Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 червня 2018 року

Київ

справа №815/3598/15

адміністративне провадження №К/9901/13897/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 815/3598/15

за позовом Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області

до Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря, Державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Чорного моря Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря Фурдуй Лариси Володимирівни, Державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Чорного моря Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря Бойка Дмитра Володимировича

про визнання протиправними дій та скасування наказу

за касаційною скаргою Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області

на постанову Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Танцюри К.О. від 19 жовтня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Романішина В.Л., Запорожана Д.В., Шляхтицького О.І. від 04 лютого 2016 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

В червні 2015 року Крижанівська сільська рада Комінтернівського району Одеської області (далі за текстом - позивач або скаржник) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря, Державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища Чорного моря Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря Фурдуй Л.В. та Бойко Д.В., в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати наказ від 15 квітня 2015 року № 71 про проведення позапланового заходу державного контролю дотримання вимог природоохоронного законодавства Крижанівською сільською радою у період з 15 квітня 2015 року по 17 квітня 2015 року;

- визнати протиправними дії державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища Чорного моря Фурдуй Л.В. та Бойко Д.В. щодо прибуття для проведення перевірки за відсутності відповідного направлення;

- визнати протиправними дії державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища Чорного моря Фурдуй Л.В. та Бойко Д.В. щодо порядку проведення перевірки та складання за її результатами довідки від 17 квітня 2015 року.

Позов обґрунтовувала тим, що наказ № 71 від 15 квітня 2015 року прийнято із порушенням процедури, встановленої пунктом 8 Прикінцевих положень ЗаконуУкраїни «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII (далі за текстом - Закон № 76-VIII), без наявності дозволу Кабінету Міністрів України або заявки суб'єкта господарювання щодо його перевірки, а тому він підлягає скасуванню. Державні інспектори Бойко Д.В. та Фурдуй Л.В. прибули для проведення перевірки за відсутності відповідного направлення, без повідомлення керівництва Крижанівської сільської ради, приступили до перевірки в останній день її проведення, а також відмовилися у письмовому вигляді надати перелік документів, які необхідні для проведення перевірки.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2015 року позов залишено без задоволення.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що Державна екологічна інспекція Північно-Західного регіону Чорного моря не зобов'язана була отримувати дозвіл КМУ, як це передбачено пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII, оскільки перевірку призначено на вимогу службових осіб у випадках, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України.

Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2016 року апеляційну скаргу Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області залишено без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2015 року - без змін.

Колегія суддів апеляційної інстанції погодилася з висновком суду першої інстанції та вирішила, що у даному випадку не підлягають застосуванню положення пункту 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII, оскільки позапланову перевірку призначено Державною екологічною інспекцією Північно-Західного регіону Чорного моря не з власної ініціативи, а на вимогу правоохоронних органів, зокрема, на виконання постанови слідчого про призначення перевірки від 06 квітня 2015 року, яка відповідно до частини п'ятої статті 40 Кримінального процесуального кодексу України є обов'язковою для виконання.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Крижанівська сільська рада Комінтернівського району Одеської області звернулася із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2016 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 18 лютого 2016 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 19 лютого 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 815/3598/15, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

Згідно з пунктом 4 Перехідних положень КАС України касаційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01 лютого 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Верховний Суд ухвалою від 06 червня 2018 року прийняв до провадження адміністративну справу № 815/3598/15 та призначив її до розгляду ухвалою від 18 червня 2018 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 21 червня 2018 року.

У касаційній скарзі клопотань заявлено не було.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою від 06 квітня 2015 року слідчим СВ ОМУ ГУМВС України в Одеській області Макаровою М.М. призначено по кримінальному провадженню №12013170330000410 від 20 лютого 2013 року перевірку Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря з питання щодо дотримання природоохоронного законодавства України посадовими особами Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області при використанні земельної ділянки водного фонду (в межах Чорного моря) загальною площею 1105 кв.м. для будівництва буни у с. Крижанівка.

На виконання вказаної постанови 15 квітня 2015 року Державною екологічною інспекцією Північно-Західного регіону Чорного моря видано наказ № 71 «Про проведення позапланової перевірки», яким призначено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства Крижанівською сільською радою по фактах, викладених в постанові слідчого СУ ГУМВС України в Одеській області про проведення перевірки по кримінальному провадженню від 06 квітня 2015 року у період з 15 квітня 2015 року по 17 квітня 2015 року.

