Історія справи

Постанова ВАСУ від 10.03.2016 року у справі №2а-7498/12/2670
Постанова ВСУ від 24.11.2015 року у справі №2а-7498/12/2670

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 листопада 2015 року м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України у складі:

головуючого Терлецького О.О., суддів:Берднік І.С., Волкова О.Ф., Гриціва М.І., Ємця А.А., Жайворонок Т.Є., Колесника П.І., Коротких О.А., Кривенди О.В., Кривенка В.В., Маринченка В.Л., Панталієнка П.В., Потильчака О.І., Самсіна І.Л., Шицького І.Б., - розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_16 до виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Рада, КМДА відповідно) про визнання розпоряджень недійсними,

в с т а н о в и л а:

У квітні 2011 року ОСОБА_16 звернувся до суду з позовом, у якому з урахуванням зміни позовних вимог просив визнати недійсними з дати їх прийняття розпорядження виконавчого органу Ради, підписані її головою, а саме:

- від 31 серпня 2009 року № 978 «Про встановлення тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» (далі - розпорядження № 1);

- від 31 серпня 2009 року № 979 «Про погодження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» (далі - розпорядження № 2);

- від 31 серпня 2009 року № 980 «Про встановлення та погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення холодної та гарячої води для населення» (далі - розпорядження № 3);

- від 31 серпня 2009 року № 981 «Про затвердження тарифів на теплову енергію, встановлення та погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води для населення» (далі - розпорядження № 4);

- від 15 жовтня 2009 року № 1192 «Про затвердження тарифів на теплову енергію, встановлення та погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води для населення» (далі - розпорядження № 5);

- від 15 жовтня 2009 року № 1193 «Про продовження дії розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31 серпня 2009 року № 978, 979, 980» (далі - розпорядження № 6);

- від 30 листопада 2009 року № 1332 «Про встановлення та погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення холодної та гарячої води для населення» (далі - розпорядження № 7);

- від 30 листопада 2009 року № 1335 «Про подовження дії розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31 серпня 2009 року № 978, 979» (далі - розпорядження № 8);

- від 30 березня 2010 року № 191 «Про продовження дії розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31 серпня 2009 року № 978, 979» (далі - розпорядження № 9);

- від 31 травня 2010 року № 392 «Про затвердження тарифів на теплову енергію, встановлення та погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води для населення» (далі - розпорядження № 10);

- від 29 грудня 2010 року № 1222 «Про встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води виконавцям цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з населенням згідно з тарифами на теплову енергію, затвердженими Національною комісією регулювання електроенергетики України» (далі - розпорядження № 11);

- від 27 січня 2011 року № 99 «Про встановлення тарифів на теплову енергію та встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання гарячої води виконавцям цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з населенням» (далі - розпорядження № 12);

- від 27 січня 2011 року № 101 «Про встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення, що надаються Київським квартирно-експлуатаційним управлінням Міністерства оборони України» (далі - розпорядження № 13);

- від 3 лютого 2011 року № 140 «Про впорядкування нарахування плати за житлово-комунальні послуги в місті Києві» (далі - розпорядження № 14).

На обґрунтування позовних вимог послався на те, що оскаржувані розпорядження не пройшли державної реєстрації в органах Міністерства юстиції України, що і є підставою для визнання їх нечинними з моменту прийняття.

Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 17 вересня 2012 року, залишеною без змін ухвалами Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2013 року та Вищого адміністративного суду України від 15 квітня 2015 року, позов у частині позовних вимог про визнання нечинними розпоряджень №№ 1-10 залишив без розгляду з підстав пропуску позивачем строку звернення до суду, встановленого статтею 99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 1 листопада 2012 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2013 року, у задоволенні позову в частині позовних вимог про визнання нечинними розпоряджень №№ 11-14 відмовив.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 15 квітня 2015 року постанову окружного адміністративного суду міста Києва від 1 листопада 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2013 року залишив без змін.

Не погоджуючись із рішеннями суду касаційної інстанції, ОСОБА_16 з підстав, передбачених пунктами 1, 2 та 5 частини першої статті 237 КАС звернувся із заявами про їх перегляд Верховним Судом України.

Також, не погоджуючись із рішеннями суду касаційної інстанції, ОСОБА_17 з підстав, передбачених пунктами 1 та 2 частини першої статті 237 КАС, звернувся із заявою про їх перегляд Верховним Судом України.

У своїх заявах ОСОБА_16 та ОСОБА_17 просять: скасувати ухвали Вищого адміністративного суду України від 15 квітня 2015 року, Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2013 року та окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2012 року, а справу у частині визнання недійсними розпоряджень №№ 1-10 передати на новий розгляд до суду першої інстанції; скасувати ухвали Вищого адміністративного суду України від 15 квітня 2015 року, Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2013 року та постанову окружного адміністративного суду міста Києва від 1 листопада 2012 року, позов у частині визнання недійсними розпоряджень №№ 11-14 задовольнити в повному обсязі.

