопорушення, за яке заявника вже було остаточно виправдано або засуджено. Таким чином, якщо різні правопорушення, засновані на одному діянні, переслідуються послідовно, одне провадження після остаточного рішення щодо іншого, Суд повинен перевірити, чи такі склади правопорушення мають однакові істотні елементи [ ]
До аналогічних висновків ЄСПЛ дійшов у рішенні у справі «Ilias Papageorgiou v. Greece» (заява № 44101/13) [ ], в якій цивільне провадження було розпочате після кримінального провадження, в іншому суді та складі суду та з окремою оцінкою фактів. Заявник скаржився на порушення п. 2 ст. 6 Конвенції з огляду на те, що рішення цивільних судів про те, що він керував автомобілем у стані алкогольного сп’яніння, порушило його право на презумпцію невинуватості після виправдання кримінальними судами за те саме правопорушення (п. 28). У п. 45 рішення у цій справі ЄСПЛ наголосив, що відповідно до необхідності забезпечення того, щоб право, гарантоване п. 2 ст. 6 Конвенції, було практичним і ефективним, презумпція невинуватості також має інший аспект, що полягає в тому, щоб захистити осіб, які були виправдані за кримінальним обвинуваченням або щодо яких було припинено кримінальне провадження, від поводження з ними державними службовцями та органами влади, як ніби вони насправді винні в правопорушення, у вчиненні якого обвинувачуються. Суд підкреслив, що хоча звільнення від кримінальної відповідальності має враховуватися в цивільних провадженнях щодо компенсації, це не повинно перешкоджати встановленню цивільної відповідальності щодо виплати компенсації, що випливає з тих самих фактів, на основі менш суворого тягаря доказування (п. 46).
Крім того, розглядаючи справу «Albert and Le Compte v. Belgium» (заяви № 7299/75 та № 7496/76) ЄСПЛ дійшов висновку, що «суд встановлений законом» означає, крім іншого, наявність у суду повноважень щодо належного дослідження обставин справи та публічного розгляду справи.
У цій справі заявник скаржився, зокрема, на порушення ст. 6 Конвенції, стверджуючи, що його було позбавлено права на публічний розгляд справи «судом, встановленим законом».
У п. 36-37 рішення у справі «Albert and Le Compte v. Belgium» (заяви № 7299/75 та № 7496/76) ЄСПЛ, перевіряючи, чи є Апеляційна рада та Касаційний суд «судами, встановленими законом», «незалежними» та «безсторонніми», звернув увагу, що багато аспектів «оскаржень» (спорів) щодо «цивільних прав та обов’язків», включаючи перевірку фактів та оцінку пропорційності між виною та санкцій, виходять за межі юрисдикції Касаційного суду; справа не розглядалася публічно Апеляційною радою, уповноваженою визначати всі аспекти справи, ця Рада не ухвалювала публічно рішення, відтак, мало місце порушення ст. 6-1 Конвенції (п. п. 36-37) [ ].
Отже, відповідно до практики ЄСПЛ принцип офіційного з’ясування адміністративним судом всіх обставин справи може виражатися у такому: «суд встановлений законом» означає наявність у суду повноважень щодо належного дослідження обставин справи та публічного її розгляду; щодо фактів «суд, встановлений законом» повинен бути компетентний встановити їх заново; можливість доступу сторін до адміністративної справи є однією з умов концепції справедливого розгляду справи, яка передбачає зобов’язання адміністративного органу надати учаснику судового процесу певні документи з його справи чи навіть справи в цілому, однак необхідно, принаймні, щоб відповідна особа зазначила конкретні причини свого прохання; прийнятність доказів регулюється насамперед нормами національного законодавства; важливою умовою для висновку про дотримання права особи на справедливий розгляд справи в аспекті ст. 6 Конвенції є належне регулювання способу подання доказів та покладення на адміністративний орган зобов'язання вказувати всі факти та подавати всі докази, які було покладено в основу спірної дії чи рішення.
У національній судовій практиці правові висновки щодо поняття та особливостей застосування принципу офіційності, передбаченого ст. 9 КАС України, сформовані ВС, зокрема, у постановах від 26 червня 2018 р. у справі № 826/2810/17 [ ], від 29 листопада 2019 р. у справі № 818/154/16 [ ] та у справі № 818/3263/15 [ ], від 18 травня 2020 р. у справі № 640/1440/19 [ ], від 20 квітня 2021 р. у справі № 817/1269/17 [ ] та від 3 жовтня 2022 р. у справі № 400/1510/19 [ ].
Зокрема, у постанові від 20 квітня 2021 р. у справі № 817/1269/17, яка стосувалася оскарження позивачем припису та постанови про накладення штрафу, що були прийняті посадовими особами Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі – ДАБІ України) за результатом проведення позапланової перевірки щодо дотримання вимог містобудівного законодавства під час реконструкції автозаправної станції.
Висновки. Проведене у цій статті дослідження дає підстави зробити наступні висновки.
Автор статті: Ян Берназюк, суддя Верховного Суду
Джерело: Supreme Observe
Просмотров
Коментарии
Просмотров
Коментарии
Получите быстрый ответ на юридический вопрос в нашем мессенджере , который поможет Вам сориентироваться в дальнейших действиях
Вы видите своего юриста и консультируетесь с ним через экран, чтобы получить услугу, Вам не нужно идти к юристу в офис
На выполнение юридической услуги и получите самое выгодное предложение
Поиск исполнителя для решения Вашей проблемы по фильтрам, показателям и рейтингу
Просмотров:
420
Коментарии:
0
Просмотров:
419
Коментарии:
0
Просмотров:
398
Коментарии:
0
Просмотров:
432
Коментарии:
0
Просмотров:
347
Коментарии:
0
Просмотров:
315
Коментарии:
0
Protocol.ua обладает авторскими правами на информацию, размещенную на веб - страницах данного ресурса, если не указано иное. Под информацией понимаются тексты, комментарии, статьи, фотоизображения, рисунки, ящик-шота, сканы, видео, аудио, другие материалы. При использовании материалов, размещенных на веб - страницах «Протокол» наличие гиперссылки открытого для индексации поисковыми системами на protocol.ua обязательна. Под использованием понимается копирования, адаптация, рерайтинг, модификация и тому подобное.
Полный текстПриймаємо до оплати
Copyright © 2014-2025 «Протокол». Все права защищены.
page
youtube