Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 жовтня 2022 року

м. Київ

справа № 640/3941/19

адміністративне провадження № К/9901/33109/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.06.2019 (головуючий суддя: Кузьменко А.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2019 (головуючий суддя: Епель О.В., судді: Карпушова О.В., Лічевецький І.О.) у справі №640/3941/19 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України, треті особи: Національна поліція України, Міністерство юстиції України про визнання протиправним і скасування наказу,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У березні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС України або відповідач), треті особи: Національна поліція України (далі - НП України), Міністерство юстиції України (далі - Мін`юст України), в якому просив:

визнати неправомірним і скасувати пункт 8 розділу IV Порядку та умов виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) чи втрати працездатності поліцейського, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 11.01.2016 №4, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 29.01.2016 за №163/28293.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.06.2019, залишеним без змін Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2019, у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про задоволення позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 09.12.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи мі суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 18.10.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач у період з 10.04.2002 по 06.11.2015 проходив службу в органах внутрішніх справ України, а з 07.11.2015 по 01.08.2018 - в органах Національної поліції України.

При первинному огляді МСЕК (27.10.2008) позивачу установлено 10% втрати працездатності у зв`язку із травмою одержавною в період проходження служби.

31.07.2018 позивача визнано непридатним до служби в поліції та встановлено, що захворювання пов`язані з проходженням служби в поліції (свідоцтво №214).

У зв`язку з цим, наказом ГУ НП в Кіровоградській області від 02.08.2018 №348 о/с позивача звільнено зі служби в поліції на підставі пункту 2 частини 1 статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» (через хворобу).

Згідно із інформацією, зазначеною у довідці до акта огляду МСЕК від 06.08.2018 №627698, позивачу під час первинного огляду встановлена друга група інвалідності з 25.06.2018 у зв`язку із захворюванням, пов`язаним з проходженням служби в поліції; інвалідність встановлено довічно.

Відповідно до довідки про результати визначення у застрахованої особи ступеня втрати професійної працездатності у відсотках від 06.08.2018 №007699, позивачу встановлено 80 % втрати працездатності.

13.08.2018 позивач звернувся до ГУ НП в Кіровоградській області із заявою щодо виплату йому одноразової грошової допомоги у зв`язку із встановленням більшого відсотка втрати працездатності.

За результатами розгляду зазначеної заяви, ГУ НП в Кіровоградській області листом від 11.09.2018 повідомлено заявника про те, що після повторного огляду МСЕК та встановлення більшого відсотка втрати працездатності пройшло більше 2 років, а тому відсутні підстави для призначення одноразової грошової допомоги відповідно до умов пункту 8 розділу IV Порядку та умов виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) чи втрати працездатності поліцейського, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 11.01.2016 №4 (далі - Порядок №4).

Вважаючи зазначений пункт 8 Порядку № 4 таким, що суперечить вимогам Закону України «Про Національну поліцію», позивач звернувся із цим позовом до суду.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що підстави призначення грошової допомоги, строк настання інвалідності для призначення і виплати одноразової грошової допомоги, розмір одноразової грошової допомоги та вичерпний перелік підстав для відмови у призначенні та виплати ОГД визначено Законом України «Про Національну поліцію». Згідно із статтею 97 Закону України «Про Національну поліцію», на МВС покладено функцію встановлення порядку та умов виплати одноразової грошової допомоги в межах строків та розмірів, визначених цим Законом. Водночас, встановлення строкових обмежень виплати одноразової грошової допомоги суперечить вимогам Закону України «Про Національну поліцію».

Відповідач позов не визнав. В обґрунтування своєї правової позиції стверджує, що МВС України були делеговані повноваження щодо визначення порядку та умов виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) чи втрати працездатності поліцейського. Саме на виконання делегованих повноважень відповідач затвердив Порядок №4. На переконання відповідача, пунктом 8 розділу IV вказаного Порядку встановлено значно більший строк встановлення інвалідності для призначенні та виплати одноразової грошової допомоги (2 роки), ніж визначений Законом України «Про Національну поліцію» (6 місяців). Відтак, оскаржувані положення пункту 8 розділу IV Порядку в повній мірі відповідають положенням частини 2 статті 100 Закону України «Про Національну поліцію», а саме, що виплата одноразової грошової допомоги в більшому розмірі проводиться особам з урахуванням раніше виплаченої суми.

У додаткових письмових поясненнях на адміністративний позов представник відповідача зазначив, що 05.04.2019 наказом МВС України №249, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19.04.2019 за №414/33385, затверджено зміни до Порядку №4. Відповідно до внесених змін, оскаржуваний пункт 8 розділу IV Порядку викладено в новій редакції, яка не містить умов та обмежень, на незаконність яких посилається позивач як на підставу адміністративного позову.

У надісланих до суду першої інстанції письмових поясненнях, представник НП України повідомив, що 15.03.2019 начальником ГУ НП в Кіровоградській області на виконання судового рішення у справі №1140/2600/18 було затверджено висновок про призначення ОСОБА_1 одноразової грошової допомоги у розмірі 171 360 грн, про що 18.03.2019 видано наказ №89 о/с.

