Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 червня 2019 року

Київ

справа №814/2389/15

адміністративне провадження №К/9901/14780/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу №814/2389/15

за позовом ОСОБА_1

Очаківської районної державної адміністрації Миколаївської області

про зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2016 року (у складі колегії: головуючого судді Грабовського Ю.М., суддів Лук`янчук О.В., Кравченка К.В.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2015 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернулась в суд із позовом до Очаківської районної державної адміністрації Миколаївської області (далі також - відповідач), в якому просила зобов`язати відповідача повторно розглянути клопотання та надати дозвіл на розробку детального плану забудови території земельної ділянки загальною площею 0,50 га, розташованої за адресою: Миколаївська область, Очаківський район, Покровська сільська рада, за межами населеного пункту, цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства, згідно діючого законодавства.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2015 року адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що відмовляючи у наданні дозволу на розробку детального плану території з метою забудови, районна державна адміністрації порушила права позивачки, як власника земельної ділянки. Крім того, в адміністрації відсутній детальний проект землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб Кінбурнської коси та не визначена територія межі прибережної захисної смуги.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2016 апеляційну скаргу Прокуратури Миколаївської області задоволено. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2015 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.

Постановляючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки цільове призначення спірної земельної ділянки не дозволяє будівництво комплексу для туризму, а також враховуючи, що ділянка знаходиться в прибережній смузі Чорного моря на території Кінбурнської коси, яка є об`єктом природоохоронного призначення, суд прийшов до висновку, що Очаківська районна державна адміністрація правомірно відмовила у наданні дозволу на розробку детального плану території земельної ділянки наданої для ведення особистого селянського господарства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернулася із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції і залишивши в силі рішення суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга надійшла до суду 28 липня 2016 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 липня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі №814/2389/15, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі - КАС України) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02 лютого 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів: суддя-доповідач Берназюк Я.О., судді Гриців М.І. та Коваленко Н.В.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 червня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Чиркіна С.М.

Верховний Суд ухвалою від 25 червня 2019 року прийняв до провадження адміністративну справу №814/2389/15 та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 26 червня 2019 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що на підставі договору купівлі-продажу від 25 грудня 2014 року ОСОБА_2 продав, а ОСОБА_3 придбала у власність земельну ділянку площею 0,50 га, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 Цільова призначення земельної ділянки: для ведення особистого селянського господарства. Вказаний договір зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, що підтверджується відповідним витягом.

У 2015 році позивач звернулась із заявою до Очаківської районної державної адміністрації про надання дозволу на розробку детального плану території ділянки для ведення особистого селянського господарства в межах території Покровської сільради для забудови житлового комплексу зеленого туризму.

Листом від 30 червня 2015 року за вих.№1224/02-24/13 Очаківська районна державна адміністрація повідомила позивача про те, що вона не вбачає загальних потреб для забудови ділянки в прибережній смузі Чорного моря біля с. Покровка. Свою відмову адміністрація мотивувала тим, що вказана територія, у тому числі і земельна ділянка ОСОБА_3 є природно-заповідною територією та використовується для охорони фауни, орніфауни, прибережних захисних смуг і острівних угідь Кінбурнської коси, а тому будівництво будь-яких установ відпочинку не передбачено.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що суд апеляційної інстанції незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, скасував рішення суду першої інстанції та відмовив у задоволенні позову. Зазначає, що суд апеляційної інстанції допустив неправильного тлумачення норм Закону України «Про особисте селянське господарство», бо суд вважає, що надання послуг зеленого туризму - це використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, оскільки законом не передбачена забудова спірної земельної ділянки. На думку позивача, ні Земельний кодекс України, ні Закон України «Про особисте селянське господарство» не містить прямої заборони або дозволу на будівництво капітальних споруд на земельній ділянці з цільовим призначенням - особисте селянське господарство.

Позивач зазначає, що метою використання земельної ділянки є вирощування сільськогосподарської продукції для власного споживання та надання послуг сільського зеленого туризму. Без побудови на спірній земельній ділянці житлових споруд, в тому числі і гостьових будинків для туристів, неможливе її використання.

22 серпня 2016 року до суду надійшли заперечення відповідача на касаційну скаргу позивача, в яких відповідач зазначає, що рішення суду апеляційної інстанції прийняте з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2016 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Статтею 19 Земельного кодексу України встановлено, що за основним цільовим призначенням землі України поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; г-1) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Відповідно до частини першої та другої статті 22 Земельного кодексу України землі сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначення для цих цілей.

Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам, зокрема, для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Отже, наведеними нормами земельного законодавства визначено, що на землях, цільове призначення яких є ведення особистого селянського господарства не дозволяється здійснення будівництва житлових будинків, а можливо тільки виробництво відповідної сільськогосподарської продукції.

Відповідно до частини третьої статті 23 Земельного кодексу України для будівництва промислових підприємств, об`єктів житлового комунального господарства, залізниць і автомобільних шляхів, ліній електропередачі та зв`язку, магістральних трубопроводів, а також для інших потреб, не пов`язаних з веденням сільськогосподарського виробництва, надаються переважно несільськогосподарські угіддя або сільськогосподарські угіддя гіршої якості.

Як встановлено судом апеляційної інстанції та не спростовано позивачем і представником позивача в судовому засіданні суду апеляційної інстанції, та доводами касаційної скарги, земельна ділянка, яка перебуває у власності ОСОБА_3 знаходиться на території Кінбурнської коси в прибережній захисної смузі Чорного моря, а тому, як вірно зазначив суд апеляційної інстанції, для здійснення будівництва будь-яких споруд та будівель потребує відповідного дозволу або зміни цільового призначення земельної ділянки.

При цьому, судом апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи не спростовується те, що зміни цільового призначення земельної ділянки не було, дозвіл на здійснення будівництва отримано не було.

Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками суду апеляційної інстанції, що відмовляючи у наданні дозволу на розробку детального плану забудови території земельної ділянки, яка належить на праві власності ОСОБА_3 , Очаківська районна державна адміністрації діяла в межах своїх повноважень, у спосіб визначений Конституцією і законами України, та порушень при цьому не допустила.

Крім того, суд звертає увагу, що відповідно до статті 88 Водного Кодексу України та статті 60 Земельного кодексу України вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон, виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм належать до земель водного фонду.

Вздовж морів та навколо морських заток і лиманів виділяється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води. Прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності та входять у зону санітарної охорони моря і можуть використовуватися лише для будівництва, визначених статті 90 ВК України об`єктів, до яких не належить запланований ОСОБА_3 будівельний комплекс.

Доводи касаційної скарги не містять належних та об`єктивно обумовлених міркувань, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанції, та є аналогічними тим, які зазначені в позовній заяві, так і поданій позивачем апеляційній скарзі. Проте, таким доводам, з огляду на вищенаведені висновки, судами попередніх інстанцій надано належну оцінку з дотриманням норм матеріального права.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами стаття 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Суд, у цій справі, також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

У відповідності до частини першої статті 350 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції у цій справі.

Рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскарженому судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення апеляційного суду, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

С.М. Чиркін