Історія справи

Постанова КЦС ВП від 14.04.2023 року у справі №307/3053/20
Постанова КЦС ВП від 14.04.2023 року у справі №307/3053/20

Постанова

Іменем України

14 квітня 2023 року

м. Київ

справа № 307/3053/20

провадження № 61-12532св22

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:

Коломієць Г. В. (суддя-доповідач), Гулька Б. І., Луспеника Д. Д.,

учасники справи:

позивач - ОСОБА_1 ,

відповідач - Нересницька сільська рада Тячівського району Закарпатської області,

третя особа - Державна інспекція архітектури та містобудування України в особі Управління Державної інспекції архітектури та містобудування у Закарпатській області,

особа, яка подала апеляційну скаргу, - заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації,

розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Закарпатського апеляційного суду від 03 листопада 2022 року, постановлену у складі колегії суддів: Джуги С. Д., Кондора Р. Ю., Собослоя Г. Г.,

ВСТАНОВИВ:

Описова частина

Короткий зміст позовних вимог

У жовтні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Нересницької сільської ради Тячівського району Закарпатської області про визнання права власності на нерухоме майно.

Позовна заява ОСОБА_1 мотивована тим, що йому на праві приватної власності належить земельна ділянка площею 0,0421 га, кадастровий номер 2124484800:03:001:0156, для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови, розташованих по АДРЕСА_1 .

На вказані земельній ділянці він збудував будівлю майстерні та торгових приміщень.

Відповідно до технічного паспорта, виготовленого 01 жовтня 2020 року ТОВ «Відділ технічної інвентаризації», до складу будівлі майстерні та торгових приміщень входять: І поверх: ганок, коридор, службове приміщення, майстерня, майстерня, службове приміщення, санвузол, вбиральня, вбиральня, службове приміщення, майстерня, ІІ поверх: лоджія, сходова клітка, торговий зал, службове приміщення, санвузол, вбиральня, вбиральня, службове приміщення, торговий зал, загальною площею 568,6 кв. м.

Однак, право власності на зазначене нерухоме майно не встановлено, оскільки його будівництво ним вчинено без отримання у встановленому порядку дозволу на право проведення будівельних робіт.

Оскільки земельна ділянка площею 0,0421 га кадастровий номер 2124484800:03:001:0156 для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови, розташовані по АДРЕСА_1 , передана йому у постійне користування у встановленому законодавством порядку під уже збудоване нерухоме майно, вважає, що право власності на побудований на ній об`єкт нерухомого майна - будівлю майстерні та торгових приміщень, може бути визнано за ним у судовому порядку.

З урахуванням зазначеного, ОСОБА_1 просив визнати його власником об`єкту нерухомого майна - будівлі майстерні та торгових приміщень, загальною площею 568,6 кв. м, розташованого по АДРЕСА_1 .

Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Тячівського районного суду Закарпатської області від 18 листопада 2020 року, ухваленим у складі судді Чопик В. В., позов ОСОБА_1 задоволено.

Визнано ОСОБА_1 власником об`єкту нерухомого майна - будівлі майстерні та торгових приміщень, загальною площею 568,6 кв. м, розташованого по АДРЕСА_1 .

Не погодившись із вказаним рішенням суду, у вересні 2021 року заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації (далі - РДА) оскаржив його в апеляційному порядку.

Ухвалою Закарпатського апеляційного суду від 29 вересня 2021 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації на рішення Тячівського районного суду Закарпатської області від 18 листопада 2020 року.

Ухвалою Закарпатського апеляційного суду від 03 листопада 2022 року апеляційне провадження за апеляційною скаргою заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації на рішення Тячівського районного суду Закарпатської області від 18 листопада 2020 року у цій справі закрито.

Закриваючи апеляційне провадження у справі, апеляційний суд виходив з того, що прокурор, подавши апеляційну скаргу в інтересах держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА, не довів наявності в нього права апеляційного оскарження рішення Тячівського районного суду Закарпатської області від 18 листопада 2020 року, так як повноваження здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль і нагляд на час подання позовної заяви належали Державній архітектурно-будівельній інспекції України, на час подання апеляційної скарги - Державній інспекції містобудування України, а на час розгляду справи апеляційним судом - Державній інспекції архітектури та містобудування України.

Установивши в межах відкритого апеляційного провадження, що Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА не уповноважений здійснювати в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд, а також не має повноважень вирішувати питання прийняття об`єктів будівництва в експлуатацію, тобто не є компетентним державним органом та учасником спірних правовідносин, і рішенням Тячівського районного суду Закарпатської області від 18 листопада 2020 року не вирішувалися питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА, апеляційний суд дійшов висновку про закриття апеляційного провадження на підставі пункту 3 частини першої статті 362 ЦПК України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та її доводів

У грудні 2022 року заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просив скасувати ухвалу апеляційного суду, справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Касаційна скарга мотивована тим, що ухвала апеляційного суду постановлена з неправильним застосуванням судом норм матеріального права, а саме статті 131-1 Конституції України, Закону України «Про прокуратуру», Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про архітектурну діяльність» та порушенням норм процесуального права.

Апеляційний суд у порушення принципу «jura novit curia» («суд знає закони») дійшов безпідставного переконання, що у прокурора відсутнє право на апеляційне оскарження судового рішення, оскільки суд першої інстанції не вирішував питання про права і обов`язки держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА.

Суд апеляційної інстанції не врахував, що звернення прокурора до суду з апеляційною скаргою спрямоване на задоволення порушеного рішенням суду першої інстанції державнозначимого питання дотримання законності у сфері містобудування, землекористування, правомірності набуття права власності на самочинно збудоване нерухоме майно фізичною особою. Неправомірне, всупереч встановленого порядку, набуття права власності на самочинне будівництво завдає шкоди інтересам держави.

Оскаржуючи рішення суду у вказаній справі, прокурор виходить саме з необхідності вирішення проблем суспільного значення та виконання конституційної функції захисту в суді законних інтересів держави у разі їх порушення, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

При цьому, про наявність суспільної проблеми свідчить той факт, що позивачем виконано будівельні роботи без отримання містобудівних умов та обмежень земельної ділянки, без проектної документації та без зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт, що не гарантує безпечності об`єкта та відвідувачів об`єкту торгівлі.

З метою встановлення наявності підстав для представництва саме прокурором шляхом апеляційного оскарження рішення Тячівського районного суду від 09 лютого 2021 року листом від 20 січня 2022 року № 07.52-104-232 вих.22 поінформовано Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА про незаконність рішення районного суду та необхідність вирішення питання його оскарження в апеляційному порядку.

Натомість, ні станом на день подання апеляційної скарги, ні впродовж судового розгляду скарги жодних процесуальних дій на захист інтересів держави вказаним органом не здійснено, що вказує на неналежність захисту.

Викладене свідчить про бездіяльність Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА і наявність для представництва інтересів держави прокурором шляхом апеляційного оскарження.

Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА є уповноваженим державою органом, що здійснює захист інтересів держави у сфері містобудування та архітектури на території Тячівського району, оскільки здійснює повноваження у сфері містобудівної діяльності. Водночас, цей уповноважений орган не залучений судом до участі у справі, а тому був позбавлений можливості реалізувати свої функції в судовому порядку, а також своєчасно оскаржити рішення суду з метою захисту інтересів держави.

Крім того, суд першої інстанції, з чим погодився й апеляційний суд, неправильно визначив статус як третьої особи у справі - Управління Державної архітектурної будівельної інспекції у Закарпатській області, заміненої в ході апеляційного розгляду на правонаступника - Державну інспекцію архітектури та містобудування України в особі Управління Державної інспекції архітектури та містобудування у Закарпатській області. Зважаючи на предмет спору та в силу своїх повноважень вказаний орган мав бути залучений у даній справі у статусі відповідача, а не третьої особи.

Підставами касаційного оскарження ухвали Закарпатського апеляційного суду від 03 листопада 2022 року заявник зазначає неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а саме: суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (провадження № 12-161гс18), від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18), від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 (провадження № 14-36цс19) та у постановах Верховного Суду від 26 жовтня 2022 року у справі № 308/5527/21 (провадження № 61-7272св22), від 14 вересня 2022 року у справі № 308/360/20 (провадження № 61-3030св22), від 19 травня 2021 року у справі № 305/1396/19 (провадження № 61-19357св20), від 26 лютого 2019 року у справі № 905/803/18, від 08 вересня 2021 року у справі № 308/9892/16-ц (провадження № 61-1245св21), від 30 червня 2020 року у справі № 727/9974/17 (провадження № 61-40298св18), від 23 листопада 2020 року у справі № 826/3508/17 (провадження № К/9901/31706/19), від 02 червня 2020 року у справі № 910/17792/17, від 30 червня 2021 року у справі № 2-6635/06 (провадження № 61-389св21), від 04 лютого 2021 року у справі № 202/26139/13-ц (провадження № 61-22450св19), від 28 жовтня 2020 року у справі № 761/23904/19 (провадження № 61-9953св20).

У лютому 2023 року заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури подав до Верховного Суду пояснення у справі на підставі статті 43 ЦПК України.

Суд може дозволити учаснику справи подати додаткові пояснення щодо окремого питання, яке виникло при розгляді справи, якщо визнає це за необхідне (частина п`ята статті 174 ЦПК України).

Право на вчинення процесуальної дії втрачається із закінченням строку, встановленого законом або судом. Документи, подані після закінчення процесуальних строків, залишаються без розгляду, крім випадків, передбачених цим кодексом (стаття 126 ЦПК України).

Заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури подав пояснення поза межами строку, не просив дозволу подати письмові пояснення, а суд за межами строку для подання відзиву на касаційну скаргу не визнавав їх подання необхідним. Тому ці пояснення Верховний Суд залишає без розгляду.

Відзив на касаційну скаргу не надходив.

Рух касаційної скарги у суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 19 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі та витребувано матеріали цивільної справи із суду першої інстанції.

У січні 2023 року до Верховного Суду надійшли матеріали справи.

Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

Частиною другою статті 389 ЦПК України передбачено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.

Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

Відповідно до вимог частин першої і другої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Встановлено й це вбачається з матеріалів справи, що судове рішення апеляційного суду ухвалене з додержанням норм матеріального та процесуального права, а доводи касаційної скарги цих висновків не спростовують.

Положенням про Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА, затвердженим розпорядженням голови Тячівської районної державної адміністрації Закарпатської області від 16 січня 2020 року № 19, передбачено, що Сектор є структурним підрозділом Тячівської районної державної адміністрації та є юридичною особою (пункти 1.1, 1.6). Основним завданням Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА є забезпечення реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури на території району (пункт 2.1), на виконання якого він забезпечує, серед іншого: здійснення моніторингу щодо реалізації схеми планування території району, стану розроблення, оновлення містобудівної документації на регіональному та місцевому рівнях (пункт 2.2.4); надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (пункт 2.2.12); надання будівельного паспорта забудови земельної ділянки (пункт 2.2.13); надання пропозицій щодо присвоєння органами місцевого самоврядування поштових адрес об`єктам містобудування (пункт 2.2.15); ведення містобудівного кадастру на території району (пункт 2.2.16); ведення реєстру містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (пункт 2.2.17); співпрацю з органами державного архітектурно-будівельного контролю з питань самочинно збудованих об`єктів містобудування (пункт 2.2.20).

При цьому, апеляційним судом встановлено, що розділ ІІІ вищевказаного Положення, яким визначені права Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА, не містить вказівки щодо виконання ним наглядових та контролюючих функцій, а також - права звернення до суду на захист інтересів держави.

Крім того, Положенням не передбачено повноважень Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА щодо забезпечення дотримання законодавства у сфері містобудування та архітектури, державних стандартів, норм і правил забудови населених пунктів, затвердженої містобудівної документації, а також - повноважень погоджувати прийняття об`єкта будівництва в експлуатацію органом державного архітектурно-будівельного контролю.

Держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом (стаття 170 ЦК України).

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування. До уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність». До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад. Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Примірне положення про органи державного архітектурно-будівельного контролю затверджується Кабінетом Міністрів України.

Абзацами першим, другим частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Державний архітектурно-будівельний контроль замовників будівництва, які є фізичними особами, здійснюється відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб. Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України.

Державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності. Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частини перша, друга статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Відповідно до статті 10 Закону України «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі.

До уповноважених органів містобудування та архітектури належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури; структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури. До утворення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради з питань архітектури уповноваженим органом містобудування та архітектури є структурний підрозділ районної державної адміністрації з питань архітектури, а за його відсутності - структурний підрозділ обласної державної адміністрації з питань архітектури. З метою забезпечення виконання функцій, пов`язаних з організацією замовлення розроблення, оновлення та затвердження містобудівної документації (змін до неї), у складі уповноваженого органу містобудування та архітектури може утворюватися окремий структурний підрозділ. Примірне положення про такий структурний підрозділ затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури. Орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури, структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій підконтрольні і підзвітні відповідним органам виконавчої влади в межах, передбачених законом. Органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». З питань делегованих повноважень, передбачених підпунктом «б» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виконавчі органи сільських, селищних, міських рад підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (стаття 13 Закону України «Про архітектурну діяльність»).

Відповідно до Указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 09 грудня 2010 року № 1085/2010 було утворено Державну архітектурно-будівельну інспекцію України (далі - ДАБІ України), на яку покладено функції з реалізації державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Повноваження ДАБІ України щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю визначені Положенням про ДАБІ України, затвердженим Указом Президента України від 08 квітня 2011 року № 439/2011, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553, Положенням про ДАБІ України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 09 червня 2014 року № 294, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 року № 219 «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» вирішено: утворити Державну інспекцію містобудування України (далі - ДІМ) як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (пункт 1).

Також цією постановою внесені зміни до Положення про ДАБІ України, що було затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294, та в пункті 1 Положення зазначено, що Держархбудінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду в частині надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів.

Пунктом 1 Положення про ДІМ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» від 13 березня 2020 року № 219, в редакції, чинній на час подання апеляційної скарги (далі - Положення про ДІМ), визначено, що ДІМ є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (крім надання (отримання, реєстрації), відмов у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів).

Абзацом 4 пункту 3 Положення про ДІМ передбачено, що основним завданням ДІМ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил своїми територіальними органами, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності, а також за діяльністю органів, що здійснюють сервісну функцію та функцію технічного регулювання у сфері містобудування.

Згідно з підпунктом 4 пункту 4 Положення № 219 ДІМ відповідно до покладених на неї завдань, серед іншого, скасовує чи зупиняє дію прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених законом повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з одночасним складенням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті ДІМ.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що починаючи з 13 березня 2020 року повноваження щодо здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду і щодо скасування містобудівних умов та обмежень були віднесені до компетенції ДІМ.

Надалі відбулися подальші зміни в законодавстві, яким регулюються питання управління у сфері містобудівної діяльності. Зокрема, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2020 року № 1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду», яка набрала чинності 30 грудня 2020 року, утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ) як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, затверджено Положення про ДІАМ, ліквідовано ДІМ та Державну сервісну службу містобудування. Визначено ДІАМ суб`єктом управління індивідуально визначеного майна ДІМ та Державної сервісної служби містобудування, Державної архітектурно-будівельної інспекції, які ліквідовуються.

Пунктом 1 Положення про ДІАМ визначено, що ДІАМ є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Згідно з пунктом 3 Положення про ДІАМ основним завданням ДІАМ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме: підготовка та внесення на розгляд Міністра пропозицій щодо забезпечення формування державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду; здійснення в межах повноважень, визначених законом, державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням замовниками, підприємствами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об`єкта будівництва, архітекторами та іншими проектувальниками, підрядниками, експертами, експертними організаціями та відповідальними виконавцями робіт, інженерами-консультантами, власниками будівель та лінійних споруд вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт; здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності; ліцензування видів господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, та здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов провадження видів господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками.

ДІАМ відповідно до покладених на неї завдань видає дозволи на виконання будівельних робіт, реєструє повідомлення про внесення змін до них, відмовляє у видачі таких дозволів, анулює дозволи на виконання будівельних робіт; приймає в установленому порядку в експлуатацію закінчені будівництвом об`єкти (видає сертифікати про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта або відмовляє в їх видачі, реєструє декларації про готовність об`єкта до експлуатації, внесення змін до них, а також повертає такі декларації та скасовує їх реєстрацію) (підпункти 15-2, 15-3 пункту 4 Положення про ДІАМ).

Підпунктом 11 пункту 6 Положення про ДІАМ передбачено, що ДІАМ для виконання покладених на неї завдань має право проводити претензійно-позовну роботу, звертатися до суду з позовами щодо захисту своїх прав та законних інтересів.

ДІАМ здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 Положення про ДІАМ).

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 15 вересня 2021 року № 960 «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування», яка набрала чинності 15 вересня 2021 року, Кабінет Міністрів України вирішив погодитися з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Вказаною постановою також визнано такою, що втратила чинність, постанова Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України» та інші пов`язані з нею постанови.

Враховуючи викладене, апеляційним судом встановлено, що Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА не є компетентним державним органом та учасником спірних правовідносин в цій справі.

У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду уточнила свої висновки, зроблені в постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 та у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 927/246/18, від 16 квітня 2019 року у справах № 910/3486/18 та № 925/650/18, від 17 квітня 2019 року у справі № 923/560/18, від 18 квітня 2019 року у справі № 913/299/18, від 13 травня 2019 року у справі № 915/242/18, у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18, вказавши, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Забезпечення права на апеляційний перегляд справи є однією з основних засад судочинства (пункт 8 статті 129 Конституції України).

При цьому забезпечення апеляційного оскарження рішення суду має бути здійснено судами з урахуванням принципу верховенства права і базуватися на справедливих судових процедурах, передбачених вимогами законодавства, які регулюють вирішення відповідних процесуальних питань.

Конституційний Суд України у рішенні від 11 грудня 2007 року № 11-рп/2007 зазначив, що реалізацією права особи на судовий захист є можливість оскарження судових рішень у судах апеляційної та касаційної інстанцій. Перегляд судових рішень в апеляційному та касаційному порядку гарантує відновлення порушених прав і охоронюваних законом інтересів людини і громадянина (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини).

Відповідно до частини першої статті 17 ЦПК України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.

Правилами статті 18 ЦПК України передбачено, що обов`язковість судового рішення не позбавляє осіб, які не брали участі у справі, можливості звернутися до суду, якщо ухваленим судовим рішенням вирішено питання про їхні права, свободи чи інтереси.

Частиною першою статті 352 ЦК України визначено, що учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 362 ЦПК України суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи не вирішувалося.

Установивши в межах відкритого апеляційного провадження, що Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА не є компетентним державним органом та учасником спірних правовідносин, і рішенням Тячівського районного суду Закарпатської області від 18 листопада 2020 року не вирішувалися питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА, апеляційний суд дійшов правильного висновку про закриття апеляційного провадження на підставі пункту 3 частини першої статті 362 ЦПК України.

При цьому апеляційний суд обґрунтовано виходив з того, що прокурор, подавши апеляційну скаргу в інтересах держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА, не довів наявності в нього права апеляційного оскарження рішення Тячівського районного суду Закарпатської області від 18 листопада 2020 року в інтересах цього органу.

Подібний за змістом висновок міститься у постановах Верховного Суду від 18 травня 2022 року у справі № 307/784/20 (провадження № 61-342св22), від 18 травня 2022 року у справі № 307/4046/19 (провадження № 61-216св22), від 27 березня 2023 року у справі № 307/784/20 (провадження № 61-10878св22).

Посилання як на підставу касаційного оскарження на застосування норм права без урахування висновків у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (провадження № 12-161гс18), від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18), від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 (провадження № 14-36цс19) та у постановах Верховного Суду від 26 жовтня 2022 року у справі № 308/5527/21 (провадження № 61-7272св22), від 14 вересня 2022 року у справі № 308/360/20 (провадження № 61-3030св22), від 19 травня 2021 року у справі № 305/1396/19 (провадження № 61-19357св20), від 26 лютого 2019 року у справі № 905/803/18, від 08 вересня 2021 року у справі № 308/9892/16-ц (провадження № 61-1245св21), від 30 червня 2020 року у справі № 727/9974/17 (провадження № 61-40298св18), від 23 листопада 2020 року у справі № 826/3508/17 (провадження № К/9901/31706/19), від 02 червня 2020 року у справі № 910/17792/17, від 30 червня 2021 року у справі № 2-6635/06 (провадження № 61-389св21), від 04 лютого 2021 року у справі № 202/26139/13-ц (провадження № 61-22450св19), від 28 жовтня 2020 року у справі № 761/23904/19 (провадження № 61-9953св20), не заслуговують на увагу з огляду на таке.

У постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (провадження № 12-161гс18) та від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18), а також у постанові Верховного Суду від 08 вересня 2021 року у справі № 308/9892/16-ц (провадження № 61-1245св21) зазначено, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у тих відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах.

У постанові від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 (провадження № 14-36цс19) Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що як у цивільному, так і в адміністративному судочинстві держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, зокрема і представляти державу в суді.

За змістом постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 26 лютого 2019 року у справі № 905/803/18 Верховний Суд не погодився з висновком місцевого та апеляційного господарських судів про недодержання прокурором передбаченого законом обов`язку щодо попереднього (до звернення до суду) повідомлення Регіонального відділення Фонду державного майна України по Донецькій області як суб`єкта владних повноважень про встановлення факту відповідного порушення (укладання оспорюваного договору) та про намір здійснити представництво інтересів держави у суді, що, на думку судів, проявилося у надісланні прокурором відповідного повідомлення одночасно з поданням позову (24 квітня 2018 року), оскільки зі змісту пункту 3 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» вбачається, що відповідне повідомлення має бути здійснено прокурором до моменту подання позовної заяви та надходження її до суду, чого прокурором порушено не було. При цьому Верховний Суд зазначив, що передчасним та бездоказовим є посилання суду першої інстанції на те, що вказаними діями прокуратури Регіональне відділення Фонду державного майна України по Донецькій області нібито було позбавлено можливості та часу для оскарження визначеної прокурором наявності підстав для представництва такого суб`єкта, так як відмова органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, від поданого прокурором в інтересах держави позову (заяви), подання ним заяви про залишення позову без розгляду не позбавляє прокурора права підтримувати позов (заяву) і вимагати розгляду справи по суті. З огляду на те, що прокурором правильно зазначено орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який набув статусу позивача, тобто особи, в інтересах якої (яких) подано позов про захист порушеного права та/або охоронюваного законом інтересу, місцевий господарський суд, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов передчасного висновку про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду. Аналогічний висновок викладено у постановах Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 905/803/18 та від 14 вересня 2022 року у справі № 308/360/20 (провадження № 61-3030св22).

Верховний Суд у постанові від 02 червня 2020 року у справі № 910/17792/17 зазначив, що суди не вирішили питання суб`єктного складу сторін приватноправового спору про право інтелектуальної власності, визначивши у цих правовідносинах ПАТ «Фармак» - особу, право якої безпосередньо оспорюється позивачем, як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, чим порушили процесуальні права ПАТ «Фармак», засади (принципи) господарського судочинства, до яких належить рівність учасників судового процесу.

У постанові Верховного Суду від 30 червня 2021 року у справі № 2-6635/06 (провадження № 61-389св21), суд касаційної інстанції дійшов висновку, що суд апеляційної інстанції розглянув справу без належного повідомлення позивача про час та місце розгляду справи. Схожий висновок, викладений Верховним Судом у справі № 202/26139/13-ц (провадження № 61-22450св19).

Верховний Суд у постанові від 28 жовтня 2020 року у справі № 761/23904/19 (провадження № 61-9953св20) дійшов висновку про те, що визначення позивачем у позові складу сторін у справі (позивача та відповідача) має відповідати реальному складу учасників спору у спірних правовідносинах та має на меті ефективний захист порушених прав (свобод, інтересів) особи, яка вважає, що вони порушені, із залученням необхідного кола осіб, які мають відповідати за позовом. Незалучення до участі у справі особи як співвідповідача за умови наявності обов`язкової процесуальної співучасті є підставою для відмови у задоволенні позову через неналежний суб`єктний склад.

Однак, на відміну від вказаних справ, у справі, яка переглядається, прокурор подав апеляційну скаргу в інтересах держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА, який не є компетентним державним органом у спірних правовідносинах.

Крім того, прокурор не довів, що рішенням Тячівського районного суду Закарпатської області від 09 лютого 2021 року вирішено питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА. Тобто правові висновки, які містяться у вказаних постановах Верховного Суду, зроблено за інших фактичних обставин, які не є подібними до обставин цієї справи.

З огляду на те, що ні мотивувальна, ні резолютивна частини рішення суду першої інстанції не містять будь-яких висновків про права, інтереси та (або) обов`язки Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА, безпідставним є також посилання заявника в касаційній скарзі на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 листопада 2020 року у справі № 826/3508/17 (провадження № К/9901/31706/19), про те, що рішення є таким, що прийняте про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення є висновки суду про права та/чи обов`язки цієї особи або якщо у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про її права та/чи обов`язки.

Доводи касаційної скарги про те, що апеляційний суд не врахував правових висновків, викладених у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 30 червня 2020 року у справі № 727/9974/17 (провадження № 61-40298св18), в якій зазначено, що при вирішенні позову про визнання права власності на самочинно збудоване нерухоме майно суд має виходити з того, що право на виконання будівельних робіт виникає у забудовника лише за наявності документів, які надають право виконувати будівельні роботи, та передбачених статтями 27, 29-31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а також у передбачених законом випадках отримання дозволу на виконання будівельних робіт (статті 34, 37 цього Закону), не заслуговують на увагу, так як вказані правові висновки були зроблені за наслідками розгляду справи по суті, натомість у справі, яка переглядається, предметом касаційного оскарження є ухвала Закарпатського апеляційного суду від 08 листопада 2022 року, якою апеляційне провадження було закрито на підставі пункту 3 частини першої статті 362 ЦПК України у зв`язку з тим, що рішенням суду першої інстанції не вирішувалися питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки держави в особі Сектора містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації Закарпатської області.

Інші доводи касаційної скарги спростовуються встановленими судами фактами і обставинами, а також змістом правильно застосованих до спірних правовідносин норм матеріального закону.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а ухвалу апеляційного суду - без змін.

Оскільки касаційна скарга залишається без задоволення, то відповідно до частини тринадцятої статті 141 ЦПК України в такому разі розподіл судових витрат не проводиться.

Щодо клопотання заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури про розгляд за участю представника офісу Генерального прокурора цієї справи

У касаційній скарзі заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури, зокрема, просив провести розгляд справи за участю представника офісу Генерального прокурора.

Клопотання не підлягає задоволенню з таких підстав.

Відповідно до частини першої статті 401 ЦПК України попередній розгляд справи має бути проведений протягом п`яти днів після складання доповіді суддею-доповідачем колегією у складі трьох суддів у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.

Розгляд цієї справи в касаційному порядку проведений Верховним Судом за правилами статті 401 ЦПК України в порядку письмового провадження, в якому учасники справи не повідомляються про такий розгляд.

Керуючись статтями 400 401 409 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Закарпатського апеляційного суду від 03 листопада 2022 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді: Г. В. Коломієць Б. І. Гулько Д. Д. Луспеник