Історія справи

Ухвала КАС ВП від 29.11.2018 року у справі №810/5854/14
Постанова ВП ВС від 20.03.2019 року у справі №810/5854/14

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 березня 2019 року

м. Київ

Справа № 810/5854/14

Провадження № 11-1416апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідачаЗолотніковаО.С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу першого заступника прокурора Київської області (далі - заступник прокурора) на постанову Київського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2016 року (суддя Щавінський В. Р.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року (судді Мамчур Я. С., Желтобрюх І. Л., Епель О. В.) у справі № 810/5854/14 за позовом ОСОБА_3 до Державної інспекції сільського господарства в Київській області (далі - Інспекція), треті особи: ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, Прокуратура Київської області, про визнання протиправними дій і скасування рішення та

ВСТАНОВИЛА:

У жовтні 2014 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до Інспекції, у якому просив визнати протиправними дії старшого державного інспектора сільського господарства в Київській області Возбраного Віталія Анатолійовича (далі - інспектор) щодо складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19 березня 2014 року № А 43/141 та скасувати цей акт.

На обґрунтування позову ОСОБА_3 зазначив, що Прокуратура Київської області на виконання завдання Генеральної прокуратури України направила Інспекції вимогу щодо проведення перевірки дотримання вимог законодавства при відведенні земельних ділянок на території Обухівського району Київської області. Виконуючи вищенаведені вимоги Прокуратури Київської області, інспектор склав акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства при відведенні земельних ділянок в адміністративних межах Підгірцівської сільської ради Обухівського району Київської області від 19 березня 2014 року № А 43/141. На думку позивача, дії відповідача та зазначений акт є протиправними й такими, що порушують його права.

Київський окружний адміністративний суд постановою від 08 грудня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2015 року, відмовив ОСОБА_3 в задоволенні позовних вимог у частині визнання протиправними дій інспектора щодо складання акта перевірки; в частині позовних вимог про скасування вказаного акта перевірки - провадження закрив.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 21 жовтня 2015 року постанову Київського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2015 року скасував, а справу повернув на новий розгляд до суду першої інстанції.

Київський окружний адміністративний суд постановою від 25 лютого 2016 року позов задовольнив частково: визнав дії інспектора щодо складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19 березня 2014 року № А 43/141 протиправними; у решті позовних вимог відмовив.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 12 травня 2016 року постанову Київського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2016 року в частині визнання протиправними дій інспектора щодо складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19 березня 2014 року № А 43/141 скасував та відмовив у задоволенні позову в цій частині; в іншій частині постанову Київського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2016 року залишив без змін.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 21 липня 2016 року постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2016 року скасував, а справу направив на новий апеляційний розгляд.

Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 27 вересня 2016 року постанову Київського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2016 року залишив без змін.

Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, заступник прокурора в касаційній скарзі зазначив, що оскаржувані рішення суди постановили з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. На думку скаржника, дії щодо складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства та внесення до нього певних відомостей не порушують прав чи законних інтересів особи, щодо якої проведено перевірку. Такі дії не є управлінськими в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки вони спрямовані на фіксацію на матеріальному носії відомостей, отриманих за результатами перевірки, і суджень інспектора, який склав відповідний акт. Отже, дії щодо складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства (порядок внесення до нього відомостей) не можуть бути предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства. При цьому акт перевірки, який є службовим документом, що фіксує проведення перевірки та висновки інспектора щодо наявності чи відсутності порушень вимог законодавства, не породжує, не змінює та не звужує права особи, не встановлює для неї додаткових обов'язків та не покладає відповідальність, а тому не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України (в редакції, чинній на момент розгляду справи судами попередніх інстанцій), яке може бути оскаржено до адміністративного суду. На підставі викладеного заступник прокурора просить скасувати оскаржувані судові рішення та закрити провадження у справі.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 07 грудня 2016 року відкрив касаційне провадження в цій справі.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У січні 2018 року вказану касаційну скаргу було передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 30 листопада 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 17 грудня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини щодо доцільності розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01).

