Історія справи

Постанова КАС ВП від 26.11.2025 року у справі №420/31220/24

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 листопада 2025 року

м. Київ

справа № 420/31220/24

адміністративне провадження № К/990/22088/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1

до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області

про визнання протиправними та скасування припису та постанов,

за касаційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області

на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Білостоцького О.В. від 23 січня 2025 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Градовського Ю.М., Турецької І.О., Шевчук О.А. від 17 квітня 2025 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2024 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області (далі - ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області, відповідач), в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 30 серпня 2024 року № 49 - про накладення штрафу за порушення законодавства про харчові продукти та корми у розмірі 320 тис. грн; від 13 вересня 2024 року № 52 - про накладення штрафу за порушення законодавства про харчові продукти та корми у розмірі 48 тис. грн; від 13 вересня 2024 року № 53 - про накладення штрафу за порушення законодавства про харчові продукти та корми у розмірі 40 тис. грн; від 13 вересня 2024 року № 54 - про накладення штрафу за порушення законодавства про харчові продукти та корми у розмірі 40 тис. грн; також просив визнати протиправним та скасувати припис від 09 серпня 2024 року № 65 про усунення порушень вимог законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин.

2. На обґрунтування позовних вимог ФОП ОСОБА_1 зазначав, що 08 серпня 2024 року посадові особи ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області провели позаплановий захід державного контролю за місцем розташування його кафе " ІНФОРМАЦІЯ_1 " ( АДРЕСА_1 ) на предмет дотримання законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів. 09 серпня 2024 року посадові особи відповідача винесли припис № 65 про усунення порушень вимог законодавства про харчові продукти та рішення № 1, яким зобов`язали його з 09 серпня 2024 року припинити виробництво та обіг харчових продуктів і розробити план заходів по усуненню виявлених порушень, який потрібно надати до 19 серпня 2024 року ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області. 14 серпня 2024 року відповідач провів позаплановий захід, за результатами якого встановив невиконання вимог про тимчасове припинення виробництва, склав акт № 1715 та протокол про порушення Закону України від 18 травня 2017 року № 2042-VIII "Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин" (далі - Закон № 2042-VIII), а 30 серпня 2024 року - постанову № 49 про накладення штрафу у розмірі 320 тис. грн. 22 серпня 2024 року ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області за результатами проведення позапланового заходу склало акт № 1770 про невиконання ним припису та протокол про порушення Закону № 2042-VIII, а 13 вересня 2024 року - винесло постанови № 52 та № 53 - за порушення, встановлені під час проведення позапланових заходів; постанову № 54 - за невиконання припису, та винесло ще один припис.

Усі позапланові заходи державного нагляду (контролю) проводилися без його участі, а особа, що була залучена до перевірок - ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ), не була ним уповноважена брати участь у вказаних заходах, у трудових чи договірних відносинах не перебувала та на її ім`я не видавалася довіреність. Під час перевірок ОСОБА_2 перебувала у приміщенні кафе "ІНФОРМАЦІЯ_1" як працівниця іншого суб`єкта господарювання - фізичної особи-підприємця ОСОБА_3 (далі - ФОП ОСОБА_3 ), яка також здійснює господарську діяльність за адресою розміщення кафе.

Під час проведення позапланових заходів посадові особи відповідача не вживали заходів для встановлення повноважень особи, яка була залучена ними до перевірок, та щодо його повідомлення про відповідні заходи.

У приписі ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 09 серпня 2024 року № 65 не було вказано строків для усунення частини порушень, зазначено лише "з 09.08.2024", а в рішенні про тимчасове припинення виробництва встановлено помилковий строк - до 23 серпня 2023 року.

3. ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області не визнало позов, у відзиві стверджувало, що діяло у межах своїх повноважень, наданих йому як центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпечності харчових продуктів.

За результатами позапланового заходу контролю, який проводився протягом 08 серпня 2024 року - 09 серпня 2024 року на потужностях ФОП ОСОБА_1 (кафе «ІНФОРМАЦІЯ_1») на підставі звернення фізичної особи та наказу ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 08 серпня 2024 року № 1259, було встановлено порушення позивачем вимог статей 20, 22, 41, 42, 45, 46, 47, 48, 49 Закону України від 23 грудня 1997 року № 771/97-ВР «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» (далі - Закон № 771/97-ВР).

