Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

11 квітня 2016 року м. Київ П/ 800/517/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі

суддів: Леонтович К.Г., Горбатюка С.А., Калашнікової О.В., Сороки М.О., Чумаченко Т.А.,

розглянувши у письмовому провадженні в приміщенні Вищого адміністративного суду України справу за адміністративним позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 до Президента України, третя особа Кабінет Міністрів України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИЛА:

У грудні 2015 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 звернулися до Вищого адміністративного суду України, як до суду першої інстанції, з позовом до Президента України, третя особа Кабінет Міністрів України, в якому, з урахуванням зміни позовних вимог, просять:

1. визнати протиправною бездіяльність Президента України, що полягає у незастосуванні заходів (до цього часу) для забезпечення виконання у належний строк з боку Кабінету Міністрів України своїх обов'язків відповідно до положень ст.10 п.3, ст.20 ч.4 п. 6 Закону України „Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" від 20 жовтня 2014 року №1706-VII ( щодо розроблення та затвердження в установленому порядку комплексної державної програми щодо підтримки та соціальної адаптації громадян України, які переселилися з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції в інші регіони України, зокрема, вжити заходів із вирішення питань щодо тимчасового розміщення, працевлаштування, медичної допомоги, протиепідемічних заходів, розробки та внесення змін до нормативно-правових актів стосовно спрощення процедури переоформлення документів і отримання соціальних виплат для цієї категорії громадян), а також у нездійсненні Президентом України своїх повноважень щодо притягнення КМУ до відповідальності за тривале і безпідставне невиконання ( до 16 грудня 2015 року) таких своїх повноважень щодо захисту і відновлення прав ВПО, зокрема, позивачів (відповідно до ст.106, ст.113 Конституції України);

2. зобов'язати Президента України застосувати заходи відповідно до ст.106, ст.113 Конституції України щодо притягнення КМУ до відповідальності за тривале і безпідставне невиконання (до 16 грудня 2015р.) з боку Кабінету Міністрів України своїх обов'язків відповідно до положень ст.10 п.3, ст.20 ч.4 п. 6 Закону України „Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" від 20 жовтня 2014 року № 1706-УІІ (щодо розроблення та затвердження в установленому порядку комплексної державної програми щодо підтримки та соціальної адаптації громадян України, які переселилися з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції в інші регіони України, зокрема, вжити заходів із вирішення питань щодо тимчасового розміщення, працевлаштування, медичної допомоги, протиепідемічних заходів, розробки та внесення змін до нормативно-правових актів стосовно спрощення процедури переоформлення документів і отримання соціальних виплат для цієї категорії громадян, до якою відносяться позивачі);

3. визнати протиправною бездіяльність Президента України, що полягає у незастосуванні заходів (до цього часу) для забезпечення належного виконання з боку Кабінету Міністрів України своїх обов'язків відповідно до положень НАЦІОНАЛЬНОЇ СТРАТЕГІЇ у сфері прав людини, затвердженої указом Президента України від 25 серпня 2015 року №501/2015 (щодо розроблення із залученням представників інститутів громадянського суспільства від внутрішньо переміщених осіб Плану дій щодо реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 року, зокрема, щодо захисту прав внутрішньо переміщених осіб - позивачів), а також у нездійсненні Президентом України своїх повноважень щодо притягнення КМУ до відповідальності за неналежне невиконання таких своїх повноважень щодо захисту і відновлення прав ВПО, зокрема, позивачів (відповідно до ст. 106, ст. 113 Конституції України);

4. зобов'язати Президента України застосувати заходи відповідно до ст.106, ст.113 Конституції України для забезпечення належного виконання з боку Кабінету Міністрів України своїх обов'язків відповідно до положень НАЦІОНАЛЬНОЇ СТРАТЕГІЇ у сфері прав людини, затвердженої указом Президента України від 25 серпня 2015 року №501/2015, а саме, забезпечення залучення представників інститутів громадянського суспільства від внутрішньо переміщених осіб до розробки змін та доповнень до Плану дій з реалізації НАЦІОНАЛЬНОЇ СТРАТЕГІЇ у сфері прав людини на період до 2020 року, а також застосувати заходи відповідно до ст.106, ст.113 Конституції України щодо притягнення КМУ до відповідальності за неналежне виконання ним своїх обов'язків відповідно до положень НАЦІОНАЛЬНОЇ СТРАТЕГІЇ у сфері прав людини, затвердженої указом Президента України від 25 серпня 2015 року № 501/2015 (за незабезпечення прозорого механізму прийняття - тобто, за участю представників інститутів громадського суспільства від ВПО - Плану дій з реалізації НАЦІОНАЛЬНОЇ СТРАТЕГІЇ у сфері прав людини на період до 2020 року).

