Історія справи

Постанова КАС ВП від 26.04.2018 року у справі №826/3902/15
Ухвала КАС ВП від 15.04.2018 року у справі №826/3902/15
Постанова КАС ВП від 24.04.2018 року у справі №826/3902/15
Ухвала КАС ВП від 23.01.2018 року у справі №826/3902/15

ПОСТАНОВА

Іменем України

Київ

24 квітня 2018 року

справа №826/3902/15

адміністративне провадження №К/9901/5944/18, К/9901/5948/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Ханової Р.Ф.(суддя-доповідач),

суддів: Гончарової І.А., Олендера І.Я.,

при секретарі судового засіданні Гутніченко А.М.,

за участю представника позивача - Левченко С.М. - за довіреністю від 26 лютого 2018 року,

представника відповідача Дяченко С.В. - за довіреністю від 2 січня 2018 року,

представника Генеральної прокуратури України - Чубенко В.В. - за посвідченням від 17 листопада 2015 року,

розглянувши у відкритому судовому засіданні заяви Державної аудиторської служби України та Генеральної прокуратури України про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 16 травня 2017 року у справі за позовом Українського державного підприємства поштового зв'язку «Укрпошта» до Державної фінансової інспекції України, третя особа прокуратура міста Києва про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги,

У С Т А Н О В И В :

У березні 2015 року Українське державне підприємство поштового зв'язку «Укрпошта» (далі по тексту - Підприємство, позивач у справі) звернулося з позовною заявою до Державної фінансової інспекції України (далі по тексту - контролюючий орган, відповідач у справі), в якій просить визнати протиправними та скасувати пункти 2, 3 вимоги Державної фінансової інспекції України від 22 січня 2015 року №32-14/11 «Про усунення порушень» з мотивів їх безпідставності.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 травня 2015 року позов задоволений повністю, визнано протиправними та скасовано пункти 2, 3 вимоги Державної фінансової інспекції України від 22 січня 2015 року №32-14/11 «Про усунення порушень».

Судове рішення мотивоване тим, що оскільки спірна вимога не містить вказівок стосовно того, які саме конкретні дії щодо усунення порушень законодавства належить вчинити під'контрольному підприємству, то вона є протиправною. Крім того, суд врахував, що договори поставки між Підприємством та Товариством з обмеженою відповідальністю «Техойл» не визнані у судовому порядку недійсними, будь-які претензії щодо виконання зобов'язань за ними відсутні, отже повернення сплачених позивачем коштів за цими договорами є безпідставним.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2015 року апеляційні скарги Державної фінансової інспекції України та Прокуратури м.Києва задоволено, постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 травня 2015 року скасовано, прийнято нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Відмовляючи в позові, суд апеляційної інстанції виходив з того, що додаткові угоди до договорів поставки, укладені між позивачем та Товариством з обмеженою відповідальністю «Техойл», суперечать вимогам чинного законодавства, зокрема положенням Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 10 квітня 2014 року №1197-7, а також з того, що відсутність судового рішення, яким встановлено недійсність правочину, жодним чином не свідчить про правомірність його укладення та правомірність зміни ціни товару в обхід закону. Оцінючи правові висновки суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції вказав на беззаперечно обов'язковий характер вимоги контролюючого органу (відповідача), а також, надавши оцінку сутності самої спірної вимоги, зазначив, що вона спрямована саме на коригування роботи підконтрольної організації, приведення її у відповідність із вимогами законодавства і ця вимога не містить спонукань Підприємства до конкретного способу вчинення дій щодо повернення коштів за договорами.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 травня 2017 року задоволено касаційну скаргу Підприємства, скасовано постанову суду апеляційної інстанції та залишено в силі судове рішення суду першої інстанції.

