Історія справи

Ухвала КАС ВП від 09.05.2019 року у справі №813/655/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 травня 2020 року

Київ

справа №813/655/18

провадження №К/9901/12278/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Самбірської районної державної адміністрації Львівської області про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на роботі, стягнення заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року, ухвалене у складі головуючого судді Карп`як О. О., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: Довгополова О. М. (головуючий), Гудима Л. Я., Святецького В. В.

І. Суть спору

1. У лютому 2018 року ОСОБА_1 (надалі також ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Самбірської районної державної адміністрації Львівської області (надалі також Самбірська РДА, відповідач), у якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати розпорядження Самбірської РДА від 24 січня 2018 року № 12-К «Про звільнення ОСОБА_1 »;

1.2. поновити його на посаді завідувача юридичного сектору Самбірської РДА;

1.3. стягнути з відповідача середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 26 січня 2018 року і до моменту фактичного поновлення на публічній службі.

2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що його неправомірно звільнено з займаної посади з огляду на неналежне повідомлення про початок проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади», що унеможливило подання у визначені строки заяви про її проведення. Крім того, ОСОБА_1 посилається на прийняття відповідачем розпорядження про його звільнення з порушенням чинного законодавства.

3. Відповідач позов не визнав. Заперечуючи проти заявлених позовних вимог, відповідач наполягав на законності звільнення позивача, стверджуючи, що останній у порушення вимог Закону України «Про очищення влади» не подав заяви про проведення відповідної перевірки, наслідком чого у силу вимог указаного Закону є звільнення з посади.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

4. З 14 липня 2005 року по 16 січня 2006 року ОСОБА_1 працював на посаді головного спеціаліста юридичного відділу Самбірської РДА.

5. 17 січня 2006 року ОСОБА_1 переведений на посаду завідувача юридичного сектору Самбірської РДА згідно з розпорядженням голови РДА від 16 січня 2006 року № 14.

6. 28 січня 2014 року призначений виконуючим обов`язки керівника апарату Самбірської РДА згідно з розпорядженням голови Самбірської РДА від 27 січня 2014 року № 14-к.

7. 5 червня 2014 року ОСОБА_1 переведений на посаду завідувача юридичного сектору Самбірської РДА згідно з розпорядженням голови РДА від 5 червня 2014 року № 94-к.

8. На момент опублікування Закону України «Про очищення влади» в офіційному виданні Голос України від 15 жовтня 2014 року № 198 перебував на посаді завідувача юридичного сектору Самбірської РДА згідно з розпорядженням від 5 червня 2014 року № 94-к.

9. Посада позивача відповідно до статті 2 Закону України «Про очищення влади» відноситься до переліку посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади.

10. Розпорядженням голови Самбірської РДА від 16 березня 2015 року № 37-к «Про початок проведення перевірки в Самбірській РДА, передбаченої законом України «Про очищення влади» вирішено провести перевірку, передбачену Законом України «Про очищення влади», визначивши дату початку проведення перевірки 18 березня 2015 року.

11. 16 березня 2015 року на офіційному веб-сайті Самбірської РДА розміщено інформацію про початок перевірки.

12. Про початок перевірки 18 березня 2015 року позивача повідомлено рекомендованим листом з письмовим повідомленням по початок такої перевірки від 20 березня 2015 року, який він отримав 24 березня 2015 року.

13. Однак позивач у визначені терміни не подав власноручно написаної заяви про проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади» та надання згоди на її проведення.

14. В аспекті предмету доказування суди також установили, що позивач у період з 23 лютого 2015 року по 30 березня 2015 року включно перебував у щорічній відпустці, а у період з 31 березня 2015 року по 24 січня 2018 року - у відпустці по догляду за дитиною.

15. 12 січня 2018 року ОСОБА_1 подав на ім`я голови Самбірської РДА заяви: про дозвіл приступити до виконання обов`язків з 25 січня 2018 року; про проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади»; про те, що 28 березня 2015 року йому стало відомо про проведення перевірки відповідно до Закону України «Про очищення влади».

16. Розпорядженням голови Самбірської РДА від 24 січня 2018 року № 12-К позивача звільнено з посади завідувача юридичного сектору Самбірської РДА 25 січня 2018 року у зв`язку з порушенням порядку проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», що полягає у неподанні у визначені терміни власноручно написаної заяви про проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади» та ненаданні згоди на проходження перевірки, а також оприлюдненні відомостей щодо неї за відповідною формою.

17. Незгода з указаним розпорядженням зумовила звернення до суду з цим позовом.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

18. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 28 листопада 2018 року, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року, в позові відмовив повністю.

19. Такі свої рішення суди мотивували тим, що позивач, належним чином повідомлений про проведення перевірки відповідно до Закону України «Про очищення влади», не подав у визначені терміни власноручно написаної заяви про проведення перевірки та надання згоди на її проходження, а тому звільнення його з посади за невиконання вимог зазначеного Закону є правомірним.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

20. Позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.