На обґрунтування наведених у заявах доводів щодо неоднакового застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права заявники додали копії рішень Вищого адміністративного суду України від 27 листопада, 20 грудня 2012 року, 23 квітня, 20 листопада, 17 грудня 2013 року, 15 січня 2014 року та 4 березня 2015 року (№№ К/9991/51519/12; К/9991/68281/11, К/9991/38622/12, К-39734/10, К/800/35510/13, К/800/35252/13, К/800/30655/13, К/800/21649/14 відповідно), які, на їхню думку, підтверджують неоднакове застосування статей 99, 100 КАС.

На обґрунтування наведених у заявах доводів щодо неоднакового застосування судом касаційної інстанції один і тих самих норм матеріального права ОСОБА_16 та ОСОБА_17 додали копії постанов Вищого господарського суду України від 28 січня 2009 року, 20 травня 2015 року та ухвал Вищого адміністративного суду України від 19 червня 2014 року та 11 лютого 2015 року (№№ 37/399, 5011-67/6252-2012, К/9991/16751/11, К/800/5220/15 відповідно), які, на думку заявників, підтверджують неоднакове застосування касаційним судом положень Указу Президента України від 3 жовтня 1992 року № 493/92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» (далі - Указ № 493/92) та Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (далі - Положення).

Перевіривши наведені у заявах доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України дійшла висновку про часткове задоволення заяв з таких підстав.

Згідно з частинами першою та другою статті 99 КАС (у редакції, чинній на час звернення ОСОБА_16 до суду з позовом) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Статтею 100 КАС передбачено, що адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Суди встановили, що ОСОБА_16 6 квітня 2011 року звернувся до суду з адміністративним позовом, предметом якого були оскаржувані розпорядження №№ 1-10, прийняті 31 серпня, 15 жовтня 2009 року та 30 березня, 31 травня 2010 року, які були оприлюднені в газеті «Хрещатик». Суди не знайшли підстав для визнання причин пропуску позивачем строку звернення до суду поважними.

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України погоджується із рішенням суду касаційної інстанції про те, що позивач пропустив шестимісячний строк звернення до суду з цим позовом в частині оскарження розпоряджень №№ 1-10, прийнятих 31 серпня, 15 жовтня 2009 року та 30 березня, 31 травня 2010 року, оскільки він мав можливість ознайомитися з оскаржуваними розпорядженнями з дня їх опублікування в газеті «Хрещатик», і тому суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про залишення позовної заяви в цій частині без розгляду.

Ураховуючи наведене, висновок касаційного суду у справі, що розглядається, ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права, і тому у задоволенні заяв ОСОБА_16 та ОСОБА_17 про скасування ухвали Вищого адміністративного суду України від 15 квітня 2015 року, якою ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2013 року та окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2012 року залишено без змін, слід відмовити.

Щодо неоднакового застосування судами касаційної інстанції Указу № 493/92 та Положення колегія суддів зазначає таке.

У справі, що розглядається, Вищий адміністративний суд України, залишаючи без змін постанову окружного адміністративного суду міста Києва від 1 листопада 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2013 року, виходив із того, що оскільки оскаржувані розпорядження №№ 11-14 є нормативно-правовими актами органу місцевого самоврядування, то відповідно до Указу № 493/92 та Положення вони не підлягають державній реєстрації в органах Міністерства юстиції України. Державна реєстрація нормативно-правових актів виконавчого органу Ради є обов'язковою після набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2011 року № 833 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731», згідно з якою нормативно-правові акти КМДА підлягають державній реєстрації незалежно від функцій, на виконання яких вони видаються.

У рішеннях, наданих заявниками на підтвердження неоднакового правозастосування, зокрема в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 19 червня 2014 року (№ К/9991/16751/11), цей суд у подібних правовідносинах дійшов протилежного висновку, а саме: нормативно-правові акти (розпорядження № 7, від 30 листопада 2009 року № 1333 «Про затвердження тарифів на теплову енергію, встановлення та погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води для населення», №№ 8-10) відповідно до положень Указу № 493/92 та Положення підлягають державній реєстрації в органах Міністерства юстиції України.

Верховний Суд України у постанові від 2 грудня 2014 року № 21-470а14 погодився із наведеним вище висновком суду касаційної інстанції.

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України вважає, що суди касаційних інстанцій неоднаково застосували у подібних правовідносинах Указ № 493/92 та Положення, при цьому у справі, що розглядається, - неправильно.

Усуваючи розбіжності у застосуванні судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, колегія суддів виходить із такого.

У частині другій статті 118, частині другій статті 140 Конституції України встановлено, що особливості здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, які відповідно до частини третьої статті 133 Основного Закону мають спеціальний статус, визначаються окремими законами України.

