Історія справи

ВЕРХОВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

24.01.2018 Київ К/9901/1733/18 814/933/16 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.

розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Головного управління Національної поліції у Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 1 липня 2016 року (суддя Біоносенко В.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2016 року (судді: Семенюк Г.В., Потапчук В.О., Жук С.І.) у справі №814/933/16 а за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, Атестаційної комісії №3 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, третя особа: Національна поліція України про визнання протиправним та скасування наказу в частині звільнення позивача, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

в с т а н о в и в :

04 травня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, Атестаційної комісії №3 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, третя особа: Національна поліція України, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 18.03.2016 №45о/с щодо звільнення його з посади інспектора відділу превентивної діяльності управління превентивної діяльності Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, поновити на раніше займаній посаді, а також стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 01 липня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2016 року, позов задоволено: визнано протиправними та скасовано наказ Головного управління Національної поліції в Миколаївській області від 18.03.2016 №45о/с в частині звільнення ОСОБА_1 зі служби в поліції; поновлено його на раніше займаній посаді; стягнено середній заробіток за час вимушеного прогулу з 19.03.2016 по 01.07.216 у сумі 12473,13 гривень. Рішення в частині поновлення на посаді та стягнення заробітної плати за один місяць допущене до негайного виконання.

Судами попередніх інстанцій було встановлено, що з 15.11.2005 по 6.11.2015 ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ.

7 листопада 2015 року Наказом начальника ГУНП в Миколаївській області №3 о/с «По особовому складу» відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України «Про Національну поліцію» (далі - Закон №580-VIII) позивача без проведення конкурсу було призначено на посаду інспектора превентивної діяльності управління превентивної діяльності ГУНП в Миколаївській області, з присвоєнням спеціального звання «капітан поліції».

1 лютого 2016 року наказом начальника ГУНП в Миколаївській області №52 на виконання доручення голови Національної поліції України від 28.01.2016 «Про організацію атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Миколаївській області» вирішено провести відповідне атестування поліцейських.

У період з 22.02.2016 по 01.03.2016 позивачем пройдено тестування та атестування, визначені «Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських», затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ України №1465 від 17.11.2015.

1 березня 2016 року позивача було ознайомлено із висновком атестаційної комісії, відповідно до якого він займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Позивач оскаржив висновок Атестаційної комісії №3 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, однак 09.03.2016 Апеляційною атестаційною комісією Південного регіону №3 скаргу було відхилено.

Наказом начальника ГУНП в Миколаївській області від 18.03.2016 №45о/с «По особовому складу» капітана поліції ОСОБА_1, інспектора відділу превентивної діяльності управління превентивної діяльності, звільнено зі служби в поліції згідно з пунктом 5 (через службову невідповідність) частини 1 статті 77 Закону №580-VIII.

Вважаючи своє звільнення незаконним, а оскаржуваний наказ відповідача таким, що винесений з порушенням процедури, встановленої законодавством, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з мотивами якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що при проведенні атестування та винесенні оскаржуваного наказу відповідачами не було дотримано визначену чинним законодавством процедуру, а тому дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 та, як наслідок, наявність підстав до їх задоволення.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати такі рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити в повному обсязі. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що судами помилково застосовано до спірних правовідносин положення Закону України «Про професійний розвиток працівників» від 12.01.2012 № 4312-VI (далі - Закон №4312-VI), оскільки порядок проведення атестації в органах Нацполіції урегуловано спеціальним нормативно-правовим актом. Крім того, суди попередніх інстанції в мотивувальній частині рішень дійшли висновку про протиправність висновку Атестаційної комісії №3 ГУНП в Миколаївській області про службову невідповідність позивача, проте в резолютивній частині рішень зазначений висновок жодним чином не відображений, що, на переконання скаржника, унеможливлює визнання протиправним і скасування Наказу ГУНП в Миколаївській області від 18.03.2016 №45 в частині звільнення позивача, який винесений на виконання такого висновку. Також скаржник вважає необґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про те, що після зарахування на посаду суб'єктивне право роботодавця оцінювати на власний розсуд здатність робітника виконувати певну роботу вже обмежено об'єктивними обставинами, оскільки діючим законодавством атестаційним комісіям надано повноваження самостійно оцінювати відомості і приймати рішення щодо кожного конкретного працівника не лише в межах наданих до перевірки відомостей, а й керуючись власним переконанням щодо можливості проходження подальшої служби таким працівником.

