Історія справи

Постанова ВАСУ від 09.04.2026 року у справі №380/15993/25

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 квітня 2026 року

м. Київ

справа № 380/15993/25

адміністративне провадження № К/990/2323/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Львівської міської ради на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 02.09.2025 (суддя Кухар Н.А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2025 (колегія суддів: Кузьмич С. М., Курилець А.Р., Мікула О.І.) у справі № 380/159936/25 за позовом Львівської міської ради до Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області, треті особи: Державне підприємство «Міжнародний аеропорт «Львів» імені Данила Галицького», Державна авіаційна служба України, про визнання протиправним та нечинним рішення,

ВСТАНОВИВ :

1. Львівська міська рада (далі - позивач) звернулася до суду з позовом до Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області (далі - відповідач), в якому просила визнати протиправним та нечинним рішення відповідача від 30.12.2024 № 1370 «Про затвердження містобудівної документації «Внесення змін в генеральний план с. Сокільники Львівського району Львівської області із зміною меж населеного пункту за рахунок включення в межі с. Сокільники території, що знаходяться в межах Сокільницької об`єднаної територіальної громади»».

2. Львівський окружний адміністративний суд ухвалою від 02.09.2025 закрив провадження у справі.

3. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 17.12.2025 ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 02.09.2025 змінив у частині мотивів та роз`яснив, що спір віднесений до юрисдикції господарського суду.

4. Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що за загальним правилом суб`єкт владних повноважень не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір, який не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів. Суд вважав, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Львівською міською радою до Сокільницькою сільською радою Львівського району Львівської області.

Суд дійшов висновку, що право Львівської міської ради на звернення до суду із заявленими позовними вимогами не закріплене у жодному нормативно-правовому акті, тому суд дійшов висновку, що позивач у цій справі не мав права на звернення до суду.

5. Змінюючи ухвалу суду першої інстанції, апеляційний суд погодився з висновками суду першої інстанції, що спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки оскаржуваним рішенням порушені права позивача як суміжного землекористувача.

Суд дійшов висновку, що між сторонами наявні ознаки цивільного спору, а саме щодо права користування земельними ділянками та реалізації проєктів розвитку територій.

Тому, зважаючи на характер спірних правовідносин та суб`єктний склад учасників таких, суд апеляційної інстанції вказав, що цей спір підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.

6. Не погоджуючись із судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що Львівська міська рада як представницький орган відповідної територіальної громади, реалізуючи функції та повноваження місцевого самоврядування, визначені законом, звернулася до суду з метою захисту порушених прав та інтересів територіальної громади, що передбачено Законом України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).

Вказує, що предметом спору є рішення відповідача, яким затверджено Генеральний план села Сокільники, а підставами - порушення процедури його ухвалення, а саме непогодження із суміжними землевласниками, яким в тому числі є територіальна громада міста Львова.

Звертає увагу, що відсутній приватно-правовий спір щодо права власності чи користування земельними ділянками, нерухомим майном як суміжного землевласника, а тому висновок про те, що спір підлягає розгляду в порядку господарського судочинства є помилковим.

На думку позивача, зважаючи на предмет спору та суб`єктний склад, цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

8. Верховний Суд ухвалою від 27.01.2026 відкрив касаційне провадження.

9. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити в її задоволенні, а судові рішення залишити без змін.

10. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

11. Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

12. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовим спором є спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

13. Пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України передбачено, що суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

14. За правилами частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

15. Пунктом 5 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

16. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, визначених Конституцією та законами України. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

17. Аналогічний правовий висновок викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2019 у справі № 812/1234/18 та Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29.11.2022 у справі № 240/401/19.

18. При цьому приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він зумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

19. Публічно-правовим є, зокрема спір, у якому сторони правовідносин одна щодо іншої не є рівноправними і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншій стороні певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Ці функції суб`єкт владних повноважень повинен виконувати саме у тих правовідносинах, у яких виник спір. Так, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник, зокрема, між двома суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

20. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі № 914/2006/17 та від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16.

21. У цій справі суд першої інстанції, закриваючи провадження у справі, вказав, що за змістом статей 2, 4 та 5 КАС України суб`єкт владних повноважень може звернутися до адміністративного суду лише у компетенційних спорах або якщо право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом. Оскільки цей спір не є компетенційним, а право звернення органу місцевого самоврядування з позовом до суду у спірних правовідносинах не передбачено законом, наявні підстави для закриття провадження у справі.

22. Апеляційний суд вказав, що спір має ознаки приватно-правового, оскільки позивач вважає, що порушені його права як суміжного землекористувача, тому спір стосується права користування земельними ділянками та реалізації проєктів розвитку територій і підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.

23. Водночас колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій помилковими з огляду на таке.

24. Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

25. Статтею 140 Основного Закону України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

26. Відповідно до статті 145 Конституції України гарантовано судовий захист прав місцевого самоврядування.

27. Статтею 4 Закону № 280/97-ВР встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування.

28. Згідно зі статтею 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та Законів України.

29. Відповідно до статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

30. Право органу місцевого самоврядування на звернення до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування, передбачено статтею 18-1 Закону № 280/97-ВР; органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (частина четверта статті 71).

31. Колегія суддів також враховує, що у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05.12.2018 у справі № 804/3091/18, від 06.06.2018 у справі № 811/289/16, від 17.10.2018 у справі № 822/1544/16, постановах Верховного Суду від 16.05.2018 у справі № 806/1592/16, від 21.11.2018 у справі №504/4148/16-а, від 11.06.2019 у справі № 820/2639/18, від 26.09.2019 у справі № 804/2272/17, від 21.11. 2019 у справі № 325/283/16-а (2-а/325/3/2016), від 05.12.2019 у справі № 400/2509/18, від 17.12.2019 у справі № 816/844/18 неодноразово висловлювався правовий висновок стосовно права органу місцевого самоврядування на звернення до адміністративного суду з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб`єкта публічно-владних повноважень щодо оскарження їх рішень, дій або бездіяльності з метою захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади чи належного виконання своїх функцій.

32. Відповідно до правових висновків Великої Палати Верховного Суду, що містяться, зокрема у постановах від 10.04.2018 у справі № 1519/2-787/11, від 11.04.2018 у справі № 161/14920/16-а, від 15.05.2018 у справі № 520/10754/14-ц та від 22.04.2019 у справі № 369/3043/17-ц, у разі, якщо позивачем є орган місцевого самоврядування, судами має враховуватися дуалістичний характер повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування, як власних, так і делегованих, а саме, що одні повноваження є владними, інші - такими, що спрямовані на реалізацію цими органами повноважень власника, управителя, знаходяться поза межами публічно-правової сфери. Тому, якщо такі органи звертаються з позовом з метою захисту суспільного інтересу щодо відновлення законності при вирішенні суспільно важливого та соціально значущого питання щодо планування забудови та розвитку території на місцевому рівні, то такі справи підсудні адміністративним судам, а якщо з метою захисту права комунальної власності, то - цивільним або господарським.

33. До того ж Суд враховує, що відповідно до правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 18.10.2018 у справі № 813/2243/17, спір належить розглядати у порядку адміністративного судочинства, якщо він має всі ознаки публічно-правового спору, а саме: відповідачем виступає суб`єкт владних повноважень, оскаржувані рішення та припис є результатом здійснення цим суб`єктом публічно-владних управлінських функцій; позов подано органом місцевого самоврядування, право якого на звернення до суду визначено статтею 71 Закону № 280/97-ВР.

34. Отже, органи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду з позовом з метою реалізації своїх повноважень та забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування, а також захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади.

Вказаний висновок міститься у постановах Верховного Суду від 23.02.2024 у справі № 300/2289/23 та від 04.04.2024 у справі № 600/2709/22-а.

35. У цій справі предметом позовних вимог є рішення Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області від 30.12.2024 № 1370 «Про затвердження містобудівної документації «Внесення змін в генеральний план с. Сокільники Львівського району Львівської області із зміною меж населеного пункту за рахунок включення в межі с. Сокільники території, що знаходяться в межах Сокільницької об`єднаної територіальної громади».

36. Відповідно до пункту 2 статті 1 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

37. Згідно з абзацом 1 частини першої статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

38. Відповідно до частин першої, другої статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

39. Згідно з частинами п`ятою, шостою статті 17 Закону № 3038-VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

40. Відповідно до пункту 7 частини восьмої статті 17 Закону № 3038-VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк узгоджують проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад.

41. Відповідно до статті 12 Закону України «Про планування і забудову територій» відповідно до генеральних планів населених пунктів сільські ради та їх виконавчі органи узгоджують питання забудови та іншого використання територіальних одиниць.

42. Згідно з абзацом 9 пункту 1.4 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 № 290, організація розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї здійснюється шляхом забезпечення узгодження проєкту містобудівної документації з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, в частині врегулювання питань щодо територій спільних інтересів.

43. Отже, Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні з чітко визначеною процедурою його розроблення та затвердження.

44. З матеріалів справи вбачається, що з метою захисту прав та інтересів Львівської міської територіальної громади на виконання функцій та повноважень місцевого самоврядування, Львівська міська рада звернулася до адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення Сокільницької сільської ради № 1370 «Про затвердження містобудівної документації «Внесення змін в генеральний план с. Сокільники Львівського району Львівської області із зміною меж населеного пункту за рахунок включення в межі с. Сокільники території, що знаходяться в межах Сокільницької об`єднаної територіальної громади».

45. Приймаючи оскаржуване рішення, Сокільницька сільська рада, діючи як представницький орган місцевого самоврядування, на виконання своїх наданих законом повноважень, реалізувала публічно-владні управлінські функції щодо затвердження містобудівної документації - генерального плану населеного пункту.

46. Водночас у позові Львівська міська рада не вказує про порушення її права власності чи користування на земельні ділянки як суміжного землекористувача, а лише про порушення відповідачем законодавчо встановленої процедури на затвердження містобудівної документації - Генерального плану с. Сокільники та у цих правовідносинах представляє інтереси територіальної громади міста Львова.

47. З урахуванням наведеного, колегія суддів дійшла висновку, що Львівська міська рада, звертаючись із цим позовом діє не у власних інтересах, а в інтересах територіальної громади міста Львова, представником якої вона виступає.

Водночас у цих правовідносинах Львівська міська рада не реалізує владні управлінські функції, а діє як представник інтересів територіальної громади у сфері містобудування.

48. Тому цей спір не є компетенційним, оскільки не стосується розмежування повноважень між суб`єктами владних повноважень, не пов`язаний із оспорюванням меж чи обсягу їх компетенції, а предметом спору є виключно законність рішення відповідача щодо затвердження містобудівної документації.

49. Таким чином, спір має публічно-правовий характер, виник у зв`язку з перевіркою законності рішення органу місцевого самоврядування та спрямований на захист інтересів територіальної громади, при цьому не є ані приватноправовим, ані компетенційним спором.

50. На підставі викладеного колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

51. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

52. Відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Львівської міської ради задовольнити.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 02.09.2025 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2025 скасувати.

Справу № 380/159936/25 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А. Ю. Бучик

Судді А. І. Рибачук

Л. В. Тацій