09 серпня 2024 року складено припис № 65 про усунення порушень, який зобов`язував позивача усунути виявлені порушення у строк до 19 серпня 2024 року. Того ж дня винесено рішення № 1 про тимчасове припинення виробництва та обігу харчових продуктів потужності до 22 серпня 2024 року і зобов`язано ФОП ОСОБА_1 розробити план заходів. Акт, припис та рішення були складені та отримані директором кафе ОСОБА_2 під особистий підпис. Позаплановим заходом, проведеним 14 серпня 2024 року (акт № 1715), встановлено невиконання позивачем рішення № 1, що є порушенням частини сьомої статті 20, пункту 1 частини першої статті 37 Закону № 771/97-ВР, відповідальність за яке передбачена пунктом 18 частиною першою статті 65 Закону № 2042-VIII, про що було складено протокол.

Відповідач наголошував, що заходи контролю проводилися у присутності уповноваженої особи - директора ОСОБА_2., яка ознайомлювалася з матеріалами, підписувала їх без зауважень та, відповідно, підтвердила повноваження представляти суб`єкта господарювання. Оскаржувані припис та постанови винесені на підставі факту порушень законодавства про харчові продукти, а також невиконання обов`язкових до виконання рішень і приписів ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області. При оформленні вказаного припису було допущено механічну помилку та не зазначено у відповідних стовпцях, де вказані порушення, кінцевий строк усунення порушень «по 19.08.2024», а також допущено механічну помилку у рішенні № 1 у зазначенні кінцевого строку - "2023 року" замість "2024 року". Наявність механічних або технічних описок, які не впливають на зміст рішення, не є підставою для визнання їх протиправними та скасування.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 23 січня 2025 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2025 року, задовольнив позов.

5. Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що ФОП ОСОБА_1 прийняв ОСОБА_2 на посаду адміністратора за сумісництвом лише з 23 серпня 2024 року, таким чином, до зазначеної дати вона не перебувала у трудових або цивільно-правових відносинах із позивачем, а отже, не мала законних повноважень діяти від його імені під час проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю), при цьому, сам позивач під час цих перевірок присутній не був. Відповідач не надав належних доказів того, яким чином його посадові особи встановили, що ОСОБА_2 дійсно діяла від імені ФОП ОСОБА_1 , що є порушенням вимог частини одинадцятої статті 4 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V); не підтвердив наявність погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення перевірки оператора ринку.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

6. Не погодившись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23 січня 2025 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2025 року, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

7. На обґрунтування касаційної скарги ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статей 4, 7, 10 Закону № 877-V, а також не врахували висновки щодо застосування положень частини одинадцятої статті 4 цього ж Закону, сформульовані у постанові Верховного Суду від 04 жовтня 2022 року у справі № 420/1842/21.

Суди першої та апеляційної інстанцій залишили поза увагою те, що Класифікатором професій України ДК 003:2010 передбачена професійна назва роботи - керуючий підприємством харчування (код 1210.1), яка за своїм змістом відповідає посаді директора. Обидві ці посади є керівними та передбачають наявність повноважень щодо представлення інтересів підприємства, забезпечення дотримання чинного законодавства, застосування правових норм у сфері торговельної діяльності, а також контролю за виконанням вимог охорони праці та санітарно-технічних норм.

Під час проведення заходів державного контролю (нагляду) ОСОБА_2 представилась уповноваженою особою (директором кафе «ІНФОРМАЦІЯ_1») ФОП ОСОБА_1 , була присутньою під час проведення заходів та особисто підписувала і отримала, зокрема, посвідчення (направлення) на перевірки, акти, протокол, оскаржувані припис та постанови. Крім того, ОСОБА_2 зазначила, що на момент перевірки ФОП ОСОБА_1 відсутній на території України.

Державний нагляд за додержанням вимог законодавства на території Одеської області здійснює ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області згідно з наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України (далі - Мінагрополітики) від 03 січня 2023 року № 5 «Про затвердження Переліку підстав для здійснення позапланових заходів державного контролю за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин на період воєнного стану» (далі - Наказ Мінагрополітики № 5), прийнятого на виконання пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Постанова КМУ № 303) в частині надання дозволу на здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах, за наявності загрози, яка має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.