Заперечення на касаційну скаргу від позивача не надходили.

Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.

Відповідно до частини другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII (далі - Закон №580-VIII).

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII.

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Отже, пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII не передбачає проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.

Вимоги до кандидатів на службу в поліції визначені у статтях 49, 61 Закону №580-VIII. До таких вимог належать, зокрема, досягнення 18 років, наявність повної загальної середньої освіти, відповідність рівня фізичної підготовки вимогам, що затверджені Міністерством внутрішніх справ України.

Натомість, завданням атестування, згідно з частиною 1 статті 57 Закону №580-VIII, є оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітній та кваліфікаційний рівні, фізична підготовка на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Частиною другою статті 57 Закону №580-VIII визначений вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських, до яких належать: призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Прийняття рішення про проведення атестування поліцейських з інших підстав, ніж зазначені у частині другій статті 57 Закону №580-VIII, суперечить частині другій статті 19 Конституції України.

Поряд із Законом №580-VIII правові, організаційні та фінансові засади функціонування системи професійного розвитку працівників визначаються також положеннями Закону № 4312-VI.

Так, статтею першою цього Закону визначено, що атестація працівників - це процедура оцінки професійного рівня працівників кваліфікаційним вимогам і посадовим обов'язкам, проведення оцінки їх професійного рівня.

Відповідно до частини першої статті 12 Закону № 4312-VI атестації не підлягають, зокрема, працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.

Положеннями частин першої та третьої статті 13 вказаного Закону передбачено, що атестаційна комісія приймає рішення про відповідність або невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі. В разі прийняття рішення про невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі комісія може рекомендувати роботодавцеві перевести працівника за його згодою на іншу посаду чи роботу, що відповідає його професійному рівню, або направити на навчання з подальшою (не пізніше ніж через рік) повторною атестацією. Рекомендації комісії з відповідним обґрунтуванням доводяться до відома працівника у письмовій формі.

З аналізу наведених вище норм слідує висновок, що звільнення зі служби у зв'язку із службовою невідповідністю виходячи з професійних, моральних і особистих якостей застосовується як крайній захід.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №580-VІІІ, шляхом видання наказу про призначення на посаду в органах поліції за його згодою.

Зазначений наказ не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду інспектора відділу превентивної діяльності управління превентивної діяльності ГУНП в Миколаївській області.

На вказаній вище посаді позивач пропрацював менше одного року, питання про призначення його на вищу посаду, переведення на нижчу посаду або притягнення до відповідальності в межах дисциплінарної процедури відповідачем не вирішувалось.

Таким чином, рішення про призначення атестації позивача одразу ж після прийняття його на роботу (службу в поліції) безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є незаконним.

Стосовно доводів касаційної скарги про те, що Закон №4312-VI не підлягає застосуванню до спірних правовідносин, колегія суддів зауважує, що положення статті 12 Закону № 4312-VI є загальними (базовими) щодо регулювання відносин із атестування працівників, не суперечать положенням Закону №580-VІІІ, а тому поширюють свою дію в тому числі на правовідносини з атестування поліцейських.

Посилання скаржника на те, що позивач зареєструвався через Інтернет, а тому вважається таким, що пройшов атестування в добровільному порядку, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки статтею 57 Закону №580-VІІІ не передбачено такої підстави для проведення атестування як проходження в добровільному порядку.

Надаючи правову оцінку

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист позивача не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.

Результати тестування позивача в атестаційному листі визначені як 42 бали за підсумками тестування на загальні здібності та навички, та 34 бали - тестування на знання законодавчої бази з 60 можливих. Тобто, позивач під час проходження тестування подолав встановлений мінімальний рівень.

Водночас, з протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону України № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465, а саме: не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних навичок, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, тощо.