Підтримавши правову позицію суду першої інстанції щодо протиправності спірної вимоги в частині оскаржених її пунктів, суд касаційної інстанції виходив із встановленої законодавством та підтвердженої матеріалами справи можливості зміни істотних умов (ціни) договору державних закупівель за наявності передбачених законом підстав, факту передбачення у договорах про державні закупівлі (додаткових угодах до них) порядку зміни ціни залежно від зміни курсу іноземної валюти, наявності доказів щодо обгрунтованості збільшення ціни за одиницю товару, наявності у відповідача повноважень на прийняття спірної вимоги та її обов'язкового характеру в силу законодавства і, як наслідок, породження нею правових зобов'язань для її адресата, а також суд виходив із аналізу суті спірної вимоги і дійшов висновку, що оскільки її приписи стосуються здійснення заходів щодо повернення сплачених коштів і при цьому не містять конкретизації таких заходів, вказівки на певний порядок і спосіб їх здійснення, то така вимога в частині оскаржених пунктів є протиправною.

Суд касаційної інстанції також вказав, що з огляду на обов'язковий характер вимоги контролюючого органу, адресат вимоги наділений правом її оскарження в судовому порядку.

В липні та серпні 2017 року Державна аудиторська служба України (згідно законодавства - повноважний контролюючий орган) та Генеральна прокуратура України подали до Верховного Суду України заяви про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 16 травня 2017 року з підстав, передбачених пунктом 1, 5 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України, в яких просять скасувати судове рішення суду касаційної інстанції та залишити в силі судове рішення суду апеляційної інстанції (прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову).

В якості підстав для перегляду судового рішення контролюючий орган посилається на неоднакове застосування судом касаційної інстанції однакових за змістом норм матеріального права, зокрема положень статті 2, пункту 7 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення фінансового контролю в Україні» та пунктів 45, 46, 50 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах.

На підтвердження своєї позиції посилається на ухвалу Вищого адміністративного суду України від 28 січня 2016 року у справі №К/800/40737/15, постанову Вищого адміністративного суду України від 3 лютого 2016 року у справі №К/800/5422/15, постанову Вищого адміністративного суду України від 21 січня 2016 року у справі №К/800/10686/15, а також на постанови Верховного Суду України від 15 вересня 2015 року у справі №21-812а15, від 23 лютого 2016 року усправі №818/1857/14, від 2 грудня 2015 року у справі №826/80/13-а.

Генеральна прокуратура України зазначає про неоднакове застосування судом касаційної інстанції, окрім тих, про які вказує контролюючий орган, положень статей 1, 5, 15 Закону України «Про основні засади здійснення фінансового контролю в Україні», як підстави для скасування судового рішення, посилаючись на постанову Вищого адміністрвтивного суду України від 14 січня 2015 року у справі №К/800/22679/13, ухвалу Вищого адміністрвтивного суду України від 19 липня 2016 року у справі №К/800/8486/15, постанову Вищого адміністрвтивного суду України від 22 лютого 2017 року у справі №К/800/6506/15, а також на постанови Верховного Суду України від 18 листопада 2014 року у справі №21-461а14, від 10 лютого 2015 року у справі №21-632а14, від 9 червня 2015 року у справі №2а/2570/614/2012, від 23 червня 2015 року у справі №818/1858/14, від 2 грудня 2015 року у справі №826/80/13-а, від 23 лютого 2016 року у справі №818/1857/14.

Ухвалами Верховного Суду України від 12 липня 2017 року та від 6 вересня 2017 року відкрито провадження за заявами контролюючого органу та Генеральної прокуратури України відповідно для перегляду ухвали суду касаційної інстанції від 16 травня 2017 року.

12 січня 2018 року заяви контролюючого органу та Генеральної прокуратури разом з матеріалами справи №826/3902/15 передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв'язку з набранням чинності Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3 жовтня 2017 року №2147-VIII.

22 січня 2018 року ухвалою Верховного Суду справу №826/3902/15 прийнято до провадження.

