Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 листопада 2022 року

м. Київ

справа №440/7526/21

адміністративне провадження №К/990/16652/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Полтавської обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року, ухвалене у складі судді Кукоби О.О., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Катунова В.В., суддів Ральченка І.М., Бершова Г.Є.,

У С Т А Н О В И В :

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Полтавської обласної прокуратури, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Полтавської обласної прокуратури, яка полягає у ненарахуванні та невиплаті позивачеві заробітної плати з 26 березня 2020 року в порядку та розмірах, передбачених статтею 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII);

- зобов`язати Полтавську обласну прокуратуру нарахувати та виплатити позивачеві недоотриману частину заробітної плати у вигляді посадового окладу з надбавкою за вислугу років відповідно до положень статті 81 Закону №1697-VII за період з 26 березня 2020 року по 30 грудня 2020 року включно у розмірі 361984 грн із відповідним відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів.

2. Позивач, посилаючись на Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020, вважає протиправним нарахування/виплату йому у період з 26 березня 2020 року по 30 грудня 2020 року заробітної плати на підставі положень постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - постанова КМУ №505), оскільки у цей період оплата праці мала здійснюватися в порядку та розмірах, передбачених статтею 81 Закону №1697-VII.

ІІ. Короткий зміст оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року в задоволенні позову відмовлено.

4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року - без змін.

5. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідач, виплачуючи у спірний період позивачеві, який не пройшов атестацію та не переведений до окружної прокуратури, посадовий оклад за його посадою у місцевій прокуратурі, передбачений постановою КМУ №505, діяв у межах повноважень та на підставі чинного законодавства.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2022 року і задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

7. Як на підставу оскарження судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій скаржник у касаційній скарзі послався, зокрема, на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме статті 81 Закону №1697-VII із урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020.

IV. Позиція інших учасників справи

8. Полтавською обласною прокуратурою подано відзив на касаційну скаргу із проханням відмовити у її задоволенні, оскільки оскаржувані судові рішення ухвалені з додержанням норм матеріального права, є законними та обґрунтованими.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

9. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Радишевської О.Р., Уханенка С.А. ухвалою від 19 липня 2022 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

10. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 22 листопада 2022 року справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні на 24 листопада 2022 року.

VI. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

11. ОСОБА_1 з квітня 2001 року працював на різних посадах в органах прокуратури України.

12. Наказом керівника Полтавської обласної прокуратури від 24 грудня 2020 року №1153к ОСОБА_1 звільнено з посади першого заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII з 30 грудня 2020 року як такого, що не пройшов атестацію.

13. У період з 26 березня 2020 року по 30 грудня 2020 року оплата праці позивача здійснювалася на підставі постанови КМУ №505 (із урахуванням змін, внесених постановою КМУ від 30 серпня 2017 року №657).

14. Уважаючи, що відповідач порушив порядок нарахування та виплати йому заробітної плати з 26 березня 2020 року по 30 грудня 2020 року, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.

VІІ. Джерела права й акти їхнього застосування

15. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон №1697-VII (тут і далі - у редакції Закону України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-ІХ), який набрав чинності 25 вересня 2019 року, - чинній на момент виникнення спірних правовідносин), у частині першій статті 81 якого закріплено, що заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

17. Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором, за результатами оцінювання якості їх роботи за календарний рік у межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці. Розмір щорічної премії прокурора не може становити більше 30 відсотків розміру суми його посадового окладу, отриманої ним за відповідний календарний рік (частина друга статті 81 Закону №1697-VII).

18. Відповідно до частин третьої та четвертої статті 81 Закону №1697-VII посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора обласної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3.

19. Приписами частини п`ятої статті 81 Закону №1697-VII встановлено розміри посадових окладів прокурорів, які перебувають на адміністративних посадах.

20. Згідно з частиною сьомою статті 81 Закону №1697-VII прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується КМУ.

21. Частиною дев`ятою статті 81 Закону №1697-VII внормовано, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

22. Відповідно до частин першої та другої статті 89 Закону №1697-VII фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а також інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі у випадках, передбачених міжнародними договорами України або проєктами міжнародної технічної допомоги, зареєстрованими в установленому порядку. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Офісом Генерального прокурора.

23. Приписами статті 90 Закону №1697-VII визначено, що фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.

24. За правилами статей 8, 13 Закону України від 24 березня 1995 року №108/95-ВР «Про оплату праці» умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються КМУ, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів КМУ в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.

25. Приписами частин першої та другої статті 23 Бюджетного кодексу України закріплено, що будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

26. Положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (у редакції Закону України від 28 грудня 2014 року №79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин»), які набрали чинності 01 січня 2015 року, передбачено, що норми і положення статті 81, частин шістнадцятої, сімнадцятої, вісімнадцятої статті 86, пунктів 13, 14 розділу XIII «Перехідні положення» Закону №1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

27. Постановою КМУ №505 (зі змінами) затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з відповідними додатками. Надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці, з-поміж іншого, установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів. Визначено, що видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснювати в межах затвердженого фонду оплати праці (пункти 1, 2, 6 цієї постанови).