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивачі посилаються на наявність законних надій і сподівань, що держава України виконає свої обов'язки щодо них, що саме Президент України згідно зі ст.102 Конституції як гарант додержання Конституції України, прав та свобод громадян, перед яким згідно зі ст.113 Конституції України КМУ є відповідальним, змусить Кабінет Міністрів України, як повноважний центральний орган виконавчої влади, захистити та відновити права позивачів. Крім того, Президент України підписав Закон України „Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" від 20 жовтня 2014 року № 1706-VII, а також затвердив своїм указом від 25 серпня 2015 року № 501/2015 НАЦІОНАЛЬНУ СТРАТЕГІЮ у сфері прав людини, але не здійснив жодних заходів, щоб змусити КМУ належним чином виконати свої повноваження згідно з цими нормативно-правовими актами щодо захисту та відновлення прав позивачів як внутрішньо переміщених осіб.

На підставі ч.6 ст.128 КАС України у зв'язку з заявами представника позивачів та відповідача про слухання справи за їх відсутності та належним їх повідомленням про дату, час і місце слухання справи, відсутність заперечень третьої особи Кабінету Міністрів України, а також відсутності потреби заслухати свідків чи експерта колегія суддів прийшла до висновків про розгляд справи у письмовому провадженні.

В позові позивачі. а також в попередньому судовому засіданні представник позивачів ОСОБА_9 пояснили, що позивачі являються внутрішньо переміщеними особами з тимчасово окупованого Криму та з зони проведення антитерористичної операції, які були змушені покинути свої постійні місця проживання, оскільки їх життя і здоров'я, особисті права і свободи на окупованій території знаходяться у небезпеці. Позивачі розраховували на те, що держава в особі відповідачів здійснить всі необхідні заходи для відновлення їх прав та свобод, забезпечить їх відновлення і компенсує понесені втрати внаслідок протиправних дій терористичних організацій. Позивачі мають право відповідно Закону України „Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" на вирішення питань щодо тимчасового розміщення, працевлаштування, медичної допомоги, протиепідемічних заходів, спрощення процедури переоформлення документів і отримання соціальних виплат. Кабінет Міністрів України протягом трьох місяців з дня набрання чинності цього Закону мав забезпечити розроблення та затвердження в установленому порядку комплексної державної програми щодо підтримки та соціальної адаптації громадян України, які переселилися з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції в інші регіони України, зокрема, вжити заходів із вирішення питань щодо тимчасового розміщення, працевлаштування, медичної допомоги, протиепідемічних заходів, розробки та внесення змін до нормативно-правових актів стосовно спрощення процедури переоформлення документів і отримання соціальних виплат для цієї категорії громадян. Такі обов'язки КМУ мав виконати ще до лютого 2015р., тобто наявний факт явної прострочки у виконанні даного повноваження, адже така програма була затверджена тільки 16 грудня 2015р. (Постанова КМУ від 16 грудня 2015 р. № 1094 „Про затвердження Комплексної державної програми щодо підтримки, соціальної адаптації та реінтеграції громадян України, які переселилися з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції в інші регіони України, на період до 2017 року"). При цьому кошти на фінансування такої програми в межах бюджетного процесу на наступний рік у Законі України „Про Державний бюджет на 2016р." не закладені, а в 2015р. ВПО, зокрема, позивачі були позбавлені передбачуваних у законі можливостей, що мали б бути створені завдяки такій комплексній програмі.