Позивач, відповідач та треті особи відзивів на касаційну скаргу заступника прокурора не надіслали.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення.

Суди попередніх інстанцій установили, що на підставі статей 8, 20 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1789-XII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1789-XII) Прокуратура Київської області направила Інспекції вимогу, в якій повідомила про те, що на виконання завдання Генеральної прокуратури України проводиться перевірка дотримання вимог законодавства при відведенні земельних ділянок в адміністративних межах Підгірцівської сільської ради Обухівського району Київської області.

На виконання доручення Прокуратури Київської області інспектором складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19 березня 2014 року № А 43/141.

Не погодившись із діями інспектора та внесеними до акта перевірки відомостями, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Обставини справи її учасники під сумнів не ставлять.

Задовольняючи частково позовні вимоги ОСОБА_3, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що: дії інспектора щодо складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19 березня 2014 року є протиправними, оскільки відповідач під час проведення перевірки не дотримався положень пунктів 5.6 та 5.7 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 лютого 2013 року № 132 (далі - Порядок № 132); акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не є документом, що зобов'язує позивача до вчинення будь-яких дій; права та обов'язки для суб'єкта господарювання, перевірку якого проведено, породжує саме рішення, прийняте на підставі складеного за результатами перевірки акта; акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень, не спричиняє виникнення будь-яких прав і обов'язків осіб чи суб'єктів владних повноважень, а отже, не породжує публічно-правових відносин, у яких права особи можуть бути порушені; відсутність порушеного права у сфері публічно-правових відносин унеможливлює скасування акта перевірки.

При цьому суди попередніх інстанцій керувалися тим, що заявлені у справі позовні вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими ці висновки судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свободвід 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з указаним позовом та вирішення справи судами попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Разом з цим обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб'єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.

Як установлено матеріалами справи,позивач звернувся до суду з позовом до Інспекції, в якому просив визнати протиправними дії інспектора щодо складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19 березня 2014 року № А 43/141 та скасувати цей акт.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 5.3 Порядку № 132 (чинного на момент виникнення спірних правовідносин) за результатами здійснення планових та позапланових заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, державні інспектори складають акт перевірки згідно з уніфікованою формою акта перевірки дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства (додаток до наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12 липня 2012 року № 424 «Про затвердження Переліку питань та уніфікованої форми акта перевірки для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства», зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30 липня 2012 року за № 1289/21601).

Як убачається зі змісту уніфікованої форми акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства, це документ, який фіксує факт проведення планових, позапланових перевірок дотримання вимог земельного законодавства і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства у сфері земельного законодавства та його дотримання.

Аналіз змісту спірних правовідносин дає підстави для висновку, що акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, та відповідно не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС України. При цьому дії службової особи щодо складання такого акта та включення до нього певних висновків не породжують обов'язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача.

Отже, оскаржувані позивачем дії інспектора та акт перевірки на момент звернення з цим позовом до суду не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.

При цьому Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що доводи позивача щодо протиправності дій інспектора зі складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства та помилковості (необ'єктивності) висновків, що містяться в такому акті, можуть бути перевірені адміністративним судом у разі звернення особи з позовом про визнання протиправним і скасування рішення посадової особи Інспекції, яким порушено права, свободи або законні інтереси позивача, прийнятого за результатами проведеної перевірки.

За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу.

Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням норм процесуального права, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 КАС України, ВеликаПалата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу першого заступника прокурора Київської області задовольнити.

2. Постанову Київського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк О.Б. Прокопенко

С. В. Бакуліна Л.І. Рогач

В. В. Британчук І.В. Саприкіна

Д. А. Гудима О.М. Ситнік

В. С. Князєв В.Ю. Уркевич

Л. М. Лобойко О.Г. Яновська

Н.П.Лященко