21. У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати оскаржувані судові рішення й ухвалити рішення про задоволення його позовних вимог.

22. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

V. Нормативне регулювання й оцінка Верховного Суду

23. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

24. Водночас 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

25. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

26. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені Законом України «Про очищення влади».

29. Відповідно до частин першої, другої статті 1 Закону України «Про очищення влади» очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах:

верховенства права та законності;

відкритості, прозорості та публічності;

презумпції невинуватості;

індивідуальної відповідальності;

гарантування права на захист.

30. Згідно із статтею 4 вказаного Закону особи, які перебувають на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, подають керівнику або органу, зазначеному у частині четвертій статті 5 цього Закону, власноручно написану заяву, у якій повідомляють про те, що до них застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, або повідомляють про те, що до них не застосовуються відповідні заборони, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей щодо них відповідно до цього Закону (далі - заява).

Заява подається не пізніше ніж на десятий день з дня початку проведення перевірки у відповідному органі, на підприємстві згідно з планом проведення перевірок, затвердження якого передбачено пунктом 3 частини другої статті 5 цього Закону.

Неподання заяви у строк, передбачений частиною другою цієї статті, є підставою для звільнення особи із займаної посади не пізніш як на третій день після спливу строку на подання заяви та застосування до неї заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону.

Подання заяви, у якій особа повідомляє про те, що до неї застосовується заборона, зазначена у частині третій або четвертій статті 1 цього Закону, є підставою для звільнення особи із займаної посади не пізніш як на третій день після подання такої заяви та застосування до неї відповідної заборони.

31. Разом із цим, Верховний Суд зазначає таке.

32. Частинами першою-третьою статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

33. 17 липня 1997 року Україна ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (надалі - Конвенція), яка відповідно до частини першої статті 9 Конституції України стала частиною національного законодавства України.

34. Міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Отже, Конвенція є частиною національного законодавства України відповідно до положень статті 9 Конституції України.

35. За змістом статті 32 Конвенції про захист прав і основоположних свобод (надалі - Конвенція) людини питання тлумачення і застосування Конвенції належить до виключної компетенції Європейського суду.

36. Предметом регулювання Конвенції є захист основних прав і свобод особи, що передбачає пряму дію норм Конвенції.

37. Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» закріплено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

38. Відповідно до статті 8 Конвенції кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.

Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

39. За сталою практикою ЄСПЛ поняття приватне життя «охоплює право особи формувати та розвивати відносини з іншими людьми, включаючи відносини професійного чи ділового характеру» (див. пункт 25 «C. проти Бельгії» від 7 серпня 1996 року (Reports 1996)). Стаття 8 Конвенції «захищає право на розвиток особистості та право формувати і розвивати відносини з іншими людьми та навколишнім світом» (див. пункт 61 рішення Суду у справі «Pretty проти Сполученого Королівства» (справа № 2346/02, ECHR 2002)). Поняття «приватне життя» не виключає в принципі діяльність професійного чи ділового характеру. Адже саме у діловому житті більшість людей мають неабияку можливість розвивати відносини із зовнішнім світом (див. пункт 29 рішення Суду у справі «Niemietz проти Німеччини» від 16 грудня 1992 року. Таким чином, обмеження, встановлені щодо доступу до професії, були визнані такими, що впливають на «приватне життя» (див. пункт 47 рішення Суду у справі «Sidabras and Dћiautas проти Латвії» (справи №№ 55480/00 та 59330/00, ECHR 2004) і пункти 22-25 рішення Суду у справі «Bigaeva проти Греції» від 28 травня 2009 року (справа 26713/05)). Окрім того, було встановлено, що звільнення з посади становило втручання у право на повагу до приватного життя (див. пункти 43-48 рішення у справі «Ozpinar проти Туреччини» від 19 жовтня 2010 року (справа № 20999/04)). З рештою, у статті 8 Конвенції йдеться про захист честі та репутації як частину права на повагу до приватного життя (див. пункт 35 рішення у справі «Pfeifer проти Австрії» від 15 листопада 2007 року (справа № 12556/03) та пункти 63, 64 рішення у справі «A. проти Норвегії» від 9 квітня 2009 року (справа № 28070/06), пункт 165 рішення ЄСПЛ у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11)).

40. Тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі «Скордіно проти Італії» (Scordino v. Italy) (№ 1) [ВП], № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006-V та пункт 52 рішення у справі «Щокін проти України» (заяви №№ 23759/03 та 37943/06), від 14 жовтня 2010 року).

41. У пунктах 310-315 рішення у справі «Полях та інші проти України» (Case of Polyakh and others v. Ukraine) (заяви № 58812/15 та 4 інші, 17 жовтня 2019 року), досліджуючи питання щодо пропорційності звільнення заявника з посади у зв`язку з неподанням заяви про проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади», зауважив на такому:

«Четвертого заявника звільнили та застосували до нього обмежувальні заходи, передбачені Законом «Про очищення влади», через подання ним заяви про незастосування до нього Закону «Про очищення влади» із чотириденним запізненням (див. пункти 30 і 34).

<....>.

Якщо передбачені Законом «Про очищення влади» заходи були застосовані до заявника лише через подання заяви з чотириденним запізненням, навіть якщо в іншому випадку ці заходи до нього не були би застосовні, Суд не може зрозуміти, як такі серйозні заходи могли вважатися пропорційними тривіальному характеру проступку заявника. Ні національні суди, ні Уряд жодним чином цього не пояснили. Особливість ситуації заявника полягала у тому, що на момент закінчення строку для подання заяви він хворів. Жодних аргументів, що затримка та подання ним заяви наступного дня після виписки з лікарні спричинили які-небудь проблеми у контексті загальної перевірки, наведено не було.

Суть відповідної заяви полягала у тому, що посадова особа повідомляла, застосовувалися до неї обмежувальні заходи, передбачені Законом «Про очищення влади», чи ні <....>. Проте у цій справі ніколи не робилося припущення про існування невідомих фактів у кар`єрі четвертого заявника, які могли би бути виявлені в його заяві. Безперечно єдиною можливою підставою для застосування Закону «Про очищення влади» було те, що у 2010 - 2014 роках він працював у податковій службі, і про це було добре відомо його роботодавцю, якому була подана заява, самій податковій службі. У цьому розумінні у цій справі обов`язок подати заяву відрізнявся від ситуацій, коли такий обов`язок мав на меті викриття певних потенційно прихованих фактів, таких як таємна співпраця зі службами безпеки колишніх тоталітарних режимів <...>.

Тому Суд не може зрозуміти, як застосування такого серйозного обмежувального заходу через незначну затримку у поданні такої технічної заяви могло вважатися «необхідним у демократичному суспільстві».

42. У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку про те, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників (пункти 323, 324 вказаного рішення).

43. Таким чином, застосування такого заходу, як звільнення із служби з підстави, передбаченої абзацом першим частини третьої статті 4 Закону України «Про очищення влади», не є ані пропорційним, ані необхідним у демократичному суспільстві, та створює передумови для порушення з боку України міжнародних зобов`язань за статтею 8 Конвенції.

44. Отже, звільнення позивача є протиправним. Суди, своєю чергою, наведеного не врахували та дійшли помилкового висновку про правомірність звільнення позивача згідно зі спірним розпорядженням.

45. Згідно з частиною першою статті 235 КЗпП у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

46. Зважаючи на констатацію судом касаційної інстанції протиправності звільнення з посади, останній має бути поновлений на раніше займаній посаді, а саме на посаді посади завідувача юридичного сектору Самбірської РДА, з 25 січня 2018 року.

47. Між тим, відповідно до частини другої статті 235 КЗпП при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

48. Однак, суди не вирішували питання щодо періоду вимушеного прогулу та суми середнього заробітку за такий прогул у визначеному законом порядку, а суд касаційної інстанції обмежений у додатковій перевірці доказів і їх оцінці.

VІ. Висновки по суті вимог касаційної скарги

49. За наведеного правового регулювання й обставин справи Верховний Суд констатує, що звільнення позивача відбулось у порушення принципу верховенства права та статті 8 Конвенції.

50. Відтак, рішення судів першої й апеляційної інстанції в частині розгляду позовних вимог про визнання протиправним та скасування спірного розпорядження відповідача та поновлення позивача на роботі слід скасувати з ухваленням у цій частині нового судового рішення про задоволення позову.

51. У частині позовних вимог ОСОБА_1 про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу рішення судів першої й апеляційної інстанції підлягають скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції в порядку статті 353 КАС України.

52. Отже, касаційну скаргу слід задовольнити частково.

VІI. Судові витрати

53. Оскільки справа повертається на новий судовий розгляд, питання щодо розподілу судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується.

Керуючись пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 341, 345, 349, 351, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року у справі № 813/655/18 скасувати.

3. У частині позовних вимог ОСОБА_1 до Самбірської районної державної адміністрації Львівської області про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на роботі ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

4. Визнати протиправним і скасувати розпорядження голови Самбірської районної державної адміністрації Львівської області від 24 січня 2018 року № 12-К «Про звільнення ОСОБА_1 ».

5. Поновити ОСОБА_1 на посаді завідувача юридичного сектору Самбірської районної державної адміністрації Львівської області з 25 січня 2018 року.

6. Справу № 813/655/18 у частині позовних вимог ОСОБА_1 до Самбірської районної державної адміністрації Львівської області про стягнення заробітку за час вимушеного прогулу направити на новий судовий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Н. А. Данилевич

Н. В. Шевцова