Отже, суди першої та другої інстанцій дійшли помилкового висновку, що проведення перевірки ФОП ОСОБА_1 як оператора ринку було здійснено без погодження з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідним державним колегіальним органом на проведення перевірки.

Крім того, позивач не оскаржував виявлені під час заходів державного контролю (нагляду) порушення і підстави для притягнення до відповідальності.

8. Позивач подав відзив, в якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, обґрунтовуючи це тим, що скаржник підтверджує факт встановлення його посадовими особами уповноваженої особи ФОП ОСОБА_1 на підставі усної заяви такої особи ( ОСОБА_2 ) без перевірки її достовірності та з наступним припущенням, з посиланням на Класифікатор професій України ДК 003:2010, що така особа мала бути директором закладу харчування. При цьому, доводи касаційної скарги зводяться до питань доведеності цих обставин та переоцінки доказів стосовно встановлених судами попередніх інстанцій фактичних обставин у справі.

Прийняття позиції скаржника може призвести до ситуації, коли суб`єкт господарювання буде позбавлений прав, визначених статтею 10 Закону № 877-V, оскільки не матиме гарантій, що його інтереси представлятиме саме уповноважена ним особа, а не будь-хто, хто усно заявить про наявність таких повноважень.

Перелік підстав для здійснення позапланових заходів державного контролю за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин на період воєнного стану, затверджений Наказом Мінагрополітики № 5, лише уточнює підстави здійснення позапланових заходів державного контролю (нагляду), наведені у пункті 2 Постанови КМУ № 303, а рішення про проведення такої перевірки приймає центральний орган влади індивідуально (не нормативно) - після того, як такий орган оцінить конкретну ситуацію і переконається, що існує реальна загроза для людей, довкілля, безпеки держави або виконання міжнародних зобов`язань України.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

9. 19 травня 2025 року відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу.

10. Верховний Суд ухвалою від 22 липня 2025 року відкрив касаційне провадження.

11. 15 серпня 2025 року позивач подав до суду касаційної інстанції відзив на касаційну скаргу.

12. Верховний Суд ухвалою від 25 листопада 2025 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 26 листопада 2025 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що ФОП ОСОБА_1 здійснює основний вид економічної діяльності - Діяльність ресторанів, надання послуг мобільного харчування (код КВЕД 56.10) за адресою: АДРЕСА_1 , кафе « ІНФОРМАЦІЯ_1 ».

14. 29 липня 2024 року фізична особа звернулася до ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області зі скаргою (№ К-801) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю.

15. 08 серпня 2024 року представники ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області на підставі посвідчення (направлення) від 08 серпня 2024 року провели позаплановий захід державного контролю у формі інспектування ФОП ОСОБА_1 щодо дотримання ним як оператором ринку вимог законодавства у сфері безпечності та якості харчових продуктів.

16. 09 серпня 2024 року за результатами проведення позапланового заходу державного контролю інспектори склали акт № 1659, в якому встановили ряд порушень оператором ринку приписів Закону № 771/97-ВР у кафе «ІНФОРМАЦІЯ_1»; у розділі акта «особи, що беруть участь у проведенні заходу державного контролю (інспектування)» зазначили директора кафе ОСОБА_2 . У додатку до зазначеного акта «Перелік питань для операторів ринку щодо здійснення контролю за діями (бездіяльності) посадових осіб компетентного органу та/або його територіального органу», а також у розділі «Пояснення, зауваження або заперечення щодо проведеного заходу державного контролю (інспектування) та цього акту» ОСОБА_2. зазначила, що заперечень та зауважень не має, а у розділі «Оператор ринку (керівник суб`єкта господарювання) та/або уповноважена ним особа» вказала себе на посаді директора кафе та проставила особистий підпис.

17. Цього ж дня посадові особи ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області склали припис № 65 про усунення ФОП ОСОБА_1 порушень вимог законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин у строк з 09 серпня 2024 року по 19 серпня 2024 року (крім пунктів припису №1- 4, 18- 20, 22, в яких не зазначено кінцеву дату строку на усунення порушень). У приписі зазначено, що директор кафе ОСОБА_2 отримала припис 09 серпня 2024 року.