Також третя особа просила врахувати суд, що вимоги пункту 4 частини першої статті 97 Закону України «Про Національну поліцію» застосовуються виключно за обов`язкової одночасної наявності щонайменше трьох умов (причина інвалідності, час настання інвалідності та причина звільнення). При цьому, нова редакція оскаржуваного пункту 8 розділу IV Порядку прийнята у відповідності до Конституції України та Закону України «Про Національну поліцію України» і не порушує права позивача.

Представник Мін`юсту України у письмових поясненнях зазначив, що державна реєстрація нормативно-правових актів здійснюється відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 №34/5. Отже саме Мін`юст за наслідками правової експертизи нормативно-правового акту, робить висновок щодо наявності підстав для його державної реєстрації. З огляду на те, що нормативний документ було зареєстровано, то такий відповідає положенням акту вищої юридичної сили.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскаржуваний пункт 8 розділу IV Порядку №4, у редакції станом на дату звернення позивача до суду, встановлював граничний термін 2 роки, протягом якого поліцейський мав право на отримання грошової допомоги в більшому розмірі у разі, якщо після первинного встановлення інвалідності із втратою працездатності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності йому під час повторного огляду буде встановлено вищу групу чи іншу причину інвалідності або більший відсоток втрати працездатності. Водночас, нова редакція пункту 8 розділу IV Порядку № 4, таких обмежень не містить.

З врахуванням внесених змін до оскаржуваного пункту Порядку №4, суди обох інстанцій дійшли висновку, що право позивача на отримання грошової допомоги, передбаченої Законом № 580-VIII та Порядком № 4 у зв`язку зі встановленням вищої групи інвалідності захищено та відновлено, відповідна допомога йому вже призначена та виплачена. Тож, за висновками судів попередніх інстанцій, враховуючи вимоги статті 2 КАС України, відсутні достатні підстави вважати, що оскаржуваний ним пункт 8 розділу IV Порядку № 4, у відповідній редакції, порушує його індивідуальні права, а також, що визнання неправомірним та скасування такого нормативного положення призведе до їх відновлення.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник наполягає, що Закон України «Про Національну поліцію» не надає право МВС України обмежувати строками право особи на отримання одноразової грошової допомоги. За позицією скаржника, обмеження щодо виплати одноразової грошової допомоги в більшому розмірі за умови встановлення вищої групи інвалідності (або більшого відсотка втрати працездатності) лише протягом двох років є невиправданими та такими, що непропорційно обмежують право на посилений соціальний захист поліцейських. Подальша зміна правового регулювання жодним чином не може впливати на права та інтереси осіб, які виникли до внесення цих змін.

Також за твердженнями позивача, подальша зміна редакції пункту 8 розділу IV Порядку № 4 свідчить про усвідомлення відповідачем протиправності раніше встановленого ним строкового обмеження на виплату ОГД.

Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій просить касаційний суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення. Окремо відповідач зазначив, що позивачем обрано неправильний спосіб захисту порушених прав.

Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

Пунктом 4 частини першої статті 97 Закону України від 02.07.2015 №580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон №580-VIII) визначено, що одноразова грошова допомога в разі загибелі (смерті), визначення втрати працездатності поліцейського (далі - одноразова грошова допомога) є соціальною виплатою, гарантованою допомогою з боку держави, яка призначається і виплачується особам, які за цим Законом мають право на її отримання, у разі: визначення поліцейському інвалідності внаслідок захворювання, поранення (контузії, травми або каліцтва), пов`язаних з проходженням ним служби в органах внутрішніх справ або поліції, протягом шести місяців після звільнення його з поліції внаслідок причин, зазначених у цьому пункті.

У частині другій статті 97 цього Закону зазначено, що порядок та умови виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) чи втрати працездатності поліцейського встановлюється Міністерством внутрішніх справ України.

Механізм оформлення і виплати одноразової грошової допомоги (далі - ОГД) у разі загибелі (смерті) чи втрати працездатності поліцейських центрального органу управління поліції, територіальних органів поліції, міжрегіональних територіальних органів Національної поліції, установ та організацій, що належать до сфери управління Національної поліції України (далі - органи поліції), поліцейських в т. ч. слухачів та курсантів вищих навчальних закладів із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських (далі - навчальних закладів), поліцейських, відряджених до інших органів державної влади, установ, організацій (далі - інших органів) визначений Порядком № 4.

Пунктом 8 розділу IV Порядку № 4 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачалося, що якщо поліцейському протягом двох років після первинного встановлення інвалідності із втратою працездатності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності під час повторного огляду буде встановлено згідно з рішенням медико-соціальної експертної комісії вищу групу чи іншу причину інвалідності або більший відсоток втрати працездатності, що дає йому право на отримання грошової допомоги в більшому розмірі, виплата проводиться з урахуванням раніше виплаченої суми.