Так, під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічений у формі бланку (декларацію про доходи; послужний список; інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 №1682-VII, інформацію з відкритих джерел).

При цьому, рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.

Так само протокол засідання атестаційної комісії та висновок (рішення) не містять жодних мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу твердження комісії про службову невідповідність позивача.

Негативна оцінка ділових, професійних, особистих рис поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського, оскільки висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, матеріалами його особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі позивача.

При цьому, суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом України №580-VІІІ.

Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що саме під час вирішення питання про прийняття позивача на службу до поліції відповідач мав право провести конкурс, під час якого оцінити ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційній рівень, фізичну підготовку та прийняти рішення про прийняття його на роботу або відмову у прийняття на роботу. Однак, після зарахування на посаду, відповідач має право звільняти працівника лише у разі неналежного виконання ним своїх обов'язків (стаття 58 Закону № 580-VІІІ).

Отже, з'ясування відповідності особи вимогам до поліцейського, визначеним у статтях 49, 61 Закону №580-VIII повинно встановлюватися до прийняття такої особи на службу, а не після.

Зазначене вище обмеження введене законодавцем насамперед з метою захисту особи від незаконного звільнення, гарантованого статтею 43 Конституції України. Оскільки у разі відмови у прийнятті на роботу особа не позбавлена можливості вжити заходів щодо усунення недоліків та/або перешкод з метою повторного працевлаштування на бажаній посаді. В той час як обставина звільнення особи з посади через службову невідповідність істотно порушує її права, оскільки така підстава звільнення дискредитує працівника та перешкоджає подальшому працевлаштуванню.

Суд касаційної інстанції вважає за необхідне також звернути увагу, що предметом оскарження може бути як рішення (висновок) атестаційної комісії у сукупності з наказом про звільнення, так і окремо наказ керівника органу поліції про звільнення поліцейського, оскільки такий наказ є формою виконання відповідного рішення (висновок) атестаційної комісії.

При цьому, висновок атестаційної комісії щодо кваліфікації працівника підлягає оцінці у сукупності з іншими доказами по справі незалежно від того є він предметом спору чи ні.

Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (п. 157 рішення від 21 липня 2011 року у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (CASE OF SIGMA RADIO TELEVISION LTD. v. CYPRUS); п. 44 рішення від 22 листопада 1995 року у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (CASE OF BRYAN v. THE UNITED KINGDOM); п. 156 - 157, 159 рішення від 21 липня 2011 року у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (CASE OF SIGMA RADIO TELEVISION LTD. v. CYPRUS); п. 47 - 56 рішення від 2 грудня 2010 року у справі «Путтер проти Болгарії» (CASE OF PUTTER v.BULGARIA).

Особливістю адміністративного судочинства є те, що тягар доказування правомірності своїх дій в справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень покладається на відповідача (частина друга статті 77 КАС України).

Аналогічна позиція стосовно обов'язку доказування була висловлена Європейським судом з прав людини у п. 36 справи «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), від 1 липня 2003 року № 37801/97, в якому він зазначив, що хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення).

Однак, всупереч наведеним вище вимогам відповідач як суб'єкт владних повноважень не надав суду достатніх беззаперечних доказів на обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються його висновки, і не довів правомірності прийнятого ним рішення.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком судів попередньої інстанції про протиправність наказу відповідача від 18.03.2016 №45 о/с в частині звільнення в частині звільнення позивача зі служби в поліції у запас Збройних Сил України, необхідності поновлення позивача на відповідній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Так само не можуть бути підставою до скасування рішення апеляційної інстанції доводи скаржника про незазначення в резолютивній частині рішення дати виготовлення повного тексту, оскільки питання про виправлення такої описки може бути вирішено в порядку статті 253 КАС України та не впливає на правильність висновків суду.

На додаток до зазначеного за приписами частини другої статті 350 КАС України не може бути скасоване правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

Отже, суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 1 липня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2016 року у справі №814/933/16 залишити без змін, а касаційну скаргу Головного управління Національної поліції у Миколаївській області, - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуюча суддя: І.Л. Желтобрюх

Судді: О.В. Білоус

Т.Г. Стрелець