Історія справи

Постанова ВП ВС від 06.02.2019 року у справі №9901/815/18
Ухвала КАС ВП від 23.10.2018 року у справі №9901/815/18

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 лютого 2019 року

м. Київ

Справа № 9901/815/18

Провадження № 11-1323заі18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача ЗолотніковаО.С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І .В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року (суддя Берназюк Я. О.) у справі № 9901/815/18 за позовом ОСОБА_3 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС), третя особа - суддя Московського районного суду міста Харкова ОСОБА_6, про визнання бездіяльності протиправною і скасування рішеннята

ВСТАНОВИЛА:

16 жовтня 2018 року ОСОБА_3 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВККС про визнання протиправною бездіяльності відповідача, визнання неправомірним, невмотивованим, необ'єктивним і необґрунтованим та скасування рішення ВККС від 13 вересня 2018 року про відповідність судді Московського районного суду міста Харкова ОСОБА_6 займаній посаді.

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду ухвалою від 22 жовтня 2018 року відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Не погодившись із указаним судовим рішенням, ОСОБА_3 05 листопада 2018 року подав до ВеликоїПалати Верховного Суду апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що в позовній заяві наголошувалося на тому, що в межах чергового підготовчого судового засідання 15 серпня 2018 року суддею ОСОБА_6 було грубо порушено права сторони захисту, у зв'язку із чим захисник позивача - адвокат КучерО.В. звернувся до ВККС з повідомленням про намір бути присутнім під час проведення співбесіди із суддею ОСОБА_6 Проте відповідач не надав жодної відповіді на повідомлення адвоката КучераО.В., жодних дій стосовно погодження порядку спостереження КучеромО.В. за проведенням співбесіди із суддею ОСОБА_6 не вжив. Отже, на думку позивача, ВККС було порушено норми законодавства, оскільки у жодний спосіб не здійснено будь-якого погодження з адвокатом порядку спостереження за проведенням співбесіди із суддею ОСОБА_6, внаслідок чого безпідставно позбавлено заінтересовану сторону, а саме захисника позивача, можливості реалізувати належне йому право на присутність під час співбесіди, що безумовно свідчить про протиправну бездіяльність ВККС та проведення співбесіди із суддею ОСОБА_6 з порушенням засад публічності. Однак, зазначені вище обставини були проігноровані судом першої інстанції, немає жодного висновку щодо позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності ВККС, унаслідок чого допущено порушення норм матеріального і процесуального права, яке призвело до прийняття незаконного та необґрунтованого рішення, яке підлягає скасуванню.

На думку скаржника, суд першої інстанції надав неправильну оцінку позовним вимогам, оскільки вимога про визнання протиправною бездіяльності відповідача є самостійною й першочерговою і може бути предметом окремого позову. Натомість вимога про скасування рішення ВККС випливає з вимоги про визнання протиправною бездіяльності, оскільки саме внаслідок, зокрема, бездіяльності ВККС було порушено порядок проведення процедури кваліфікаційного оцінювання судді на відповідність займаній посаді. Позивач також зазначив, що в оскаржуваній ухвалі суд першої інстанції зробив висновок про те, що законом установлено імперативну вимогу щодо суб'єктного складу, який може оскаржити рішення ВККС. Проте в законі немає жодного посилання на обмеження щодо оскарження рішення ВККС іншими особами, крім судді. Таким чином, позивачеві було відмовлено в судовому розгляді, а відповідно і в доступі до правосуддя лише з формальних підстав. У зв'язку з викладеним ОСОБА_3 просить скасувати оскаржуване судове рішення та направити справу на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 14 листопада 2018 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_3, а ухвалою від 06 грудня 2018 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами на підставі частини третьої статті 311 КАС України.