Відповідно до НАЦІОНАЛЬНОЇ СТРАТЕГІЇ у сфері прав людини, затвердженої указом Президента України від 25 серпня 2015 року №501/2015 (публікація - Урядовий кур'єр від 02.09.2015 № 160) Кабінету Міністрів України доручено розробити із залученням представників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інститутів громадянського суспільства, провідних вітчизняних учених і міжнародних експертів та затвердити у тримісячний строк План дій щодо реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 року (далі - План дій). Стратегія передбачає захист прав внутрішньо переміщених осіб, забезпечення створення належних умов для реалізації та захисту прав і свобод внутрішньо переміщених осіб. Але досі проект такого Плану КМУ відсутній у відкритому доступі, відкриті підготовчі дії КМУ не ведуться з цього питання (зокрема, не було відкритого залучення громадськості) на протязі 3-х місяців з дати вступу даного указу Президента України у законну силу.

Отже, позивачі мали законні надії і сподівання, що держава України виконає свої обов'язки щодо них. Позивачі сподівалися, що саме Президент України згідно зі ст.102 Конституції як гарант додержання Конституції України, прав та свобод громадян, перед яким згідно зі ст.113 Конституції України є відповідальним КМУ, змусить КМУ, як повноважний центральний орган виконавчої влади, захистити та відновити права позивачів.

Позивачі у позові та представник позивачів, вважає, що бездіяльність Президента України, як гаранта прав та свобод людини відповідно до Конституції України, зокрема, прав позивачів як ВПО, у даному випадку є протиправною.

В запереченнях на позов та в попередньому судовому засіданні представник відповідача заявлений позов не визнав та пояснив, що згідно Конституції Президент України є гарантом додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина та зобов'язаний діяти в межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України. Повноваження Президента України визначаються Конституцією України Відповідно ст.113 Конституції Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією. Відповідно ст.87 Конституції та Закону України „Про Кабінет Міністрів України" Верховна Рада України за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету міністрів України більшістю конституційного складу Верховної Ради України. Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України більше одного разу протягом однієї чергової сесії. Ні приписи Конституції України, ні Закон України „Про Кабінет Міністрів України" не містять норм, які б встановлювали обов'язок Президента України за певних обставин вносити до парламенту пропозицію щодо розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України. Покладені Основним Законом України на Президента України повноваження, про які йдеться, є дискреційними та здійснюються ним в межах та у порядку, визначених Конституцією і законами України. Рішення Президента України про внесення до парламенту пропозиції щодо розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України за своєю суттю є політичним, тому суд не може втручатися у реалізацію таких повноважень Главою держави. Крім того, позивачі не навели фактів порушення Президентом їх конкретних суб'єктивних прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин в даних спірних правовідносинах.

Вважає заявлений позов необґрунтованим та просить відмовити у задоволенні позову.

В запереченнях на позов та в попередньому судовому засіданні представник третьої особи Кабінету Міністрів України вважає відсутніми підстави визнавати бездіяльність Президента України протиправною, оскільки відсутні законодавчі норми, які б встановлювали обов'язок Президента здійснювати контроль за роботою Кабінету Міністрів України. Крім того, Закон України „Про забезпечення про свобод внутрішньо переміщених осіб" на сьогоднішній день є чинним. Президентом України виданий указ від 25.08.2015 № 501/2015 стосовно Національної стратегії у сфері прав людини. На виконання положень Закону України „Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 16.12.2015 №1094 „Про затвердження Комплексної державної програми щодо підтримки, соціальної адаптації та реінтеграції громадян України, які переселилися з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції в інші регіони України, на період до 2017 року". Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23.11.2015 №1393р „Про затвердження плану дій з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 року" затверджений план дій з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 року.

Вважає, що підстав для задоволення позову немає, оскільки позивачі не навели фактів порушення Президентом України їх прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, та обставин, які б свідчили про протиправність бездіяльності Президента.

Колегія суддів, вивчивши матеріали справи, вважає, що позов задоволенню не підлягає виходячи з наступного.

Судом встановлено, що позивачі вважають протиправною бездіяльність Президента України про незастосування Президентом заходів для забезпечення виконання Кабінетом Міністрів України у належний строк виконання Закону України „Про забезпечення про свобод внутрішньо переміщених осіб", передбачених ст.10 п.3, ст.20 ч.4 п.6 та положень Національної стратегії, а також в нездійсненні повноважень Президентом щодо притягнення КМУ до відповідальності, із зобов'язанням відповідача застосувати заходи про притягнення КМУ до відповідальності за тривале і безпідставне невиконання третьою особою своїх обов'язків.