18. 09 серпня 2024 року Головний державний ветеринарний інспектор Одеської області прийняв рішення № 1 «Про тимчасове припинення виробництва та обігу харчових продуктів», відповідно до якого ФОП ОСОБА_1 з « 09.08.2024р. по 22.08.2023р.» повинен тимчасово припинити виробництво та обіг харчових продуктів на потужностях за адресою: АДРЕСА_1 , а також розробити план із заходів по усунення виявлених порушень вимог законодавства про харчові продукти та надати його на адресу ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області в термін до 19 серпня 2024 року; примірник вказаного рішення підписала директор кафе ОСОБА_2 .

19. 14 серпня 2024 року ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області за результатами проведення позапланового заходу державного контролю (інспектування) склали акт № 1715, в якому встановили факт неусунення ФОП ОСОБА_1 порушень, зазначених у попередньому акті від 09 серпня 2024 року № 1659; у розділі акта «особи, що беруть участь у проведенні заходу державного контролю (інспектування)» оператором ринку (керівником суб`єкта господарювання) або уповноваженою ним особою зазначено директора «закладу громадського харчування ФОП ОСОБА_1 - ОСОБА_2.». У додатку до зазначеного акта «Перелік питань для операторів ринку щодо здійснення контролю за діями (бездіяльності) посадових осіб компетентного органу та/або його територіального органу», а також у розділі «Пояснення, зауваження або заперечення щодо проведеного заходу державного контролю (інспектування) та цього акту» ОСОБА_2. зазначила, що заперечень та зауважень не має, а у розділі «Оператор ринку (керівник суб`єкта господарювання) та/або уповноважена ним особа» вказала себе як «уповноважена особа, директор закладу громадського харчування ФОП ОСОБА_1 - ОСОБА_2» та проставила особистий підпис про отримання примірника акта.

20. 14 серпня 2024 року ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області у зв`язку з невиконанням ФОП ОСОБА_1 рішення Головного державного ветеринарного інспектора Одеської області від 09 серпня 2024 року № 1 склало протокол про порушення положень Закону № 2042-VIII, законодавства про харчові продукти та корми. На 1-й сторінці протоколу у графі «уповноважена особа» та у графі «оператор ринку або уповноважена ним особа» зазначено ОСОБА_2 та про отримання нею особисто примірника протоколу.

21. 22 серпня 2024 року посадові особи ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області за результатами проведення позапланового заходу державного контролю (інспектування) ФОП ОСОБА_1 склали акт № 1770 про неусунення оператором ринку порушень, зазначених у попередньому акті від 14 серпня 2024 року № 1715. У розділі «Пояснення, зауваження або заперечення щодо проведеного заходу державного контролю (інспектування) та цього акту» ОСОБА_2. зазначила, що заперечень та зауважень не має, а у розділі «Оператор ринку (керівник суб`єкта господарювання) та/або уповноважена ним особа» вказала себе як «адміністратор ОСОБА_2» та проставила особистий підпис про отримання нею примірника акта.

22. 27 серпня 2024 року посадові особи ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області склали на ФОП ОСОБА_1 три протоколи про порушення Закону № 2042-VIII, законодавства про харчові продукти та корми шляхом неусунення оператором ринку виявлених порушень законодавства; у графі протоколів «уповноважена особа» зазначено: «адміністратор ОСОБА_2 , призначено на посаду адміністратора по сумісництву наказом № 3 від 22.08.2024 року».

23. 30 серпня 2024 року ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області за наслідком розгляду протоколу від 14 серпня 2024 року та невиконанням позивачем рішення Головного державного ветеринарного інспектора Одеської області від 09 серпня 2024 року № 1 прийняла постанову № 49 про накладення на ФОП ОСОБА_1 штрафу у розмірі 320 тис. грн за порушення вимог Закону № 2042-VIII, законодавства про харчові продукти та корми.

24. 13 вересня 2024 року ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області за наслідком розгляду протоколу від 27 серпня 2024 року прийняла постанову № 52 про накладення на ФОП ОСОБА_1 штрафу у розмірі 48 тис. грн за порушення вимог Закону № 2042-VIII, законодавства про харчові продукти та корми.

25. Цього ж дня ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області за наслідком розгляду другого протоколу від 27 серпня 2024 року прийняла постанову № 53 про накладення на ФОП ОСОБА_1 штрафу у розмірі 40 тис. грн за порушення вимог Закону № 2042-VIII, законодавства про харчові продукти та корми; третього протоколу від 27 серпня 2024 року - постанову № 54 про накладення на ФОП ОСОБА_1 штрафу у розмірі 40 тис. грн за порушення вимог Закону № 2042-VIII, законодавства про харчові продукти та корми.

26. 13 вересня 2024 року ФОП ОСОБА_1 особисто отримав примірники зазначених постанов про накладення штрафів.

27. Також суди попередніх інстанцій встановили, що ОСОБА_2 з 23 квітня 2019 року працювала на посаді адміністратора у ФОП ОСОБА_3 , а ФОП ОСОБА_1 на підставі заяви ОСОБА_2 від 22 серпня 2024 року прийняв її на посаду адміністратора за сумісництвом з 23 серпня 2024 року (наказ від 22 серпня 2024 року № 3).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

28. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Верховний Суд виходить з такого.

29. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

30. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

31. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

32. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

33. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23 січня 2025 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2025 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є обґрунтованими з огляду на таке.

34. Захист прав споживачів та забезпечення безпечності харчових продуктів є конституційним пріоритетом (стаття 3, частина четверта статті 42 Конституції України) та міжнародним зобов`язанням України.

35. Проте це не нівелює обов`язок держави (органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб) діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України).

36. Аналогічна норма закріплена у статті 6 Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IX).

37. Законність державного втручання у сферу підприємницької діяльності та формування інвестиційної привабливості України забезпечується виключно суворим дотриманням встановлених процедур.

38. Державний нагляд (контроль) у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів здійснюється відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V).

39. Підставою для позапланового заходу може бути, зокрема, звернення фізичної особи про порушення, що спричинило шкоду її правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю (абзац 5 частини першої статті 6 Закону № 877-V).

40. Такий захід проводиться територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері.

41. У період воєнного стану, введеного Указом Президента України № 64/2022 від 24 лютого 2022 року, проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) було припинено на підставі Постанови КМУ № 303.

42. Виняток передбачено пунктом 2 зазначеної Постанови (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 06 грудня 2022 року № 1363) - за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

43. Центральним органом, що формує державну політику у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, є Мінагрополітики відповідно до абзацу четвертого пункту 1 Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 лютого 2021 року № 124 (втратило чинність на підставі Постанови Кабінету Міністрів України від 21 липня 2025 року № 903).

44. Мінагрополітики пунктами 1 та 2 наказу від 03 січня 2023 року № 5 «Про затвердження Переліку підстав для здійснення позапланових заходів державного контролю за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин на період воєнного стану» затвердило Перелік підстав для здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю), включаючи звернення фізичних осіб, та доручило Держпродспоживслужбі забезпечити їх здійснення за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України, з підстав, визначених Переліком.

45. До такого переліку підстав належить звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності) (пункт 2 Переліку, затвердженого Наказом Мінагрополітики № 5).

46. Однак Наказ Мінагрополітики № 5 є нормативно-правовим актом, який встановлює правові положення загального характеру, і не може підміняти індивідуальний акт Міністерства аграрної політики та продовольства України в розумінні пункту 2 Постанови КМУ № 303.

47. Верховний Суд зазначає, що вимога щодо отримання індивідуального погодження центрального органу виконавчої влади (Мінагрополітики) на проведення кожного конкретного позапланового заходу не є формальною процедурною дією, а забезпечує баланс публічних інтересів держави у сфері захисту життя та здоров`я людини, безпечності харчових продуктів та приватних інтересів суб`єктів господарювання, які здійснюють діяльність в умовах воєнного стану.

48. Водночас передбачений пунктом 2 Постанови КМУ № 303 механізм індивідуального погодження запобігає необґрунтованому чи надмірному державному втручанню у господарську діяльність і забезпечує реалізацію принципу пропорційності та мінімально необхідного втручання.

49. Тому для проведення кожного позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів Держпродспоживслужба має звертатися до Мінагрополітики, і може реалізувати повноваження щодо проведення заходу нагляду (контролю) лише за умови отримання позитивного рішення у формі індивідуального акта.

50. З огляду на зазначене, Верховний Суд відхиляє твердження Держпродспоживслужби про делегування йому Мінагрополітики своїх повноважень щодо оцінки підстав для перевірок, оскільки надання органу нагляду (контролю) таких повноважень суперечить частині другій статті 19 Конституції України та Постанові КМУ № 303.