11 грудня 2018 року ВККС до Великої Палати Верховного Суду надала відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_3, у якому вказала на те, що рішення відповідача від 13 вересня 2018 року № 1557/ко-18 про визнання судді Московського районного суду міста Харкова ОСОБА_6 такою, що відповідає займаній посаді, застосовано лише до ОСОБА_6 Позивач та його представник - адвокат КучерО.В. не є суб'єктами правовідносин, у яких буде застосовано це рішення. З огляду на це суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що право на оскарження рішень (актів індивідуальної дії) ВККС, що приймаються за результатами кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді), має лише суддя, якого це рішення стосується, в порядку, передбаченому КАС України, натомість інші особи в силу вимог законодавства позбавлені права оскаржувати відповідні рішення ВККС, оскільки такі рішення не мають безпосереднього впливу на права, свободи та інтереси цих осіб і не порушують їх. Відсутність спірних правовідносин у свою чергу виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. За таких обставин ВККС просить апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення, а ухвалу Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року залишити без змін.

19 грудня 2018 року від представника позивача - адвоката КучераО.В. надійшли пояснення на відзив, у яких останній зазначив, що ВККС, відмовляючи адвокатові в реалізації права на присутність під час співбесіди, лише підтверджує декларативність установленого права, порушення принципів публічності, гласності, прозорості та об'єктивності кваліфікаційного оцінювання. У цьому випадку встановленому праву будь-якої заінтересованої особи (представника позивача) бути присутнім під час співбесіди в межах кваліфікаційного оцінювання кореспондує обов'язок ВККС щодо забезпечення цього права. Проте відповідач проігнорував обов'язок щодо забезпечення прав представника позивача бути присутнім під час співбесіди, що порушує конституційний фундамент демократичної, соціальної, правової держави та є тією деструктивною силою, яка є перешкодою у досягненні правопорядку. Таким чином, звернення позивача до суду про скасування оскаржуваного рішення є формою захисту порушеного права.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та надані на противагу їм аргументи відповідача, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення цієї скарги.

Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду керувався тим, що право на оскарження рішень (актів індивідуальної дії) ВККС, що приймаються за результатами кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді), має лише суддя, якого це рішення стосується, в порядку, передбаченому КАС України. Натомість інші особи в силу вимог законодавства позбавлені права оскаржувати відповідні рішення ВККС, оскільки такі рішення не мають безпосереднього впливу на права, свободи та інтереси цих осіб і не порушують їх. ОСОБА_3 не має права на оскарження рішення, ухваленого ВККС за результатами кваліфікаційного оцінювання судді ОСОБА_6, це саме стосується й позовної вимоги стосовно визнання протиправною бездіяльності ВККС, яка є похідною від вимоги про скасування рішення, оскільки це рішення (індивідуальний акт) прийняте не стосовно ОСОБА_3, не має безпосереднього впливу на його права, свободи та інтереси й не порушує їх.

ВеликаПалата Верховного Суду вважає обґрунтованими ці висновки суду першої інстанції з огляду на таке.

Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 2 частини першої); законності актів Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 3 частини першої).

Згідно із частиною четвертою статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині, застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов'язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), пункт 57).

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

За змістом частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Оскаржуваним рішенням ВККС від 13 вересня 2018 року за результатами кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді суддю Московського районного суду міста Харкова ОСОБА_6 визнано такою, що відповідає займаній посаді.

Як на підставу порушення прав оскаржуваним рішенням ВККС від 13 вересня 2018 року № 1557/ко-18 позивач посилається на те, що у своїй діяльності суддя ОСОБА_6 демонструє явну невідповідність критерію професійної етики та існують обґрунтовані факти її упередженості й недостатньої професійної компетенції, у зв'язку із чим відповідач ухвалив неправомірне, необґрунтоване, необ'єктивне і невмотивоване рішення, яке, на думку позивача, підлягає скасуванню. Також позивач вважає, що неправомірна поведінка та діяльність судді ОСОБА_6 стосовно розгляду кримінального провадження № 22017000000000433 негативно впливає на права і законні інтереси ОСОБА_3, а отже, аналогічний вплив на його права і законні інтереси має і оскаржуване рішення ВККС про відповідність цієї судді займаній посаді.