Підставою для такої виплати є довідка органу, установи, організації, підрозділу, яким попередньо було здійснено виплату ОГД із зазначенням підстави та дати її призначення, розміру виплати, видана фінансовим підрозділом цього органу, установи, організації, підрозділу, за останнім місцем отримання ОГД.

Згодом Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 05.04.2019 №249 Порядку № 4 внесені зміни шляхом викладення пункту 8 розділу IV Порядку №4 в наступній редакції «Якщо поліцейському після встановлення ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності під час повторного огляду буде встановлено згідно з рішенням медико-соціальної експертної комісії групу інвалідності або більший відсоток втрати працездатності, що дає йому право на отримання грошової допомоги в більшому розмірі, виплата проводиться з урахуванням раніше виплаченої суми..

Підставою для такої виплати є довідка органу, установи, організації, підрозділу, яким попередньо було здійснено виплату ОГД із зазначенням підстави та дати її призначення, розміру виплати, видана фінансовим підрозділом цього органу, установи, організації, підрозділу, за останнім місцем отримання ОГД».

Отже, пункт 8 розділу IV Порядку № 4 у редакції, станом на дату звернення позивача до суду (березень 2019), встановлював граничний термін 2 роки, протягом якого поліцейський мав право на отримання грошової допомоги в більшому розмірі у разі, якщо після первинного встановлення інвалідності із втратою працездатності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності йому під час повторного огляду буде встановлено вищу групу чи іншу причину інвалідності або більший відсоток втрати працездатності.

Натомість нова редакція пункту 8 розділу IV Порядку № 4, станом на 14.05.2019 (дата набрання Наказом МВС України від 05.04.2019 №249 чинності), таких обмежень не містить.

Вирішуючи зазначений спір, суди попередній інстанцій обмежилися констатацією факту зміни правового регулювання, після чого відбулося відновлення порушених прав позивача.

Однак колегія суддів не погоджується із такими висновками судів попередніх інстанцій та вважає, що оскаржувані судові рішення не відповідають критерію обґрунтованості, визначеному частиною третьою статті 242 КАС України, з огляду на таке.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України у рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 підкреслив значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.

У цьому ж рішенні Конституційний Суд України зазначав, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

Положеннями статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, зокрема, шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

Відповідно до статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Для оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлений статтею 264 КАС України.

Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.

Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Зі змісту положень цієї статті випливає, що оскаржувати можна чинні, активні нормативно-правові акти, а звідси - не підлягають оскарженню нормативно-правові акти, які втратили чинність.

Аналогічний підхід щодо застосування норм права наведено і у постанові Верховного Суду від 14.12.2019 у справі №826/5493/16.

При цьому, дія нормативно-правового акта, має вплив на права та обов`язки осіб, на яких поширюється його дія, як на дату набрання чинності актом, так і упродовж перспективної дії цього документа. Суб`єкт правовідносин, до якого буде застосований чи застосується цей акт, якщо вважатиме, що цей нормативний документ порушує або порушуватиме його права чи інтереси, за наявності відповідного обґрунтування, може оскаржити нормативно-правовий акт як відразу після часу набрання ним чинності, так і будь-коли й тоді, коли нормативно-правовий акт чинний і продовжує регулювати певні відносини, внаслідок яких, з погляду суб`єкта правовідносин, відбувається порушення його прав та/чи законних інтересів.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 14.02.2019 (у справі №826/5493/16), від 13.03.2019 (у справі №712/8985/17) та від 18.07.2019 (у справі № 826/16725/17).

Згідно із положеннями статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

У справі, що розглядається, станом на момент звернення позивач до суду (березень 2019 року) оскаржуваний пункт Порядку №4 містив часові обмеження щодо права на призначення ОГД і його дія безпосередньо поширювалася на ОСОБА_1 , у зв`язку з чим останній мав право на оскарження цього акту й судовий захист порушених, за його думкою, прав та інтересів, обґрунтовано очікував на належний розгляд цієї справи у суді з наданням відповідної правової оцінки кожному з наведених ним аргументів, з перевіркою їх відповідними доказами.

Натомість подальша зміна редакції оскаржуваного пункту нормативного документу не звільняє суд від обов`язку встановити і проаналізувати вплив цього акту на права, інтереси та обов`язки позивача, оцінити оскаржуваний нормативно-правовий акт на предмет його відповідності статті 2 КАС України, застосувавши ефективний спосіб захисту прав позивача.

У рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року №16-рп/2012 зазначено, що Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року №13-рп/2011).

Такий правовий підхід узгоджується із позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 30.04.2021 у справі №826/9885/15 та від 31.05.2021 у справі № 826/16053/16.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, надати належну і повну юридичну оцінку обставинам та усім аргументам, наведеним у позовній заяві, перевірити їх доказами, та постановити рішення, яке відповідає до вимогам 242 КАС України.

Керуючись статтями 341 345 349 353 356 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.06.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2019 у справі №640/3941/19 скасувати.

Справу №640/3941/19 направити до Шостого апеляційного адміністративного суду на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

В. М. Кравчук

В. М. Шарапа