51. Такі висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду щодо застосування пункту 2 Постанови КМУ № 303, висловленою у постановах від 20 січня 2025 року у справі № 140/1046/24 та від 16 вересня 2025 року у справі № 440/2642/24 (справи про заходи державного нагляду (контролю) у сфері тютюнових виробів до закінчення дії воєнного стану).

52. У зазначених постановах Верховний Суд вказав, що наказ Міністерства охорони здоров`я України від 17 березня 2023 року № 522 як нормативно-правовий акт центрального органу виконавчої влади не може підміняти індивідуальні рішення цього органу щодо кожної конкретної перевірки, оскільки пункт 2 Постанови КМУ № 303 вимагає саме рішень (у множині) центральних органів виконавчої влади для кожного випадку проведення перевірки.

53. Верховний Суд вважає, що такий правовий висновок повністю застосовний до позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері безпечності та якості харчових продуктів, оскільки обидві сфери регулюються однаковими нормами Закону № 877-V щодо підстав для позапланових перевірок та підпадають під дію Постанови КМУ № 303; в обох випадках центральний орган виконавчої влади, що формує державну політику, видав загальний наказ про перелік підстав, замість прийняття індивідуальних рішень.

54. У справі, що розглядається, підставою для позапланового заходу державного нагляду (контролю) на потужностях ФОП ОСОБА_1 (кафе « ІНФОРМАЦІЯ_1 ») стала скарга фізичної особи щодо порушення вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів у торговому об`єкті позивача. На підставі такої скарги Держпродспоживслужба видала наказ про проведення перевірки та посвідчення (направлення) для перевіряючих.

55. Те, що Мінагрополітики не приймало індивідуального рішення щодо погодження проведення Держпродспоживслужбою позапланової перевірки кафе «ІНФОРМАЦІЯ_1» не є спірними у цій справі.

56. Таким чином, Держпродспоживслужба у випадку проведення трьох позапланових перевірок ФОП ОСОБА_1 (08, 14, 22 серпня 2024 року) діяла поза межами своїх повноважень.

57. Виходячи з таких обставин, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного по суті рішення про визнання протиправними постанов ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області про накладення на ФОП ОСОБА_1 штрафів за порушення законодавства про харчові продукти та корми, проте не врахували особливості правового регулювання під час воєнного стану та не застосували норми матеріального права, що підлягали застосуванню при вирішенні спору.

58. У такому разі суди попередніх інстанцій не застосували положення Постанови КМУ № 303 та не врахували, що в умовах воєнного стану проведення заходів державного нагляду (контролю) було припинено, за винятком випадків, визначених пунктом 2 цієї Постанови, та зміненої на період дії воєнного стану процедури здійснення контрольних заходів і порядку притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності.

59. Суд звертає увагу на те, що відносини, які виникли у зв`язку з проведенням позапланового заходу державного нагляду (контролю), також регулюються Законом № 2073-IX.

60. Принцип законності, закріплений у статті 6 цього Закону, встановлює, що суб`єкт владних повноважень (адміністративний орган) зобов`язаний діяти виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

61. Здійснення адміністративним органом дискреційного повноваження вважається законним у разі дотримання таких умов:

1) дискреційне повноваження передбачено законом;

2) дискреційне повноваження здійснюється у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом;

3) правомірний вибір здійснено адміністративним органом для досягнення мети, з якою йому надано дискреційне повноваження, і відповідає принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом;

4) вибір рішення адміністративного органу здійснюється без відступлення від попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом в однакових чи подібних справах, крім обґрунтованих випадків (частина третя статті 6 Закону № 2073-IX).

62. Відповідно до частини третьої статті 11 Закону № 2073-IX адміністративний орган зобов`язаний використовувати свої повноваження з метою, з якою такі повноваження надані. Мета, з якою надано повноваження, визначається законом або випливає з його положень.

63. Верховний Суд наголошує, що недотримання процедури позапланового заходу державного нагляду (контролю), передбаченої Законом № 877-V, з урахуванням норм Постанови КМУ № 303 у період дії воєнного стану унеможливлює використання результатів такої перевірки як підстави для притягнення до відповідальності, що зумовлює протиправність постанов відповідача про накладення штрафів та приписів про усунення порушень незалежно від її змісту, навіть за наявності фактичних порушень законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів.

64. Між тим, Верховний Суд вважає за необхідне додатково перевірити правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо уповноваженої особи.

65. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що ОСОБА_2 не мала законних повноважень представляти інтереси ФОП ОСОБА_1 під час проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) 08, 14 та 22 серпня 2024 року, оскільки була прийнята на посаду адміністратора за сумісництвом лише з 23 серпня 2024 року, а отже, до цієї дати не перебувала у трудових або цивільно-правових відносинах із позивачем.

66. Однак, аналізуючи встановлені судами фактичні обставини справи, Верховний Суд не може погодитися з таким висновком із огляду на таке.

67. Частиною одинадцятою статті 4 Закону № 877-V визначено, що плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником. Плановий чи позаплановий захід щодо фізичної особи-підприємця має здійснюватися за його присутності або за присутності уповноваженої ним особи.

68. Відсутність під час проведення контролюючим органом перевірки належно уповноваженої особи є порушенням вимог статті 4 Закону № 877-V, що є підставою для недійсності результатів такої перевірки.

69. Проте реалізація принципу законності у сфері державного контролю передбачає взаємну добросовісність, коли обидві сторони правовідносин мають діяти сумлінно.

70. Так, контролюючий орган зобов`язаний відмовитися від проведення перевірки за відсутності уповноваженої особи.

71. Водночас суб`єкт господарювання у відносинах із контролюючим органом не може навмисно вдавати для перевіряючих участь уповноваженої особи, а згодом використовувати цю обставину як аргумент незаконності дій контролюючого органу. Така поведінка має ознаки зловживання правом і не відповідає принципу добросовісності.

72. З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_2 під час проведення трьох позапланових перевірок (08, 14 та 22 серпня 2024 року) представилась директором кафе "ІНФОРМАЦІЯ_1" та уповноваженою особою ФОП ОСОБА_1 ; надала доступ до приміщення кафе посадовим особам ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області; супроводжувала перевіряючих під час огляду приміщень та господарської діяльності; надавала пояснення з питань, що стосувалися предмета перевірки; підписувала акти перевірок, протоколи, отримувала припис та постанови під особистий підпис; зазначала у відповідних графах актів та протоколів, що заперечень та зауважень не має.

73. Верховний Суд звертає увагу, що законодавство не встановлює вичерпного переліку способів підтвердження повноважень представника суб`єкта господарювання (фізичної особи-підприємця) під час здійснення заходів державного нагляду (контролю).

74. Повноваження можуть випливати як з документального оформлення (трудовий договір, довіреність, наказ), так і з фактичної поведінки особи, яка свідчить про наявність у неї прав діяти в інтересах суб`єкта господарювання (фізичної особи-підприємця).

75. ОСОБА_2 , не будучи офіційно працевлаштованою, мала фізичний доступ до технічних приміщень кафе "ІНФОРМАЦІЯ_1" та надавала такий доступ перевіряючим, що у закладі громадського харчування, з огляду на специфіку діяльності, санітарні вимоги та обмеження доступу до виробничих приміщень, не може бути надано будь-якому працівнику закладу чи сторонній особі, а лише особі, яка фактично виконує функціональні обов`язки директора, адміністратора, керуючої особи.

76. Держпродспоживслужба не є органом, який здійснює державний нагляд і контроль за дотриманням законодавства у сфері праці, зайнятості та соціального страхування. Тобто, навіть якщо посадові особи ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області мали підстави вважати, що ОСОБА_2 працює у ФОП ОСОБА_1 без оформлення трудових відносин, це питання виходить за межі їх компетенції та не може бути предметом перевірки під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері безпечності харчових продуктів. Відповідач не мав ані повноважень, ані обов`язку перевіряти наявність трудового договору між позивачем та ОСОБА_2 , оскільки предметом перевірки було дотримання вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів, а не законодавства про працю.