Відповідно до статті 83 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями.

Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність.

Кваліфікаційне оцінювання за критерієм професійної компетентності проводиться з урахуванням принципів інстанційності та спеціалізації.

Підставами для призначення кваліфікаційного оцінювання є: 1) заява судді (кандидата на посаду судді) про проведення кваліфікаційного оцінювання, в тому числі для участі в конкурсі; 2) рішення ВККС про призначення кваліфікаційного оцінювання судді у випадках, визначених законом.

Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.

Згідно зі статтею 84 Закону № 1402-VIII ВККС протягом трьох місяців з дня надходження відповідної письмової заяви ухвалює рішення про призначення кваліфікаційного оцінювання, крім випадку проведення кваліфікаційного оцінювання у зв'язку з накладенням дисциплінарного стягнення чи інших випадків, визначених законом.

За результатами проведення кваліфікаційного оцінювання ВККС ухвалює одне з рішень, визначених цим Законом.

Суддя (кандидат на посаду судді) може звернутися до ВККС з відповідною заявою про проведення його кваліфікаційного оцінювання не раніше ніж через один рік з дня ухвалення рішення ВККС за результатами останнього кваліфікаційного оцінювання, крім випадків, коли він подає заяву про проведення оцінювання на зайняття вакантної посади судді в суді нижчої інстанції або іншої спеціалізації.

Порядок врахування результатів останнього кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді) визначається рішенням ВККС.

Кваліфікаційне оцінювання проводиться прозоро та публічно, у присутності судді (кандидата на посаду судді), який оцінюється, та будь-яких заінтересованих осіб. У розгляді питання про кваліфікаційне оцінювання судді можуть бути присутніми представники органу суддівського самоврядування.

Відповідно до частин першої і другої статті 88 Закону № 1402-VIII ВККС ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.

Суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС України.

У цьому позові йдеться про оскарження акта індивідуальної дії, ухваленого ВККС за результатами кваліфікаційного оцінювання стосовно судді.

З викладеного вище вбачається, що право на оскарження рішень (актів індивідуальної дії) ВККС, що приймаються за результатами кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді), має лише суддя, якого це рішення стосується, в порядку, передбаченому КАС України.

Отже, оскаржуване рішення відповідача визначає права та обов'язки конкретної особи (в цьому випадку судді ОСОБА_6), тобто є актом індивідуальної дії.

У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої його прийнято або щодо прав, свобод та інтересів якої це рішення (індивідуальний акт) стосується.

Оскільки позивач не є учасником (суб'єктом) правовідносин, які виникли з прийняттям оскаржуваного рішення, яке є правовим актом ненормативного характеру (стосується підтвердження здатності судді ОСОБА_6 здійснювати правосуддя у відповідному суді), то таке рішення відповідно не породжує для позивача й права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, а також від 06 червня 2018 року у справі № 800/489/17.

За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним та обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що ОСОБА_3 не має права на оскарження рішення, ухваленого ВККС за результатами кваліфікаційного оцінювання судді ОСОБА_6, це саме стосується і позовної вимоги стосовно визнання протиправною бездіяльності ВККС, яка, як зазначено в апеляційній скарзі, також направлена на скасування оскаржуваного рішення відповідача, оскільки це рішення (індивідуальний акт) не має безпосереднього впливу на права, свободи та інтереси позивача й не порушує їх.

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду також обґрунтовано зауважив про те, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв'язку із чим правильно не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.

Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_3 задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк Н.П. Лященко

С. В. Бакуліна О.Б. Прокопенко

В. В. Британчук Л.І. Рогач

Д. А. Гудима І.В. Саприкіна

В. І. Данішевська О.М. Ситнік

О. Р. Кібенко В.Ю. Уркевич

В. С. Князєв О.Г. Яновська

Л.М.Лобойко