Історія справи

Ухвала КАС ВП від 24.07.2019 року у справі №826/14419/15

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 серпня 2019 року

Київ

справа №826/14419/15

адміністративне провадження №К/9901/12399/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я. О., судді Желєзного І. В., судді Коваленко Н. В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Міністерства оборони України про визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 грудня 2015 року у складі колегії суддів Кротюка О. В., Літвінової А. В., Мазур А. С. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2016 року у складі колегії суддів Безименної Н. В., Кучми А. Ю., Карпушової О. В.,

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Міністерства оборони України (далі - відповідач), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Міністерства оборони України щодо невиконання дій по виключенню квартири АДРЕСА_1 з числа службових;

- зобов'язати Міністерство оборони України виключити квартиру АДРЕСА_1 з числа службових та надати її в постійне користування.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що позивач є особою, яка потребує поліпшення житлових умов, має право на безоплатне одержання у приватну власність жилого приміщення, яке займає. При цьому, чинним законодавством регламентовано обов'язок держави щодо забезпечення військовослужбовця та його сім'ї жилими приміщенням за місцем постійного проживання і перебування на обліку. Таким чином, на думку позивача, відповідачем протиправно відмовлено у задоволенні прохання про заміну статусу займаної квартири.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 грудня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2016 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що забезпечення житлом позивача поза межами черги суперечить нормам чинного законодавства та порушує принцип рівності прав громадян перед законом, Крім того, позивач вже забезпечувався житловими приміщеннями для постійного проживання.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 грудня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2016 року і прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 23 березня 2016 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 25 березня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/14419/15, витребувано матеріали справи.

Відповідно до повторного протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 серпня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я. О., суддів Желєзного І. В. та Коваленко Н. В.

Ухвалою Верховного Суду від 23 липня 2019 року прийнято до свого провадження справу № 826/14419/15 та рекомендовано надати сторонам додаткові письмові пояснення у межах доводів касаційної скарги.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивачу під час проходження військової служби було надано 1-кімнатну службову квартиру за адресою: АДРЕСА_2, що підтверджується ордером від 14 січня 2009 року № 00811, виданим Солом'янською районною у місті Києві державною адміністрацією на підставі розпорядження від 09 січня 2009 року № 3.

Розпорядженням Виконавчого органу Дарницької районної в м. Києві ради (Дарницької районної у м. Києві державної адміністрації) від 24 березня 2009 року № було змінено нумерацію квартири з № 8 на № 127.

Відповідно до протоколу засідання об'єднаної житлової комісії Тилу, Озброєння та Головного управління оперативного забезпечення Збройних Сил України від 12 грудня 2011 року позивачу відновлено облікову справу для отримання постійного житла та у зв'язку з набуттям права на пільгу, внесено до списків осіб, які мають право на першочергове отримання житла, як військовослужбовця, який має вислугу більше 25 років, з 12 грудня 2011 року.

Наказом Міністра оборони України від 27 червня 2014 року № 350 генерал-майор ОСОБА_1 був звільнений з військової служби у запас за пунктом "г" (у зв'язку з проведенням організаційних заходів).

Відповідно до витягу з протоколу засідання Об'єднаної житлової комісії Тилу, Озброєння та головного управління оперативного забезпечення Збройних Сил України від 05 лютого 2015 року, вирішено клопотати перед Київським КЕУ щодо виключення житла позивача з числа службових, хоча рапорт позивача датовано 06 лютого 2015 року. Іншого рапорту матеріали справи не містять.

20 травня 2015 року позивач звернувся до Міністерства оборони України із заявою про виключення квартири за адресою: АДРЕСА_3 із числа службових та надання її в постійне користування останньому.

Листом Київського квартирно-експлуатаційного управління від 17 червня 2015 року № 3003/25/6-958 позивачу відмовлено у виключенні вказаної квартири з числа службових.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, позивачем було вчинено всі необхідні заходи у повній відповідності із нормативними актами, що регулюють процес виключення квартири із числа службових, для того, щоб відповідачем було винесено рішення про надання йому квартири у постійне користування.

Крім того, скаржник вказує, що обов'язковою умовою для виключення квартир з числа службових є перебування військовослужбовців і осіб, звільнених у запас або відставку, на квартирному обліку в Збройних Силах України і відповідність займаного житла нормам законодавства, встановленим для даного населеного пункту.

09 серпня 2019 року від ОСОБА_1 на виконання вимог ухвали Верховного Суду про прийняття справи до провадження надійшли додаткові пояснення в яких позивач вказує, що у спірних правовідносинах суттєвих змін не відбулося, відповідачем не здійснено ніяких дій, направлених на забезпечення його житлом.

16 серпня 2019 року від Міністерства оборони України надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач наголосив на тому, що ОСОБА_1 протягом проходження служби забезпечувався двома жилими приміщеннями в м. Біла Церква та м. Одеса. Таким чином, відповідно до чинного законодавства, вимоги позивача є необґрунтованими.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, зокрема, суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини 3 статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини 4 статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин 1 , 2 та 3 статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин 1 , 2 та 3 статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 грудня 2015 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2016 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Розглядаючи дану справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог суди першої та апеляційної інстанцій вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв'язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.

З такими висновками судів колегія не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 4 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина 2 статті 2 КАС України).

У цій справі правовідносини стосуються виключення квартири із числа службових та надання її в постійне користування ОСОБА_1

Відносини, пов'язані з наданням службового житла в постійне користування, регулюються, зокрема, Конституцією України, Житловим кодексом УРСР, Законом України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" та похідними законами і підзаконними нормативно-правовими актами.

Відповідно до статті 47 Конституції України кожен має право на житло. Держава створює умови, за яких кожний громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду. Громадянам, які потребують соціального захисту, житло надається державою та органами місцевого самоврядування безоплатно або за доступну для них плату відповідно до закону.

Відповідно до частини 1 статті 12 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" держава забезпечує військовослужбовців жилими приміщеннями або за їх бажанням грошовою компенсацією за належне їм для отримання жиле приміщення на підставах, у порядку і відповідно до вимог, встановлених Житловим кодексом Української РСР та іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно до частини 1 статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Вирішуючи питання про віднесення спору до юрисдикції адміністративного суду, слід ураховувати не лише суб'єктний склад правовідносин, які склалися між сторонами, а й сутність (характер) таких правовідносин.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника.

Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Спір є приватноправовим також у тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Правовідносини, щодо яких виник спір, обумовлені наявністю майнових вимог фізичної особи на нерухоме майно, яке полягає в наданні квартири із числа службових у постійне користування.

Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку, що спір про зобов'язання Міністерства оборони України виключити квартиру з числа службових та надати її в постійне користування не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

За таких обставин, спір у цій справі не може вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.

Як убачається з матеріалів справи, спірні правовідносини виникли між ОСОБА_1 та Міністерством оборони України щодо надання нерухомого майна із числа службових у постійне користування. Крім того, сторони не інформували Суд про розгляд цього спору в інших судах.

Відповідно до статті 1 ЦПК України (у редакції, чинній на час прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанцій) завданням цивільного судочинства є справедливий неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних прав з метою захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

Згідно частин 1 та 2 статті 11 ЦК України цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов'язки. Підставами виникнення цивільних прав та обов'язків є, зокрема, договори та інші правочини.

Відповідно до статті 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Предметна підсудність, юрисдикція цивільних прав передбачена у частині 1 статті 15 ЦПК України, згідно з якою суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

З огляду на наведене, колегія суддів зазначає, що цей спір має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

Важливо, що на момент розгляду цієї справи в судах першої та апеляційної інстанції, Верховним Судом України, зокрема, у постановах від 02 грудня 2014 року у справі №21-530а14 та від 16 грудня 2015 року у справі № 6-2139цс15, вже була висловлена правова позиція стосовно спорів, які пов'язані з вирішенням питання щодо права на житло, а непоширення юрисдикції адміністративних судів саме на спори, що виникають з подібних правовідносин.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13 червня 2018 року у справі № 816/421/17, від 20 вересня 2018 року у справі № 813/1076/17, від 30 жовтня 2018 року у справі № 813/3685/14.

Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від цієї правової позиції.

Таким чином, сформована відповідно до статей 37, 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та статті 346 КАС України практика Великої Палати Верховного Суду (постійно діючий колегіальний орган Верховного Суду, що забезпечує, зокрема, здійснення перегляду судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права) стосовно обов'язку касаційного суду, встановивши порушення судами правил юрисдикції адміністративних судів, закривати провадження у справі незалежно від доводів касаційної скарги, має вже сталий характер.

Метою розгляду однакової категорії справ у межах судів однієї юрисдикції є, серед іншого, забезпечення єдності судової практики.

Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) у виходить з того, що принцип правової визначеності (legal certainty) має важливе значення для довіри до судової системи і верховенства права; правова визначеність також сприяє розвитку та економічного прогресу; необхідно, щоб суди, особливо вищі суди, створювали механізми для запобігання конфліктам та забезпечення узгодженості їхньої судової практики (Доповідь Венеціанської комісії № 512/2009 "Про верховенство права" (Venice Commission: the Rule of Law), що була прийнята на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року на основі зауважень її членів ОСОБА_2 (Нідерланди), ОСОБА_4 (Швейцарія), ОСОБА_5 (Сполучене Королівство), ОСОБА_6 (Фінляндія); п. 44-50).

Колегія суддів також враховує, що у рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини 2 статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов'язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).

Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 09 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою.

Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.

В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.

Законом України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.

На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина 1 статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист.

Частиною 1 статті 354 КАС України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених Частиною 1 статті 354 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов'язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене "право на суд" разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "Ґолдер проти Сполученого Королівства" ("Golder v. the United Kingdom"), заява № 4451/70, § 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі "Станєв проти Болгарії" ("Stanev v. Bulgaria"), заява № 36760/06, § 230).

Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France № 88/1991/340/413).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає частковому задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі закриттю, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

Керуючись статтями 238,239,341,344,349,354,355,356,359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 грудня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2016 року скасувати.

Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства оборони України про визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії закрити.

Роз'яснити, що спір може бути розглянуто, зокрема, за правилами цивільного судочинства.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я. О. Берназюк

Судді: І. В. Желєзний

Н. В. Коваленко