20 квітня 2018 року на адресу Верховного Суду надійшли заперечення Підприємства на заяви відповідача у справі та Генеральної прокуратури, в яких зазначено про відсутність підстав для перегляду судового рішення суду касаційної інстанції на підставі пунктів 1, 5 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки у цьому рішенні, та в судових рішеннях суду касаційної інстанції і Верховного Суду України, які долучені до заяв відповідача і Генеральної прокуратури України, предмети судових спорів є різними, а отже такі рішення прийняті за різних фактичних обставин. Зокрема предмет спору у даній справі стосується зобов'язання підконтрольного підприємства звернутись до суду із вимогами про стягнення безпідставно отриманих коштів з іншого господарюючого суб'єкта (тобто спонукання позивача на ведення претензійно-позовної роботи), в той час як у справах, судові рішення в яких долучені до заяв про перегляд постанови суду касаційної інстанції, предмет спору стосується скасування вимог контролюючого органу, в яких визначено розмір збитків та порядок їх відшкодування.

Відповідно до пункту першого частини першої Розділу 7 «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України розгляд заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України в адміністративних справах, які подані та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку колегією у складі трьох або більшої непарної кількості суддів за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. Такі заяви розглядаються без повідомлення та виклику учасників справи, за винятком випадку, коли суд з огляду на обставини справи ухвалить рішення про інше.

З урахуванням наведеного, розгляд заяв контролюючого органу та органу прокуратури здійснюється Верховним Судом за правилами глави третьої Розділу 4 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 13 липня 2017 року №2136-VIII, у відкритому судовому засіданні.

Суди попередніх інстанцій установили.

На виконання ухвали Голосіївського районного суду м.Києва від 10 листопада 2014 року №752/189/18/14-к в рамках кримінального провадження №12014100000000791, на підставі направлень від 11 листопада 2014 року №2028, 2029, 2030 посадовими особами контролюючого органу проведена позапланова виїзна ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Підприємства за період з 1 серпня 2013 року по 10 листопада 2014 року, а також - внаслідок надання дозволу на продовження строку проведення ревізії на 5 робочих днів ухвалою Голосіївського районного суду м.Києва від 26 листопада 2014 року - проведена ревізія з 12 листопада по 5 грудня 2014 року, за результатами якої складено акт від 12 грудня 2014 року №32-21/12.

Також контролючим органом проведено ще одну позапланову ревізію окремих аспектів фінансово-господарської діяльності Підприємства за період з 1 січня 2013 року по 30 вересня 2014 року, за результатами якої складено акт ревізії від 17 листопада 2014 року №32/21-5, який в матеріалах справи відсутній.

За результатами проведених ревізій позивачу направлено лист-вимогу від 22 січня 2015 року №32-14/11 «Про направлення вимог щодо усунення порушень».

У пунктах 2 та 3 даного документу (акту) зазначено про необхідність вжиття Підприємством заходів щодо забезпечення повернення від Товаристова з обмеженою відповідальністю «Техойл» зайво сплачених йому коштів за поставку палива рідинного та газу, олив мастильних (бензину та дизельного палива) на суму 18 776 151,06 грн по договорам поставки від 24 березня 2014 року №015-48, 015-49 та від 26 березня 2014 року №015-50; а також про необхідність вжиття Підприємством заходів щодо забезпечення повернення від Товаристова з обмеженою відповідальністю «Техойл» зайво сплачених йому коштів за постачання газу нафтового та інших газоподібних вуглеводів, крім газу пропан, на суму 70 352,79 грн, що здійснювалося по договору поставки від 26 липня 2013 року №12-713.

Вимога контролюючого органу містить посилання на статтю 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» щодо обов'язкового виконання службовими особами об'єктів, що контролюються, законних вимог службових осіб органу державного фінансового контролю.

У заяві про перегляд судового рішення суду касаційної інстанції контролюючий орган зазначає, що цей суд, всупереч усталеній практиці в аналогічних справах, надав оцінку встановленим ревізією фактам, без урахуваня того, що правомірність виставлених контролюючим органом вимог може оцінюватись лише під час вирішення справи за позовом такого органу до підконтрольного суб'єкта про зобов'язання виконати відповідні вимоги такого органу. Отже, на думку заявника, суд не повинен був перевіряти обгрунтованість вимог контролюючого органу, скерованих Підприємству.

У свою чергу Генеральна прокуратура України стверджує неправильне застосування судом зазначених вище положень матеріального права, мотивуючи таку позицію тим, що оскільки контролюючий орган, в силу законодавства, має повноваження на визначення розміру виявлених збитків, що завдані державі чи об'єкту контролю, а оспорювані Підприємством пункти спірного листа-вимоги вказують на виявлені збитки, їх розмір та необхідність стягнення, то правомірність таких вимог може бути оцінена виключно в ході судового процесу, предметом якого є невиконання (несвоєчасне, неповне виконання) підконтрольним суб'єктом законних вимог контролюючого органу, а не в ході судового процесу, предметом якого є правомірність таких вимог.

Аналіз доводів заяв контролюючого органу та органу прокуратури про перегляд судового рішення, а також аналіз долученої до них судової практики свідчить про те, що спірними питаннями, порушеними у даній справі перед Верховним Судом, є наступні:

1. Чи є об'єктом судового контролю «законні вимоги» контролюючого органу про усунення виявлених ними порушень законодавства, скеровані на адресу підконтрольних суб'єктів? Якщо так, то:

2. Яким чином суду слід оцінювати правомірність «законних вимог» контролюючого органу з огляду на їх зміст (поставлені у них завдання, питання, вимоги, приписи тощо), оскільки вимоги до їх форми законодавством не встановлені.

На перше питання кодегія суддів надає позитивну відповідь з урахуванням положень частини другої статті 124 Конституції України в редакції, яка діяла на час здійснення спірних правовідносин і розгляду справи у судах першої, апеляційної інстанцій, а також в чинній редакції, а крім цього з огляду на позицію Конституційного Суду України, викладену ним в пункті 1 резолютивної частини Рішеня від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 стосовно того, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

З метою наданя відповіді на друге запитання, суду належить з'ясувати, якою є правова природа «законної вимоги» контролюючого органу, її правове навантаження.

Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-12, визначаючи правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.

При цьому власне фінансовий контроль цим Законом визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансоваго контролю.

Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону), а відповідна функція полягає у здійяненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абз.7 пункту 1 частини першої статті 8 Закону).

Аналіз норм пункту 1 частини першої статті 8 Закону свідчить про те, що суб'єктами виконання положень цього пункту є суб'єкти, визначені у статті 2 Закону, зокрема підконтрольні установи.

Водночас, суб'єктом вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, що пунктом 3 частини першої статті 8 Закону віднесено до основних функцій контролюючого органу, є власне контролюючий орган.

Функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною (вторинною) функцією порівняно із функцією контролю, в тому разі, якщо вона передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості належного реагування на вимогу компетентного органу. Однак саме така процедура (надання обов'язкової можливості самостійно усунути порушення законодавства) Законом не передбачена, тобто вона може або мати місце, або контролюючий орган може одразу вжити самостійно заходів для усунення порушень.

З метою виконання окреслених Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону наділений правами, зокрема пред'являти підконтрольним суб'єктам обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пункт 8 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10), при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13 частини першої статті 10).

З огляду на предмет і метод правового регулювання адміністративного права зазначені права контролюючого органу є одночасно і його обов'язками (правообов'язками), які не лише можуть бути, а і повинні бути реалізованими за наявності визначених законом підстав, у визначений законом спосіб та у визначеній законом формі. Так, непред'явлення контролюючим органом «законної вимоги» у разі дійсного встановлення ним порушень законодавства підконтрольним суб'єктом, зокрема визначення у встановленому порядку розміру заподіяних збитків, може мати наслідком юридичну відповідальність посадових осіб самого контролюючого органу.

