Історія справи

Ухвала КАС ВП від 14.03.2018 року у справі №814/2219/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 814/2219/17

адміністративне провадження № К/9901/32845/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О. П.,

судді - Кравчук В. М., Єзеров А. А.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 10.11.2017 (суддя - Мороз А. О.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 31.01.2018 (судді - Шевчук О. А., Зуєва Л. Є., Федусик А. Г. ) у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання неправомірною відмову та зобов'язання вчинити дії,

встановив:

У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила:

-визнати неправомірною відмову Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області у наданні їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства в середньому розмірі земельної частки (паю) по Дмитрівській сільській раді Вознесенського району - 6,81 га умовних кадастрових гектарів в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області;

-зобов'язати надати їй дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства в середньому розмірі земельної частки (паю) по Дмитрівській сільраді - 6,81 га умовних кадастрових гектарів в межах території Прибужанівської сільради за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту із земель державної власності, які знаходяться в постійному користуванні голови фермерського господарства (далі - ФГ) громадянки; України ОСОБА_2; на підставі державного акта серії МК № 1099, зареєстрованого в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за №512, виданого 28.12.1995.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 31.05.2017 позивач звернулась до відповідача із клопотанням, в якому просила надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 6,81 га для ведення фермерського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, які знаходяться в постійному користуванні фермерського господарства ОСОБА_3, в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенского району Миколаївської області.

Листом від 07.08.2017 відповідач повідомив позивача, що земельна ділянка, на яку вона претендує, не входить до затвердженого ним переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації в ІІІ кварталі поточного року на території Миколаївської області. Враховуючи це, відповідач, із посиланням на ст. 118 ч. 7 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), повідомив позивача про неможливість вирішення порушеного у клопотанні питання в ІІІ кварталі 2017 року.

Не погоджуючись із такими діями відповідача, позивач звернулась до суду із цим позовом.

В обгрунтування позовних вимог посилалась на те, що відповідач відмовив їй у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою з підстав, які не передбачені законодавством.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 10.11.2017 позов задоволено частково.

Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області при розгляді клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 6,81 га для ведення фермерського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, які знаходяться у постійному користуванні фермерського господарства ОСОБА_3, в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області у відповідності до вимог частини 7 статті 118 Земельного кодексу України розглянути клопотання ОСОБА_1 від 31 травня 2017 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 6,81 га для ведення фермерського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, які знаходяться у постійному користуванні фермерського господарства ОСОБА_3, в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 31.01.2018 скасовано п. 1,3,4,5 резолютивної частини постанови Миколаївського окружного адміністративного суду від 10.11.2017, ухвалено в цій частині нову постанову, якою позов ОСОБА_1 - задоволено.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства в середньому розмірі земельної частки (паю) по Дмитріївській сільській раді Вознесенського району - 6,81 га умовних кадастрових гектарах в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту із земель державної власності.

В решті постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 10.11.2017 залишено без змін.

Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що дії відповідача, які полягають у ненаданні позивачу мотивованого рішення за його клопотанням є протиправними.

При цьому суд дійшов висновку щодо відсутності підстав для зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою, оскільки фактично відповідач не відмовив позивачу у наданні такого дозволу, а взагалі не розглянув по суті клопотання останнього та не перевіряв відповідність місця розташування земельної ділянки, про яку клопоче позивач, приписам законодавчих актів.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог та приймаючи в цій частині нове рішення, апеляційний суд виходив з того, що ефективним засобом правового захисту прав ОСОБА_3 є саме зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області надати їй дозвіл на розробку проекту землеустрою.

З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився відповідач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права просив їх скасувати, та ухвалити нове рішення про відмову в позові.

В обґрунтування касаційної скарги посилався на те, що оскаржувана відмова була вчинена Головним управлінням на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації на виконання Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними.

Крім того, посилався на те, що зобов'язавши Головне управління надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою, суд втрутився в дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень та фактично зобов'язав виконати рішення у спосіб, який суперечить чинному законодавству (порушення вимог Стратегії).

У відзиві на касаційну скаргу позивач просив у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Відповідно до частини 4 статті 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

За правилами частини 6 , 7 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених частини 6 , 7 статті 118 ЗК України. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених частини 6 , 7 статті 118 ЗК України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, лист відповідача про неможливість вирішення порушеного у клопотанні позивача питання, а саме надання дозволу на розробку проекту землеустрою, мотивований тим, що земельна ділянка, на яку претендує позивач не входить до визначеного ГУ Держгеокадастру переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації в ІІІ кварталі поточного року на території Миколаївської області.

Верховний Суд вже розглядав справи, правовідносини в яких є подібними до правовідносин у справі, що розглядається.

Зокрема, у постанові від 29.09.2020 у справі №814/2221/17 Верховний Суд дійшов висновку, що"? ..? зміст норм частин 6 та 7 статті 118 ЗК України не передбачає складення жодних переліків земельних ділянок для цілей надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки і не визначає включення земельної ділянки до відповідного переліку як передумови для надання такого дозволу. Інших норм законів, які б передбачали включення земельної ділянки до відповідного переліку, відповідач не зазначив, а судом таких не встановлено.

Частиною 7 статті 118 ЗК України, якою передбачено виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не передбачено такої підстави як відсутність земельної ділянки у відповідному переліку. ? ..? З огляду на викладене, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, що обґрунтування прийнятого відповідачем рішення за наслідками розгляду заяв позивачів не містить визначених частиною 7 статті 118 ЗК України підстав для відмови у задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та вмотивованої відмови у його наданні, що є порушенням вказаної норми ЗК України. Зазначена обставина є цілком достатньою для скасування такого рішення відповідача.".

Крім того, у постановах від 06.08.2019 у справі №140/1992/18, від 29.08.2019 у справі №420/5288/18, від 30.11.2020 у справі №804/4743/16, від 21.10.2021 у справі №804/4434/16 Верховний Суд дійшов висновку, що:"? ..? за результатами розгляду будь-яких основних питань, в тому числі, про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ.

Відтак, рішення Держгеокадастру, прийняті за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не можуть бути оформлені у вигляді листів-відповідей. ? ..? Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи вказує на протиправну бездіяльність.".

Враховуючи викладене, колегія судів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що лист відповідача від 07.08.2017 не можна розглядати як мотивовану відмову у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки за результатами розгляду клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідач мав прийняти відповідний наказ. Крім того, мотиви такої відмови не грунтуються на положеннях ст. 118 ЗК України.

Водночас, колегія суддів не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції в частині задоволення позовних вимог про зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства.

Так, відповідно до статті 7 Закону України "Про фермерське господарство" від
19.06.2003 №973-IV (далі - ~law19~) надання земельних ділянок державної та комунальної власності у власність або користування для ведення фермерського господарства здійснюється в порядку, передбаченому ЗК України.

Положеннями статті 32 ЗК України також передбачено право членів фермерських господарств на приватизацію земельних ділянок шляхом передачі безоплатно у приватну власність наданих їм у користування земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради.

Відповідно до ~law20~ землі фермерського господарства можуть складатися із: а) земельної ділянки, що належить на праві власності фермерському господарству як юридичній особі; б) земельних ділянок, що належать громадянам - членам фермерського господарства на праві приватної власності; в) земельної ділянки, що використовується фермерським господарством на умовах оренди.

У справі, що розглядається, оцінка правомірності бездіяльності стосувалася лише тих мотивів, які наведено у листі відповідача. При цьому, суди не досліджували, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усі інші умови для надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Враховуючи викладене, колегія суддів доходить висновку, що у апеляційного суду не було підстав для зобов'язання відповідача прийняти конкретне рішення, а тому належним способом захисту прав позивача у даному випадку є саме зобов'язання відповідача розглянути у встановленому законом порядку відповідне клопотання позивача та прийняти одне з передбачених законодавством рішень за наслідками його розгляду.

Посилання відповідача в обгрунтування касаційної скарги на затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, як на правомірність оскаржуваної відмови, є безпідставним, оскільки вказаною постановою не було встановлено заборону надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати інші, ніж зазначені у переліку, земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації.

Крім того, Стратегія не є нормативно-правовим актом, що містить обов'язкові до виконання норми права. Вона лише визначає напрямки удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними на майбутнє.

Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 29.09.2020 у справі №814/2221/17 та від 30.06.2021 у справі №803/1232/17.

Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

З огляду на допущені судом апеляційної інстанції порушення норм матеріального права та обґрунтованість висновків суду першої інстанції, суд дійшов висновку про те, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 31.01.2018 скасувати, а постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 10.11.2017 - залишити в силі.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України

постановив:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області задовольнити частково.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 31.01.2018 скасувати, а постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від
10.11.2017 - залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді:

О. П. Стародуб

В. М. Кравчук

А. А. Єзеров