Позивачі являються внутрішньо переміщеними особами з тимчасово окупованого Криму та з зони проведення антитерористичної операції, права, свободи та інтереси яких захищаються Конституцією України, іншими Законами, зокрема, Законом України „Про забезпечення про свобод внутрішньо переміщених осіб" та нормативними актами.

Так, відповідно ст.10 п.3 Закону України „Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" від 20 жовтня 2014 року №1706-УІІ у разі настання обставин, зазначених у ст.1 цього Закону „Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб", які спричинили масове (більше 100 тисяч осіб) переміщення громадян України, або у разі продовження дії обставин, зазначених у статті 1 цього Закону, понад 6 місяців КМУ затверджує комплексні державні цільові програми щодо підтримки та соціальної адаптації внутрішньо переміщених осіб із визначенням джерел та обсягів фінансування, контролює їх виконання.

Згідно ст.20 ч.4 п.6 Закону України „Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" від 20 жовтня 2014 року № 1706-УІІ Кабінет Міністрів України протягом трьох місяців з дня набрання чинності цього Закону має забезпечити розроблення та затвердження в установленому порядку комплексної державної програми щодо підтримки та соціальної адаптації громадян України, які переселилися з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції в інші регіони України, зокрема, вжити заходів із вирішення питань щодо тимчасового розміщення, працевлаштування, медичної допомоги, протиепідемічних заходів, розробки та внесення змін до нормативно-правових актів стосовно спрощення процедури переоформлення документів і отримання соціальних виплат для цієї категорії громадян.

Вказана Комплексна державна програма затверджена постановою КМУ від 16 грудня 2015 р. №1094, тобто на час подачі позову програма була прийнята.

Відповідно до НАЦІОНАЛЬНОЇ СТРАТЕГІЇ у сфері прав людини, затвердженої указом Президента України від 25 серпня 2015 року №501/2015 Кабінету Міністрів України доручено розробити із залученням представників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інститутів громадянського суспільства, провідних вітчизняних учених і міжнародних експертів та затвердити у тримісячний строк План дій щодо реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 року (далі - План дій). Стратегія передбачає, зокрема, захист прав внутрішньо переміщених осіб, статегічна мета: забезпечення створення належних умов для реалізації та захисту прав і свобод внутрішньо переміщених осіб.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23.11.2015 р. №1393-р „Про затвердження плану дій з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 року" затверджений план дій з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 року.

Посилаючись на вищезазначене колегія суддів зазначає, що позивачі у позовних вимогах посилаються на бездіяльність Президента України щодо внутрішньо переміщених осіб, відсутності забезпечення і відновлення їхніх прав та соціального забезпечення відносно невжиття заходів Президентом для забезпечення виконання покладених на Кабінет Міністрів України обов'язків, передбачених ст.10. ст.20 Закону України „Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб".

Відповідно ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Президента України встановлені ст.106 Конституції України. До повноважень Президента України не відноситься контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України.

Так, відповідно ст.87 Конституції Верховна Рада України за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України або протягом останньої сесії Верховної Ради України.

Згідно ст.113 Конституції Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Виходячи з наведених конституційних норм Кабінет Міністрів підконтрольний та підзвітний Верховній Раді України.

Ні Конституцією України, ні іншими законодавчими актами не передбачені повноваження Президента України та спосіб і порядок притягнення Кабінету Міністрів України відповідачем до відповідальності.

Судом не встановлено порушення прав, свобод та інтересів позивачів Президентом України в даних спірних правовідносинах, а спори щодо протиправних дій чи бездіяльності Кабінету Міністрів України відповідно ст.18.ст.19 КАС України підсудні окружному адміністративному суду міста Києва.

Виходячи з наведеного, колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку про відмову в задоволенні заявленого позову.

Керуючись статтями 122, 160-163, 167, 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

п о с т а н о в и л а:

У задоволенні позову ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 до Президента України, третя особа Кабінет Міністрів України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії відмовити.

Постанова набирає законної сили в порядку передбаченому ч.7 ст.171-1 КАС України.

Судді: