ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 січня 2024 року

м. Київ

справа № 160/20090/23

адміністративне провадження № К/990/44113/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 160/20090/23

за позовом Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури до Державної служби геології та надр України та Товариства з обмеженою відповідальністю "Кривбас Цемент Пром" про визнання протиправним та скасування наказу, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.09.2023 (головуючий суддя Калугіна Н.Є.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.11.2023 (колегія у складі: головуючого судді: Божко Л.А., суддів Суховарова А.В., Олефіренко Н.А.),-

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У серпні 2023 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшов позов Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури, в якому позивач просив:

визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 31.10.2018 за № 409 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами Товариству з обмеженою відповідальністю (далі-ТОВ) "Кривбас Цемент Пром";

визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 29.11.2018 за № 6297, виданий ТОВ "Кривбас Цемент Пром" для видобування окислених залізистих кварцитів, придатних в якості добавки для цементу, на території ділянки Червона балка в межах ділянки № 3 (між РУ ім. Леніна та ім. Першого Травня) Тернівського району Дніпропетровської області.

В обґрунтування позову прокурор зазначив, що згідно наказу Держгеонадр України № 409 та додатку № 1 до нього вирішено надати ТОВ «Кривбас Цемент Пром» спеціальний дозвіл на користування надрами на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615. ТОВ «Кривбас Цемент Пром» на підставі наказу Держгеонадр України від 31.10.2018 № 409 отримало спеціальний дозвіл на користування надрами № 6297 від 29.11.2018 з метою видобування окислених залізистих кварцитів, придатних в якості добавки для цементу, ділянки Червона Балка в межах ділянки №3 (між РУ ім. Леніна та ім. Першого Травня).

Прокурор зазначив, що товариством дозвіл отримано без проведення аукціону у зв`язку з тим, що заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.

Зазначене на думку прокурора свідчить про порушення вимог законодавства при прийнятті Державною службою геології та надр України рішення про надання у позаконкурентному порядку ТОВ «Кривбас Цемент Пром» спеціального дозволу на користування надрами від 29.11.2018 № 6297, що має наслідком незаконності останнього.

Підставами звернення прокурора з цим позовом визначено те, що Міністерство захисту довкілля та Державна служба геології та надр України не наділені повноваженнями щодо звернення до суду з позовами про визнання протиправними та скасування спеціальних дозволів на користування надрами. Прокурор у цій справі здійснює представництво інтересів держави у зв`язку з відсутністю уповноваженого органу, оскільки позов пред`явлено з метою усунення помилки, допущеної Держгеонадрами при видачі оспорюваного наказу та виданого на його підставі спеціального дозволу.

Недотримання вимог природоохоронного законодавства Держгеонадрами України та ТОВ «Кривбас Цемент Пром» порушує інтереси держави, підриває авторитет владних органів через недотримання встановленої законом процедури і штучного створення сприятливих умов для уникнення такої процедури окремій юридичній особі, зменшує надходження до бюджету.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.09.2023, яка залишена без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30.11.2023, адміністративний позов прокурора залишено без розгляду.

Залишаючи позов прокурора без розгляду, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що у спірних правовідносинах Державна служба геології та надр України є компетентним органом, у якого наявні повноваження щодо звернення до суду з позовом про анулювання спеціального дозволу на користування надрами.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.09.2023 та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30.11.2023, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, прокурор звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати вказані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

У касаційній скарзі прокурор зазначає, що оскаржуване судове рішення ухвалено з неправильним застосуванням положень статті 131-1 Конституції України, а також статей 23 та 24 Закону України «Про прокуратуру». Зазначив, що Державна служба геології та надр України виступає у даній справі в якості відповідача, тому прокуратурою пред`явлено позов як самостійним суб`єктом в інтересах держави.

Державна служба геології та надр України надіслала до Суду відзив на касаційну скаргу прокурора, у якому просить відмовити у задоволенні скарги, покликається на те, що прокурор не підтвердив у цій справі наявності інтересу держави, а отже і наявності підстав звернення до суду.

Від ТОВ "Кривбас Цемент Пром" також надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому заявник заперечує проти задоволення касаційної скарги прокурора. Державна служба геології та надр України - суб`єкт владних повноважень, на якого чинним законодавством покладені владні управлінські функції для забезпечення реалізації державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Ухвалою Верховного Суду від 10.01.2024 відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить із наступного.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).

Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

У справі, що розглядається, прокурор звернувся із позовом до Державної служби геології та надр України, Державної служби геології та надр України, ТОВ "Кривбас Цемент Пром", вважаючи протиправним наказ Державної служби геології та надр України від 31.10.2018 за № 409 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами та протиправним спеціальний дозвіл на користування надрами від 29.11.2018 за № 6297, виданий ТОВ «Кривбас Цемент Пром», оскільки вказаний дозвіл отримано без проведення аукціону.

Колегія суддів зазначає, що таке обґрунтування є сумісним з розумінням "інтересів держави", що узгоджується з правовим висновком Верховного Суду, який міститься, зокрема, у постановах від 24.03.2020 у справі № 806/1001/17, від 16.04.2020 у справі № 826/7696/18 та від 14.05.2020 у справі № 806/998/17, відповідно до якого дотримання встановленого порядку користування надрами становить особливий суспільний інтерес, оскільки відповідно до статті 13 Конституції України надра є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. У зв`язку з цим, важливим є забезпечення та перевірка уповноваженими державними органами чіткого дотримання особами, які виявили бажання отримати спеціальний дозвіл на користування надрами, вимог користування надрами та відповідність таких осіб, визначеним законодавством критеріям (умовам). Тільки такий підхід забезпечить раціональне використання родовищ корисних копалин, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.

З приводу наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.

У позовній заяві прокурор стверджував про відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення контролю за дотриманням процедури надання надр у користування у спосіб, обраний прокурор, тобто шляхом звернення до суду.

Зокрема, вважаючи, що негативні наслідки надання надр у користування без проведення аукціону створюють безпосередню загрозу порушенню інтересів держави та зважаючи на те, що вказані порушення мають бути усунені у найкоротші строки, прокурор обрав саме судовий спосіб захисту інтересів держави.

Отже, вирішуючи питання про наявність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва прокурором інтересів держави у суді у спірних правовідносинах, суди мали визначити наявність органу, уповноваженого здійснювати контроль у сфері дотримання дозвільної процедури, у тому числі процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, права звертатися до адміністративного суду з позовом до Держгеонадра України про визнання протиправними та скасування рішень, прийнятих у межах процедури розгляду питання про надання спеціального дозволу на користування надрами.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що Державна служба геології та надр України є відповідним дозвільним органом, який має повноваження щодо анулювання спеціального дозволу на користування надрами, з підстав визначених у статті 26 Кодексу України про надра, через що відхилили доводи прокурора про наявність у нього підстав для звернення до суду з цим позовом.

З такими висновками колегія суддів не погоджується, виходячи з наступного.

Так, у цій справі прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави як самостійний позивач та визначив відповідачем саме Державну службу геології та надр України, оскаржуючи її рішення.

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19 дійшов таких висновків:

"…Суд зазначає, що зі змісту позовної заяви вбачається, що прокурор діє як самостійний позивач і не здійснює представництво інтересів держави в особі будь-якого з державних органів, що виконують функції контролю за дотриманням встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами (Держгеонадра, ДКЗ України або Житомирської обласної ради). При цьому, прокурор зазначав, що органи виконавчої влади, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням вищезазначеними органами встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами - Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України, не наділені повноваженнями звертатися до суду з позовом про визнання незаконними та скасування дій та рішень Держгеонадра, ДКЗ України або відповідної ради у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, а волевиявлення цих органів при виконанні своїх функцій, зокрема, щодо державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, прийняття до розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки та погодження видачі спеціального дозволу за результатами розгляду цих матеріалів, не відповідає чинному законодавству. Отже, самостійне звернення прокурора з цим позовом спрямовано виключно на захист та відновлення порушених інтересів держави.

125. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави - Держгеонадра, ДКЗ України та Житомирська ОР набувають статусу відповідача.

126. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 липня 2022 року у справі № 910/5201/19.

127. На цій підставі Суд доходить висновку, що спеціальним законом, а саме - Кодексом України про надра не передбачено право Кабінету Міністрів України, Державної регуляторної служби України або іншого органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами."

Спірні правовідносини, що виникли у справі № 240/401/19, та у справі, що розгадається, є подібними, а обставини, за яких ці правовідносини винили - релевантними.

Суд також враховує, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у сфері дотримання вимог законодавства про надра та встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Отже, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", для звернення прокурора до суду з метою захисту інтересів держави.

Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу слід задовольнити, ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а cправу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,-

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.09.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.11.2023 у справі №160/20090/23 - скасувати.

Справу №160/20090/23 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий: Л.В. Тацій

Судді: С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець