Історія справи

Ухвала КАС ВП від 22.09.2019 року у справі №820/12128/15

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 вересня 2019 року

Київ

справа №820/12128/15

адміністративне провадження №К/9901/11159/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 04.05.2016 (суддя Мельников Р. В. ) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від
23.08.2016 (колегія суддів у складі: Калитки О. М., Кононенко З. О., Бондара В. О.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління служби безпеки України в Харківській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору:

Державне підприємство "Національна енергетична компанія "Укренерго" в особі відокремленого підрозділу "Північна електроенергетична система" державного підприємства "Національна енергетична компанія "Укренерго", про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У грудні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління служби безпеки України в Харківській області (далі - відповідач, УСБУ в Харківській області), де третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Державне підприємство "Національна енергетична компанія "Укренерго" в особі відокремленого підрозділу "Північна електроенергетична система" державного підприємства "Національна енергетична компанія "Укренерго" (далі - третя особа, ДП "НЕК "Укренерго" в особі ВП "Північна електроенергетична система" ДП "НЕК "Укренерго"), в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження УСБУ в Харківській області від 13.11.2015 № 115д.

Позов мотивовано тим, що підставою для скасування його допуску до державної таємниці стало те, що в порушення статті 28 Закону України "Про державну таємницю" та пункту 69 Постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 № 939 він не повідомив про свій виїзд за межі України посадовій особі, яка надала доступ до державної таємниці, а також Режимно-секретний підрозділ ВП "ПЕС" ДП
"НЕК "Укренерго". Проте під час виїзду за кордон він був тимчасово непрацездатний та перебував на лікуванні, його виїзд був пов'язаний із необхідністю отримання медичних консультацій та лікування.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Харківський окружний адміністративний суд постановою від 04.05.2016 в задоволенні адміністративного позову відмовив.

Харківський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 23.08.2016 рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Судові рішення мотивовано доведеністю факту вчинення позивачем порушення законодавства про державну таємницю, а саме: невжиття заходів щодо забезпечення охорони державної таємниці у період з 07.08.2015 по 10.08.2015 при виїзді до Російської Федерації, в письмовому не повідомленні посадових осіб, які надали йому доступ до державної таємниці, що стало підставою для видання розпорядження від 13.11.2015 № 115д про скасування йому допуску до державної таємниці за формою один.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Зазначає, що суди застосували Порядок організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 02.10.2003 № 1561, але на час винесення оскаржуваного розпорядження зазначена постанова скасована постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 № 939.

Наголошує на тому, що свій обов'язок щодо збереження державної таємниці, передбачений статтею 28 Закону України "Про державну таємницю" позивач виконав та повідомив про свій виїзд за кордон 10.12.2015 інженера Режимно-секретного відділу та директора ВП "Північна електроенергетична система" ДП "НЕК "Укренерго".

Також вважає, що суди попередніх інстанцій не з'ясували порядку (процедури), якого мав дотримуватися відповідач, скасовуючи допуск до державної таємниці, що визначений пунктами 80,81 Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 № 939. Суд першої інстанції не з'ясував дійсних причин, що стали підставою для скасування допуску до державної таємниці позивачеві.

На думку, скаржника суди не навели обґрунтування відхилення доводів позивача, а суд апеляційної інстанції, крім того, не навів обґрунтування відхилення доводів апеляційної скарги.

Позиція інших учасників справи

Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

ДП "НЕК "Укренерго" в особі ВП "Північна електроенергетична система" ДП "НЕК "Укренерго" у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій є законними, обґрунтованими та такими, що прийнятті з дотриманням норм матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Рух касаційної скарги

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 15.09.2016 відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 04.05.2016 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 23.08.2016.

29.01.2018 вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 20.09.2019 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду у попередньому судовому засіданні.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

ОСОБА_1 обіймав посаду заступника директора головного інженера ВП "Північна електроенергетична система" ДП "НЕК "Укренерго" та мав допуск до державної таємниці за формою один.

Розпорядженням УСБУ в Харківській області від 13.11.2015 № 115д "Про скасування громадянину України допуску до державної таємниці", у зв'язку з виявленням обставин, передбачених пунктом 3 частини 2 статті 23 та статті 26 Закону України "Про державну таємницю", на підставі абзацу 2 пунктів 80,81 Порядку організації та забезпечення режиму секретності в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 № 939 (далі - Порядок № 939), ОСОБА_1 скасовано допуск до державної таємниці за формою один.

Підставою для винесення спірного розпорядження та скасування позивачу допуску до державної таємниці став його виїзд 07.08.2015 до Російської Федерації в особистих справах без письмового повідомлення директора ВП "Північна електроенергетична система" ДП "НЕК "Укренерго" як посадову особу, яка надала йому доступ до державної таємниці, не проходження відповідного інструктажу у зв'язку із виїздом за кордон в режимно-секретному органі за місцем зберігання облікової картки за формою згідно з додатком 6 до Порядку № 939.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 2 статті 2 Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України, в редакції, чинній до 15.12.2017) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з частиною 3 статті 2 КАС України (в редакції, чинній до
15.12.2017) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною 1 статті 6 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) кожна особа має право в порядку, встановленому частиною 1 статті 6 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Приписами частини 1 статті 72 КАС України (в редакції, чинній до
15.12.2017) передбачено, що обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.

Відповідно до частини 1 статті 255 КАС України (в редакції, чинній до
15.12.2017) постанова або ухвала суду, яка набрала законної сили, є обов'язковою для осіб, які беруть участь у справі, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України.

Аналогічні положення знайшли своє відображення також в редакції КАС України від
15.12.2017.

Суспільні відносини, пов'язані з віднесенням інформації до державної таємниці, засекречуванням, розсекречуванням її матеріальних носіїв та охороною державної

таємниці з метою захисту національної безпеки України визначає Закон України від
21.01.1994 № 3855-XII "Про державну таємницю" (далі - ~law19~).

Відповідно до ~law20~ державна таємниця (далі також - секретна інформація) - вид таємної інформації, що охоплює відомості у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України та які визнані у порядку, встановленому ~law21~, державною таємницею і підлягають охороні державою; допуск до державної таємниці - оформлення права громадянина на доступ до секретної інформації.

~law22~ передбачено, що дія ~law23~ поширюється на органи законодавчої, виконавчої та судової влади, органи прокуратури України, інші державні органи, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації усіх форм власності, об'єднання громадян (далі - державні органи, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації), що провадять діяльність, пов'язану з державною таємницею, громадян України, іноземців та осіб без громадянства, яким у встановленому порядку наданий доступ до державної таємниці.

Відповідно до ~law24~ віднесення інформації до державної таємниці здійснюється мотивованим рішенням державного експерта з питань таємниць за його власною ініціативою, за зверненням керівників відповідних державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій чи громадян.

Звід відомостей, що становлять державну таємницю, формує Служба безпеки України на підставі рішень державних експертів з питань таємниць. Зазначений Звід та зміни до нього набирають чинності з моменту опублікування в офіційних виданнях України (~law25~).

Приписами ~law26~ передбачено, що залежно від ступеня секретності інформації встановлюються такі форми допуску до державної таємниці, зокрема, форма 1 - для роботи з секретною інформацією, що має ступені секретності "особливої важливості ", "цілком таємно" та "таємно".

Відповідно до ~law27~ у наданні допуску до державної таємниці може бути відмовлено також у разі, зокрема, невиконання громадянином обов'язків щодо збереження державної таємниці, яка йому довірена або довірялася раніше.

Згідно з ~law28~ скасування раніше наданого допуску до державної таємниці здійснюється органами Служби безпеки України у разі виникнення або виявлення обставин, передбачених ~law29~, або після припинення громадянином діяльності, у зв'язку з якою йому було надано допуск, втрати ним громадянства або визнання його недієздатним на підставі інформації, здобутої органами Служби безпеки України або отриманої від державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій.

Приписами ~law30~ передбачено, що громадянин, якому надано допуск до державної таємниці, зобов'язаний, зокрема: повідомляти посадових осіб, які надали йому доступ до державної таємниці, та відповідні режимно-секретні органи про виникнення обставин, передбачених ~law31~, або інших обставин, що перешкоджають збереженню довіреної йому державної таємниці, а також повідомляти у письмовій формі про свій виїзд з України; додержуватися інших вимог законодавства про державну таємницю.

Пунктом 54 Порядку № 939 передбачено, що під час оформлення документів у зв'язку з наданням допуску до державної таємниці громадянин бере на себе письмове зобов'язання, що складається за формою згідно з додатком 9.

Відповідно до пункту 696 Порядку № 939 громадянин, якому надано доступ до державної таємниці, перед виїздом до іноземної держави у приватних справах письмово повідомляє про це посадову особу, яка надала доступ до державної таємниці, а також режимно-секретний орган.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач мав доступ до секретної інформації, оскільки перебував на посаді заступника директора головного інженера ВП "Північна електроенергетична система" ДП "НЕК "Укренерго". У 1999,2009 та 2013 роках позивач власноруч підписав зобов'язання, які є додатком до Порядку №
939.

Отже, позивач, незалежно від займаної посади і виконуваної роботи, як особа, якій в установленому порядку було надано допуск до державної таємниці, зобов'язаний у відповідності з вимогами Закону дотримуватись виконання обов'язків покладених на нього у зв'язку з допуском і доступом до державної таємниці, вживати заходи щодо забезпечення охорони державної таємниці, в тому числі при виїзді за межі України. Невиконання покладених Законом на особу, яку допущено до державної таємниці, обов'язків і є невжиттям заходів щодо забезпечення охорони державної таємниці.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач повідомив заступника директора ДП "НЕК "Укренерго" про виїзд до Росії в особистих справах у період з
07.08.2015 по 10.08.2015 лише 10.12.2015, тобто після перетинання кордону та винесення оскаржуваного розпорядження.

Крім того, судами попередніх інстанцій було встановлено, що факт порушення позивачем законодавства у сфері охорони державної таємниці підтверджується постановою Орджонікідзевського районного суду м. Харкова від 26.11.2015 у справі № 644/10878/15-п, залишеною без змін ухвалою Апеляційного суду Харківської області від 05.01.2016. Згідно з зазначеними судовими рішеннями, вказане порушення полягало в невжитті позивачем заходів щодо забезпечення охорони державної таємниці, що виразилося в неповідомленні в письмовій формі про свій виїзд у період з 07.08.2015 по 10.08.2015 до Російської Федерації посадових осіб, які надали йому доступ до державної таємниці, а також режимно-секретний орган ВП "Північна електроенергетична система" ДП "НЕК "Укренерго".

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що допуск позивача до державної таємниці скасовано правомірно, а підстави для визнання протиправним та скасування розпорядження УСБУ України в Харківській області від 13.11.2015 № 115д про скасування ОСОБА_1 допуску до державної таємниці за формою один відсутні.

Посилання скаржника на те, що судами попередніх інстанцій було застосовано нормативно-правовий акт, який втратив чинність, а саме Порядок організації та забезпечення режиму секретності в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.10.2003 року № 1561 (далі - Порядок № 1561), колегія суддів відхиляє. Так, в оскаржуваних рішеннях судів попередніх інстанцій відсутні посилання на положення Порядку № 1561 як на підставу прийняття судами висновків по справі або встановлення обставин, які мали б значення для вирішення справи по суті. Судами попередніх інстанцій лише зазначено, що пункти 80,119,651 Порядку № 1561 аналогічні відповідним положенням ~law32~. Разом з тим, судом першої інстанції було встановлено, що обов'язок громадянина, якому надано допуск до державної таємниці, повідомляти перед своїм виїздом за кордон посадову особу, яка надала йому доступ до державної таємниці та відповідний режимно-секретний орган, передбачений пунктом 696 Порядку № 939, витяг з якого було надано відповідачем до суду першої інстанції. Суд апеляційної інстанції при розгляді апеляційної скарги позивача та дослідженні матеріалів справи погодився з відповідними висновками суду першої інстанції.

Щодо доводів касаційної скарги про те, що Закон не встановлює та не визначає строків повідомлення про виїзд за кордон для особи, якій надано доступ до державної таємниці, колегія суддів вважає їх безпідставними, оскільки пунктом 696 Порядку № 939 передбачено, що громадянин, якому надано доступ до державної таємниці, перед виїздом до іноземної держави у приватних справах письмово повідомляє про це посадову особу, яка надала доступ до державної таємниці, а також режимно-секретний орган. Отже, вказане повідомлення повинно бути подане до перетинання державного кордону. Крім того, аналіз ~law33~ дає підстави вважати, що громадянин, якому надано доступ до державної таємниці, зобов'язаний заздалегідь інформувати певні інстанції в письмовій формі про свій намір виїхати з України.

Щодо твердження скаржника про те, що він не був ознайомлений зі змістом та вимогами Порядку № 939, колегія суддів їх відхиляє. Досліджуючи вказане питання суд першої інстанції встановив, що позивач займав посаду заступника директора головного інженера ВП "Північна електроенергетична система" ДП "НЕК "Укренерго" та мав доступ до секретної інформації. Отже, позивач, займаючи відповідну посаду повинен був застосовувати у своїй діяльності відповідні положення Порядку № 939.

Крім того, судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що у 1999,2009 та 2013 роках позивач власноруч підписав зобов'язання, які виникають у зв'язку з наданням допуску до державної таємниці. Зокрема, 29.08.2013 (а. с. 53) позивач дав згоду на обмеження прав відповідно до статті 29 Закону України "Про державну таємницю" та взяв на себе зобов'язання повідомляти про виникнення обставин, передбачених статті 29 Закону України "Про державну таємницю", підписавши зобов'язання за формою, передбаченою додатком до Порядку № 939. Також позивач отримував надбавку до посадового окладу за роботу в умовах режимних обмежень.

Крім того, Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Стосовно процедурних порушень, Суд зазначає, що аналогічний вимір суттєвості порушень застосовує Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), який у своїх рішеннях демонструє виважений підхід до оцінки характеру допущених порушень належної процедури з точки зору їх можливого впливу на загальну справедливість судового розгляду. Метод "оцінки справедливості процесу в цілому" не передбачає дослідження правомірності будь-якої окремої процесуальної дії у відриві від інших етапів процесу.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Оцінюючи доводи касаційної скарги, Верховний Суд виходить з того, що судом апеляційної інстанції було надано належну правову оцінку доводам, наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваного судового рішення, у касаційній скарзі не зазначено.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Частиною 1 статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини 6 статті 139 КАС України (в чинній редакції), якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 04.05.2016 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 23.08.2016 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач: Ж. М. Мельник-Томенко Судді А. В. Жук

Н. М. Мартинюк