28. Приписами пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX внормовано, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови КМУ, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Закон №113-IX є чинним та неконституційним у встановленому законом порядку не визнавався.

29. Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування (пункт 1 резолютивної частини Рішення). Положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення (пункт 2 резолютивної частини Рішення).

VІІІ. Позиція Верховного Суду

30. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

31. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

32. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина третя статті 341 КАС України).

33. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі визначено пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

34. Надаючи оцінку обґрунтованості касаційної скарги та оскаржуваним судовим рішенням, Верховний Суд, з урахуванням приписів статті 341 КАС України, виходить із таких міркувань.

35. Спірні правовідносини у цій справі склалися з приводу ненарахування та невиплати позивачеві з 26 березня 2020 року по 30 грудня 2020 року заробітної плати в розмірі, встановленому статтею 81 Закону №1697-VII.

36. Роблячи системний аналіз приписів Закону №113-ІХ Верховний Суд у постановах від 14 липня 2022 року в справах №160/13767/20, №240/1984/21, від 28 липня 2022 року в справі №620/1338/21, від 09 серпня 2022 року в справі №240/15182/21, від 11 серпня 2022 року в справі №120/3931/21-а, від 18 серпня 2022 року в справі №200/2499/21-а, від 08 вересня 2022 року в справі №360/931/21 та інших дійшов висновків про те, що на період, тобто до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови КМУ №505. Водночас ті прокурори, які переведені на посаду прокурора до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону №1697-VII зі змінами, внесеними Законом №113-ІХ.

37. Положеннями пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації.

38. Тому прирівняння посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, суперечить вимогам Закону №113-IX.

39. У постановах від 30 червня 2021 року в справі №826/17798/14, від 26 травня 2022 року в справі №540/1268/21 та інших Верховний Суд указував, що з набранням чинності (16 січня 2020 року) постановою КМУ від 11 грудня 2019 року №1155 «Про умови оплати праці прокурорів» (далі - постанова КМУ №1155), яка втратила чинність 05 червня 2021 року, не всім прокурорам України воднораз збільшили посадові оклади, а тільки тим, кого після атестації перевели на посади прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур (відповідно до Закону №113-ІХ). Цей процес був триваючим, тому виникали ситуації, коли протягом одного періоду прокурори отримували заробітну плату відповідно до різних нормативно-правових актів (відповідно до постанови КМУ №505 і постанови КМУ №1155).

40. Стосовно застосування Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020, яким визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, необхідно зазначити, що відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, сформульованої у цьому Рішенні (абзац одинадцятий підпункту 2.2 пункту 2), заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.

41. Таким чином, Конституційний Суд України дав тлумачення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, яка водночас відповідно до іншого Рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року №5-р(II)/2020 вказує на те, що за новим конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

42. Конституція України, як неодноразово зазначав Верховний Суд у своїх постановах, зокрема, від 21 вересня 2021 року в справі №160/6204/20, від 13 жовтня 2021 року в справі №560/4176/19, від 26 листопада 2021 року в справі №200/14545/19-а та інших, віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання прокурорів. Таке оцінювання було визначено на законодавчому рівні та стосувалося без винятку усіх прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати в органах прокуратури.

43. Тобто Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020, на яке посилається позивач, стосується приписів статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України та пов`язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону №1697-VII зі змінами у редакції Закону №113-ІХ без обмежень у цій справі, пов`язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/«оновлені» прокуратури (відповідно до Закону №113-ІХ).

44. Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин у цій справі, позивач не був переведений на посаду прокурора до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури у зв`язку з успішним проходженням атестації; він звільнений з посади першого заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII як такий, що не пройшов атестацію, а тому у спірних правовідносинах застосуванню підлягають приписи абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови КМУ, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме постанови КМУ №505.

45. Відповідні висновки узгоджуються із висновками Верховного Суду, зробленими у постановах від 26 травня 2022 року в справі №540/1268/21, від 14 липня 2022 року в справах №160/13767/20, №240/1984/21, від 28 липня 2022 року в справі №620/1338/21, від 09 серпня 2022 року в справі №240/15182/21, від 11 серпня 2022 року в справі №120/3931/21-а, від 18 серпня 2022 року в справі №200/2499/21-а, від 08 вересня 2022 року в справі №360/931/21, від 10 листопада 2022 року в справах №160/2916/21, №160/10050/21, №420/20708/21 та інших.

46. Отже, Верховний Суд уважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 і доводи касаційної скарги такий висновок не спростовують.

47. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

48. Ураховуючи, що оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, переглянуті судом касаційної інстанції в передбачених статтею 341 КАС України межах, ухвалені з додержанням норм матеріального права, касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає залишенню без задоволення, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2022 року - без змін.

IХ. Судові витрати

49. Підстави для здійснення розподілу судових витрат, з огляду на результат касаційного розгляду, відсутні.

Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2022 року в справі №440/7526/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: О. Р. Радишевська

С. А. Уханенко