В силу положень статей 2, 10, 11 Закону, а також підпунктів 5, 15 пункту 5 Положення про державну фінансову інспекцію (затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року №310, далі - Положення) правообов'язком в описаному вище значенні є і проведення за наявності законних підстав ревізій контролюючим органом, і пред'явлення керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 15 пункту 5 Положення).

Закон №2939 розрізняє два види ревізій: планові виїзні і позапланові виїзні, для позапланових встановлені виключні підстави (частина п'ята статті 11), а також вимога про те, що ревізія може здійснюватись лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду. Позапланова ревізія підконтрольної установи не може проводитися частіше одного разу на квартал (частина шоста статті 11).

За змістом статті 4 Закону ревізія є формою інспектування і полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок), акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

Вимоги до форми і змісту акта ревізії детально регламентовані у пунктах 35-44 Порядку проведеня інспектування, зокрема він повинен містити наряду із обов'язковими реквізитами (підписи посадових осіб об'єкта контролю, візи ревізора) опис виявлених порушень законодавства (пункт 35 Порядку).

З огляду на вказані норми, акт ревізії не є документом, що створює правові наслідки для суб'єкта інспектування, але документом, що фіксує певні факти і обставини, які можуть стати підставою для «законної вимоги» контролюючого органу на адресу підконтрольного суб'єкту або для здійснення цим органом самостійно заходів до усунення виявлених порушень законодавства шляхом звернення до суду в інтересах держави (пункт 8 або 10 частини першої статті 10 Закону). Про це також свідчать положення пункту 42 Положення щодо того, що якщо протягом 5 робочих днів після повернення органу державного фінансового контролю акта ревізії заперечення (зауваження) щодо акта не надійдуть, то орган державного фінансового контролю має право вжити відповідних заходів для реалізації результатів ревізії.

Відповідно до пункту 46 Порядку якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З аналізу наведених положень законодавства висновується, що «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.

З урахуванням того, що суб'єкти владних повноважень можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, які рівною мірою можуть бути предметом адміністративного судового розгляду, обов'язкове до виконання рішення компетентного органу (спірна вимога) повинне підпадати під одну з двох вказаних категорій рішень. Доводи заявників щодо неможливості оскарження такого роду рішення до адміністративного суду із посиланням на встановлений законодавством судовий порядок стягнення збитків за позовом контролюючого органу є безпідставними як самі по собі, так і з огляду на факт прийняття до розгляду і вирішення судами по суті позовних вимог щодо оскарження пунктів письмової вимоги суб'єкту владних повноважень.

Таким чином, з огляду на з'ясовану в ході здійсненого законодавчого аналізу правову природу письмової вимоги контролюючого органу, можна констатувати, що вона безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обгрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

Обгрунтованість, в силу як попередньої, так і чинної редакції Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом (стаття 2).

З обставин даної справи, підтверджених наявними у ній матеріалами, вбачається, що Підприємством в порядку Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 10 квітня 2014 року №1197-7 укладено з Товариством з обмеженою відповідальністю «Техойл» договори поставки на постачання нафтопродуктів від 24 березня 2014 року №015/48, від 24 березня 2014 року №015/49 та від 26 березня 2014 року №015/50, до істотних умов яких в подальшому було внесено зміни в частині збільшення ціни за одиницю товару шляхом прийняття додаткових угод до кожного з договорів, а також шляхом внесення змін до специфікацій кожного з договорів щодо зменшення обсягів продукції, станом на дату внесення таких змін.

Відповідач та орган прокуратури у даній справі наполягали на тому, що Підприємством збільшено ціну за одиницю товару (внесено зміни до істотних умов договорів державних закупівель) із порушенням вимог законодавства, що регулює здійснення державних закупівель і, оскільки контролюючим органом відповідні порушення виявлені в ході проведення ревізії, то, такий орган на реалізацію своїх повноважень скерував на адресу Підприємства спірну вимогу.