77. У випадку ОСОБА_2 , перебуваючи у приміщенні кафе "ІНФОРМАЦІЯ_1", маючи доступ до всіх приміщень, включно з кухнею, складськими приміщеннями, зонами зберігання продуктів, а також володіючи інформацією про постачальників, технологічні процеси та організацію роботи, надаючи пояснення про організацію роботи закладу та тричі представляючись уповноваженою особою (08, 14 та 22 серпня 2024 року) - така поведінка ОСОБА_2 давала посадовим особам органу державного нагляду (контролю) достатні підстави вважати її уповноваженим представником ФОП ОСОБА_1 .

78. Систематичний характер таких дій виключає їх випадковість чи помилку і свідчить про стале уповноваження з боку суб`єкта господарювання.

79. Позивач не заперечував, що саме ОСОБА_2 фактично здійснювала керівництво поточною діяльністю кафе на момент проведення перевірок. Більше того, невдовзі після останньої перевірки - 23 серпня 2024 року - ФОП ОСОБА_1 офіційно прийняв ОСОБА_2 на посаду адміністратора, що підтверджує наявність довірчих відносин між ними та фактичне виконання нею управлінських функцій у закладі ще до формального оформлення трудових відносин.

80. ОСОБА_2 формально не була працевлаштована на момент перевірок ФОП ОСОБА_1 , хоча її фактичні дії та подальше офіційне працевлаштування дають підстави вважати, що вона діяла з відома та в інтересах позивача.

81. Крім того, Верховний Суд звертає увагу на позицію самого позивача у цій справі, який не заявляв про те, що хтось інший незаконно надав доступ перевіряючим, або що його права були порушені через участь у перевірках неуповноваженої особи. Натомість ФОП ОСОБА_1 обмежився формальним твердженням про відсутність трудових відносин на момент перевірок, не надаючи жодних доказів того, що ОСОБА_2 не мала фактичних повноважень представляти його інтереси.

82. Дозволяючи ОСОБА_2 фактично керувати роботою кафе, надавати доступ до приміщення під час перевірок, ФОП ОСОБА_1 створив ситуацію, за якої ця особа сприймалася як уповноважений представник. Відповідно, позивач не може посилатися на відсутність формального оформлення повноважень для уникнення відповідальності за виявлені порушення законодавства.

83. Верховний Суд також зазначає, що мета здійснення державного нагляду (контролю) полягає у забезпеченні дотримання суб`єктами господарювання вимог законодавства, захисту прав споживачів та їх життя і здоров`я. Формальний підхід, за якого наявність фактичних порушень санітарних норм та вимог безпечності харчових продуктів залишається без правових наслідків лише через відсутність трудового договору з представником на момент перевірки, суперечить завданням адміністративного судочинства, визначеним статтею 2 КАС України.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

84. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

85. Згідно з частиною першою статті 351 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

86. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

87. Висновки судів першої та апеляційної інстанцій про проведення перевірок за відсутності уповноваженої особи позивача є помилковими і такими, що ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права.

88. Зміна мотивів стосується виключно правового обґрунтування висновків судів попередніх інстанцій, а саме застосування положень Постанови КМУ № 303 замість посилання виключно на відсутність уповноваженої особи під час перевірок.

89. Водночас Верховний Суд наголошує, що зміна мотивів судових рішень не впливає на результат вирішення справи, оскільки оскаржувані постанови про накладення штрафів та припис підлягають визнанню протиправними та скасуванню з іншої підстави - порушення вимог Постанови КМУ № 303 щодо необхідності отримання індивідуального рішення (погодження) центрального органу виконавчої влади на проведення кожного конкретного позапланового заходу державного контролю в умовах дії воєнного стану.

90. Суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішень, фактичні обставини справи встановлені судами попередніх інстанцій повно і всебічно на підставі належних та допустимих доказів, а резолютивні частини судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій є правильними.

91. Тому Верховний Суд вважає, що рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23 січня 2025 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2025 року слід змінити у мотивувальних частинах, виклавши мотиви ухвалення судових рішень у редакції цієї постанови.

Висновки щодо розподілу судових витрат

92. У зв`язку зі зміною лише мотивувальних частин судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій, підстав для нового розподілу судових витрат, відповідно до статті 139 КАС України, немає.

Керуючись статтями 341 343 349 351 355 356 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23 січня 2025 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2025 року у справі № 420/31220/24 змінити у мотивувальних частинах, викласти мотиви ухвалення цих судових рішень у редакції цієї постанови.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: С.М. Чиркін

В.М. Шарапа