Історія справи

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

6 червня 2018 року

м. Київ

Справа № 800/296/17

Провадження № 11-470заі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О.Б.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_3 до Верховної Ради України, третя особа на стороні позивача - Громадська організація «Малинівське міське відділення Всеукраїнського об'єднання ветеранів», третя особа на стороні відповідача - Президент України, про визнання протиправними дій і бездіяльності, зобов'язання вчинити дії, стягнення моральної та матеріальної шкоди,

за апеляційною скаргою ОСОБА_3 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 квітня 2018 року (колегія суддів у складі Кравчука В.М., Анцупової Т.О., Гімона М.М., Стародуба О.П., КоваленкоН.В.),

УСТАНОВИЛА:

У липні 2017 року ОСОБА_3 звернулася до суду з позовом у якому з урахуванням зміни позовних вимог просила:

- визнати протиправними дії Верховної Ради України щодо постійної заміни року у акті «Перехідні положення» Земельного кодексу України щодо продовження заборони відчуження сільськогосподарських земель, а сам акт визнати незаконним;

- визнати протиправними дії Верховної Ради України щодо позбавлення позивача права вільно розпоряджатися своєю власністю у вигляді земельної ділянки розміром 2,7 га згідно з держаним актом на право власності від 23 лютого 2007 року та зобов'язати відповідача вчинити дії та прийняти рішення щодо скасування заборони на відчуження землі сільськогосподарського призначення;

- визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України в частині порушення статті 41 Конституції України щодо протиправного продовження мораторію та заборони вільного відчуження власності - землі сільськогосподарського призначення;

- зобов'язати відповідача вчинити певні дії щодо зняття мораторію та поновлення обмеженого права позивача стосовно вільного розпорядження своєю власністю;

- стягнути моральну та матеріальну шкоду в розмірі 10 мінімальних заробітних плат.

Свої вимоги ОСОБА_3обґрунтувала тим, що згідно з державним актом на право власності на земельну ділянку серії АГ № 41721 від 23 лютого 2007 року вона отримала для ведення товарного сільськогосподарського виробництва земельну ділянку площею 2,70 га.

У розділі Х чинного Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III

урегульовано порядок заборони відчуження сільськогосподарських земель.

На думку позивача, постійна заміна року з «2017» на «2018», а саме внесені Законом України від 6 жовтня 2016 року № 1669-VIII «Про внесення зміни до розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України щодо продовження заборони відчуження сільськогосподарських земель», які продовжують заборону на відчуження землі сільськогосподарського призначення, є протиправними діями, а їх неусунення є протиправною бездіяльністю відповідача.

Також позивач вважає, що її законний інтерес полягає в додержанні Верховною Радою України та Президентом України Конституції України, у прагненні, щоб вищий законодавчий орган держави дотримувався й виконував вимоги Основного Закону, адже лише так, на думку ОСОБА_3, вона зможе вільно розпоряджатися належною їй на праві власності землею, продавши яку, зможе забезпечити собі належне лікування.

Відповідач заперечив проти позову, мотивуючи це тим, що права, свободи та інтереси у сфері публічно-правових відносин позивача не порушено, а провадження у справі підлягає закриттю. Також стверджував, що позивач не належить до суб'єктів права законодавчої ініціативи, визначених у статті 93 Конституції України, а тому його законодавчі ініціативи не можуть бути предметом розгляду. Відповідно до статті 75 Конституції України Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 12 квітня 2018 року задовольнив клопотання представника відповідача та закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Рішення мотивовано тим, що заявлений спір, зважаючи на його зміст та юридичну природу, не належить до встановлених законом публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Не погодившись із цим судовим рішенням, ОСОБА_3 23 квітня 2018 року подала до ВеликоїПалати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просить скасувати зазначену ухвалу суду у зв'язку з порушенням норм процесуального права та направити справу на новий розгляд.

Наведені в апеляційній скарзі ОСОБА_3 доводи зводяться до того, що Верховна Рада України як орган державної законодавчої влади беззаперечно є суб'єктом владних повноважень та може бути відповідачем у справах про визнання її актів незаконними. Скаржник послався на те, що суд ігнорував положення Рішення Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року №6-зпщодо гарантованого державою права кожній особі оскаржити в суді рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади. Позивач вважає, що суд незаконно закрив провадження у справі, чим порушив передбачені Конвенцієюпро захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція)та Конституцією України права позивача на доступ до суду та ефективний засіб юридичного захисту його цивільних прав і обов'язків у національному суді.

Представник відповідача у відзиві на апеляційну скаргу заперечує проти вимог апеляційної скарги та зазначає, що суд, закриваючи провадження у справі, дійшов правильного висновку про те, що невідповідність актів Верховної Ради України нормам Конституції України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що вказує на неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.

У запереченні на відзив відповідача ОСОБА_3 послалась на рішення Європейського суду з прав людини від 22 травня 2018 року у справі «Зеленчук і Цюцюра проти України» та зазначила, що цим рішенням визнано, що запроваджений мораторій на продаж власниками своєї аграрної землі є порушенням прав людини. До того ж позивач вважає, що відповідач порушив статтю 1 Першого протоколу до Конвенції, відповідно до якої, кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та надані на противагу їм аргументи представника Верховної Ради України, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення скарги з огляду на таке.

Згідно із частиною третьою статті 3 КАС (у чинній редакції) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Частиною першою статті 2 КАС передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС.

Пунктом 1 частини другої цієї статті передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.

Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України», саме цей Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради України. Саме згідно з нормами цього Регламенту Верховна Рада України створила із числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України, обрані нею Голова Верховної Ради України та його заступників; народні депутати України в порядку і строки, визначені цим Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.

Такі дії Верховної Ради України не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.

Частиною першою статті 147 Конституції України встановлено, що Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність нормам Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.

Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність нормам Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України.

Частиною першою статті 152 Конституції України встановлено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими й поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини та громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об'єктом судового конституційного контролю.

У зв'язку з наведеним Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в оскаржуваній ухвалі від 12 квітня 2018 року дійшов обґрунтованого висновку про те, що вирішення позовних вимог ОСОБА_3 про визнання Закону України від 6 жовтня 2016 року № 1669-VIII «Про внесення зміни до розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України щодо продовження заборони відчуження сільськогосподарських земель» протиправним та нечинним повністю або в окремих його частинах належить до юрисдикції Конституційного Суду України.

Міркування й твердження позивача в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що по суті суд прийняв правильне процесуальне рішення, тому немає підстав для скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 квітня 2018 року.

Керуючись статтями 266, 308, 312, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 квітня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

У повному обсязі постанову складено 15 червня 2018 року.

Суддя-доповідач О.Б. Прокопенко Н.О. Антонюк Л.М. Лобойко С.В. Бакуліна Н.П. Лященко В.В. Британчук Л.І. Рогач Д.А. Гудима І.В. Саприкіна В.І. Данішевська О.М. Ситнік О.С. Золотніков О.С. Ткачук О.Р. Кібенко В.Ю. Уркевич В.С. Князєв О.Г. Яновська