Суди першої і касаційної інстанцій дійшли висновку, що оскільки Підприємство вчинило дії щодо внесення змін до істотних умов договорів державних закупівель із дотриманням вимог законодавства, що регулює порядок здійснення державних закупівель, а порушення, про які зазначав контролюючий орган, в ході судового розгляду справи встановлені не були, то спірна вимога в частині оскаржених її пунктів, є протиправною.

В силу встановлених главою третьою Розділу 4 Кодексу адміністративного судочинства України повноважень суду та підстав перегляду судових рішень суду (судів) касаційної інстанції, Верховний Суд позбавлений можливості повторно досліджувати встановлені і оцінені судами фактичні обставини справи.

Верховний Суд зазначає, що з огляду на зазначене вище, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об'єктивно мали право перевірити обгрунтованість доводів контролюючого органу, дослідивши обгрунтованість його висновків щодо порушень законодавства Підприємством, а також обгрунтованість доводів Підприємства щодо дотримання відповідачем законності при проведені ревізії, зокрема щодо наявності підстав проведення та предмету ревізії.

Аналіз судових рішень Вищого адміністративного суду України і Верховного Суду України, доданих на підтвердження неправильного вирішення справи судом касаційної інстанції, свідчить про те, що ці рішення і судове рішення, про перегляд якого подані заяви, ухвалені у подібних правовідносинах, однак за різних фактичних обставин, що зумовило різну їх оцінку судами.

Висновки суду касаційної інстанції та Верховного Суду України у справах, судові рішення в яких подані на підтвердженя неоднакового правозастосування, обгрунтовані тим, що оскільки збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, підстави та правильність їх обчислення перевіряє суд при розгляді справи за позовом про їх стягнення, а не при розгляді справи про правомірність таких вимог.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема стягнення збитків у судовому порядку - на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939, з чим кореспондується абз.4 пункту 50 Порядку) жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

Зазначене свідчить про хибність висновку щодо відсутності підстав для вирішення питання правильності (обгрунтованості) спірних вимог контролюючих органів (в тому числі в частині розміру нарахованих сум, які підлягають поверненню) із посиланням на наявність передбаченої законом окремої, незалежної процедури реалізації органом своєї компетенції (завдань, функцій), реалізація чи нереалізація якої жодним чином не впливає на реалізацію компетенції щодо пре'дявлення обов'язкових до виконання вимог.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред'явлення обов'язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

За таких обставин, частково правильною є позиція суду касаційної інстанції, викладена в рішенні, про перегляд якого подані заяви. Правильним є те, що суд, зваживши на законодавчу регламентацію форми і змісту письмової вимоги, що була предметом судового розгляду, здійснив аналіз обгрунтованості такої вимоги з урахуванням обставин, встановлених ревізією.

Водночас, помилковим є те, що суд вважав зміст спірної вимоги такою, що не передбачає конкретних дій, які належить вчинити підконтрольному суб'єкту, в той час як з її змісту вбачається обов'язок Підприємства повернути безпідставно сплачені за договорами поставки кошти, і задовольнив позов лише на цій підставі.

Суд зазначає, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення наявності підстав для пред'явлення вимоги, суди мають враховувати і перевіряти обставини, на які посилається контролюючий орган і які стали підгрунтям для пред'явлення вимоги. Обов'язковим для оцінки правомірності вимоги є аналіз її змісту і форми.

Водночас, суди повинні враховувати і досліджувати обставини, які мають значення для встановлення законності вимоги контролюючого органу, скерованої за результатами проведеної таким органом позапланової ревізії, в тому числі обставини проведення відповідної ревізії і те, яким чином ці обставини впливають на законність виимоги контролюючого органу.