Згідно з частиною п'ятою статті 118 Конституції України Київський міський голова як голова КМДА при здійсненні своїх повноважень у сфері виконавчої влади відповідальний перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, а також підзвітний і підконтрольний Кабінету Міністрів України.

За змістом статей 14, 16 Закону України від 15 січня 1999 року № 401-XIV «Про столицю України - місто-герой Київ» однією з особливостей здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування в м. Києві є зосередження у КМДА функцій у сферах виконавчої влади і місцевого самоврядування.

Конституційний Суд України у Рішенні від 25 грудня 2003 року № 21-рп/2003 вказав, що КМДА є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Ради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади. КМДА має очолювати лише особа, обрана Київським міським головою, яка Президентом України призначається головою КМДА.

За змістом підпункту 2 пункту «а» частини першої статті 28 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить встановлення в порядку та межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; погодження в установленому порядку цих питань з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності.

Наведене кореспондується із положеннями підпункту 4 частини першої статті 5 Закону України від 24 червня 2004 року № 1875-IV «Про житлово-комунальні послуги», частиною третьою статті 20 Закону України від 2 червня 2005 року № 2633-IV «Про теплопостачання» щодо засад формування органами місцевого самоврядування цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, виробництво, транспортування та постачання теплової енергії.

За частиною шостою статті 59 Закону № 280/97-ВР виконавчий комітет міської ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються міським головою.

За частиною восьмою цієї статті міський голова в межах своїх повноважень видає розпорядження.

У статті 42 Закону № 280/97-ВР передбачені повноваження міського голови на прийняття ним розпоряджень, перелік (коло) яких не містить права приймати розпорядження з питань, пов'язаних зі сферою споживання житлово-комунальних послуг.

Водночас відповідно до частин першої, другої статті 6 Закону України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, які є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Відповідно до статті 1 Указу № 493/92 нормативно-правові акти, які видаються органами виконавчої влади, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації. Такі нормативно-правові акти набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності.

Державна реєстрація таких нормативно-правових актів регулюється Положенням, пункт 3 якого передбачає проведення правової експертизи щодо актів, які містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом).

Згідно з абзацом другим пункту 15 Положення нормативно-правові акти, які не пройшли державну реєстрацію, вважаються такими, що не набрали чинності, і не можуть бути застосовані.

Як установили суди, оскаржені акти за змістом та видом є нормативно-правовими актами, врегульовані ними питання відносяться до повноважень органів місцевого самоврядування і прийняті у формі розпоряджень.

Системний аналіз наведених норм права в контексті конкретних обставин справи дає підстави дійти такого висновку. Якщо голова КМДА, посада якого поєднує в одній особі повноваження керівника органу державної влади і керівника виконавчого органу міської ради, видає нормативно-правовий акт з питань, які організаційно віднесені до відання органів місцевого самоврядування, як-от щодо питань встановлення та/чи затвердження цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, і виражає його у формі розпорядження як одного з виду актів органу державної влади, то такі розпорядження підлягають обов'язковій державній реєстрації.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права, які регулюють відносини з питань державної реєстрації нормативно-правових актів, виданих Київським міським головою, Верховний Суд України висловив раніше у своїй постанові від 28 листопада 2011 року (справа № 21-246а11).

Тому, оскільки суд касаційної інстанції у справі, що розглядається, неправильно застосував норми матеріального права, заяви ОСОБА_16 та ОСОБА_17 підлягають задоволенню частково: ухвала Вищого адміністративного суду України від 15 квітня 2015 року, якою постанову окружного адміністративного суду міста Києва від 1 листопада 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2013 року залишено без змін, відповідно до підпункту «а» пункту 1 частини другої статті 243 КАС підлягає скасуванню, а справа - направленню на новий касаційний розгляд.

Ураховуючи наведене та керуючись статтями 241-244 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України

п о с т а н о в и л а:

Заяви ОСОБА_16 та ОСОБА_17 задовольнити частково.

У задоволенні заяв ОСОБА_16 та ОСОБА_17 про скасування ухвали Вищого адміністративного суду України від 15 квітня 2015 року, якою ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2013 року та окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2012 року залишено без змін, відмовити.

Заяви ОСОБА_16 та ОСОБА_17 про скасування ухвали Вищого адміністративного суду України від 15 квітня 2015 року, якою постанову окружного адміністративного суду міста Києва від 1 листопада 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2013 року залишено без змін, задовольнити частково: ухвали Вищого адміністративного суду України від 15 квітня 2015 року, Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2013 року та постанову окружного адміністративного суду міста Києва від 1 листопада 2012 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду касаційної інстанції.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий О.О. Терлецький

Судді: І.С. Берднік М.І. Гриців Т.Є. Жайворонок О.А. Коротких В.В. Кривенко П.В. Панталієнко І.Л. СамсінО.Ф. Волков А.А. Ємець П.І. Колесник О.В. Кривенда В.Л. Маринченко О.І. Потильчак І.Б. Шицький