У даній справі поза увагою судів попередніх інстанцій залишилась та обставина, що у IV кварталі 2014 року контролюючим органом було двічі проведено позапланову ревізію окремих аспектів фінансово-господарської діяльності Підприємства (що ставить під сумнів дотримання відповідачем вимог статті 19 Конституції України і спеціального законодавства, діючого на час здійснення спірних правовідносин, щодо проведення позапланових ревізій), що у матеріалах справи відсутній акт ревізії від 17 листопада 2014 року №32/21-5, посиланя на який є у позовній заяві та в судових рішеннях першої і касаційної інстанцій, а також не надана оцінка тому факту, що спірна вимога контролюючого органу прийнята і скерована на адресу підконтрольного Підприємства в результаті проведеної в рамках кримінального провадження позапланової ревізії, предметом якої відповідно до ухвали слідчого судді від 10 листопада 2014 року у справі №752/18918/14-к про надання дозволу на проведення позапланової виїзної ревізії у кримінальному проваджені №12014100000000791 від 16 травня 2014 року була перевірка питань, пов'язаних повнотою діяльності Підприємства щодо пересилання простої письмової кореспонденції в об'ємах, що значно перевищують передбачені договорами, без сплати офіційних платежів державному підприємству, за період з 1 серпня 2013 року.

Матеріали справи свідчать, що спірна вимога прийнята відповідачем в результаті проведеної на основі ухвали слідчого судді позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарськрої діяльності Підприємства, однак в її основу покладені висновки акту ревізії від 12 грудня 2014 року №32-21/12 про придбання Підприємством продукції за безпідставно завищеними цінами, що призвело до матеріальних збитків через порушення Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 10 квітня 2014 року №1197-7, що не входить до кола питань, які слід було вирішити під час проведення ревізії, призначеної відповідно до ухвали слідчого судді від 10 листопада 2014 року.

Таким чином, судами не оцінені обставини щодо правомірності проведення позапланової ревізії, результати якої оформлені актом, висновки якого в свою чергу лягли в основу спірної вимоги. Зокрема суди не дослідили дотримання відповідачем як суб'єктом владних повноважень способу реалізації владних управлінських функцій, що має значення для висновку про правомірність спірної вимоги.

Аналізуючи правовий зміст спірної вимоги, суди не встановили, чи йде у ній мова про завдані підконтрольному підприємству збитки і, якщо так, чи правомірно відповідачем визначено їх розмір з огляду на встановлений законодавством порядок їх визначення.

З огляду на наведене, в ситуації невстановлення судами таких, що мають значення для вирішення справи обставин та ненадання повної оцінки встановленим обставинам, зіставлення судових рішень, долучених до заяви про перегляд постанови суду касаційної інстанції із цим судовим рішенням не видається можливим, оскільки не можна стверджувати, що вони прийняті за аналогічних фактичних обставин.

Отже, обставини, встановлені пунктами 1 та 5 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України, не підтвердилися, проте наявні обставини, встановлені пунктом 2 частини першої цієї статті.

Відповідно до підпункту «а» пункту 1 частини другої статті 243 Кодексу адміністративного судочинства України за наявності підстав, передбачених зокрема пунктом 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, суд має право у разі порушення судом (судами) норми процесуального права, що перешкоджає подальшому провадженню у справі скасувати судове рішення повністю або частково і передати справу на розгляд до відповідного суду першої, апеляційної чи касаційної інстанції.

На підставі викладеного, керуючись статтями 235-242, 243 244-1 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 13 липня 2017 року №2136-VIII, Суд

П О С Т А Н О В И В :

Заяви Державної аудиторської служби України та Генеральної прокуратури України про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 16 травня 2017 року задовольнити частково.

Скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 травня 2015 року, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2015 року та ухвалу Вищого адміністративного суду України від 16 травня 2017 року, справу №826/3902/15 передати на розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Р.Ф.Ханова

І.А.Гончарова

І.Я.Олендер