Позивач не погодився із вказаним рішенням та оскаржив його до суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскаржений наказ № 71 від 15 квітня 2015 року прийнято із порушенням процедури встановленої пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII, а тому, він підлягає скасуванню. Також, скаржник зазначає, що державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища Чорного моря Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря Бойко Д.В. та Фурдуй Л.В., на його думку, порушивши норми чинного законодавства, прибули для проведення перевірки без повідомлення керівництва Крижанівської сільської ради, за відсутності відповідного направлення, вели себе зухвало та агресивно, приступили до перевірки в останній день її проведення о 14:00 год. Також, скаржник стверджує, що державні інспектори зазначили, що для проведення перевірки їм потрібні документи, однак перелік таких документів у письмовому вигляді надати відмовились, зазначивши, що сільська рада ніби то не надає документи. Скаржник зазначає, що представники Крижанівської сільської ради не відмовлялись надати документи та повідомляли інспекторів про те, що вони нададуть необхідні документи після отримання їх переліку. Скаржник також зазначає, що відповідачами жодного акта про результати проведеної перевірки або відмови у її проведенні не складено та на адресу сільради не було направлено.

Відповідачем заперечень чи відзиву на касаційну скаргу Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області не подано, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не є перешкодою для касаційного перегляду.

НОРМИ ПРАВА, ЯКІ ЗАСТОСУВАВ СУД

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до положень пункту 4 частини другої статті 40 Кримінального процесуального кодексу України слідчий органу досудового розслідування уповноважений призначати ревізії та перевірки у порядку, визначеному законом.

Згідно з частиною п'ятою статті 40 Кримінального процесуального кодексу України органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, службові особи, інші фізичні особи зобов'язані виконувати законні вимоги та процесуальні рішення слідчого.

Відповідно до пункту 1 статті 35 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» 25 червня 1991 року-XII державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно з пунктом 8 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» № 76-VIII від 28 грудня 2014 року встановлено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня - червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами» від 13 серпня 2014 року № 408 надання дозволу на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб - підприємців не потребується у разі, коли такі перевірки проводяться за рішенням суду, на вимогу службових осіб у випадках, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України.

Відповідно до статті 34 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.

Згідно з частиною третьою статті 35 зазначеного Закону встановлено, що порядок здійснення державного контролю за охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів визначається цим Законом та іншими законами України.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та висновкам судів першої та апеляційної інстанції, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на таке.

Відповідно до положень частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Згідно частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції відносно того, що виходячи зі змісту пунктів 4.2, 6.3 Положення про Державну екологічною інспекцією Північно-Західного регіону Чорного моря, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 12 грудня 2011 року № 136, Державна екологічна інспекція Північно-Західного регіону Чорного моря є повноважним органом на проведення перевірок у сфері природоохоронного законодавства та була зобов'язана призначити та провести перевірку Крижанівської сільської Комінтернівського району Одеської області відповідно до постанови слідчого СУ ГУМВС України в Одеській області Макарова М.М. від 06 квітня 2015 року по кримінальному провадженню № 12013170330000410 від 20 лютого 2013 року.

Суд не приймає до уваги твердження скаржника про те, що наказ Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря № 71 від 15 квітня 2015 року був прийнятий із порушенням процедури встановленої пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII, а тому, він підлягає скасуванню з огляду на наступне.

Відповідно до пункту 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII встановлено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня - червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки. При цьому, відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами» від 13 серпня 2014 року № 408 надання дозволу на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб - підприємців не потребується у разі, коли такі перевірки проводяться за рішенням суду, на вимогу службових осіб у випадках, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України.

Враховуючи зазначене, суд вважає, що наказ Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря від 15 квітня 2015 року № 71 про проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Крижанівською сільською радою Комінтернівського району Одеської області по фатам викладеним у постанові слідчого СУ ГУМВС України в Одеській області про проведення перевірки по кримінальному провадженню від 06 квітня 2015 року у період з 15 квітня 2015 року по 17 квітня 2015 року було прийнято відповідно до вимог діючого законодавства та позовні вимоги Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області про визнання його протиправним та скасування задоволенню не підлягають.

Також, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо незадоволення позовної вимоги Крижанівської сільської ради про визнання протиправними дій державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища Бойко Д.В. та Фурдуй Л.В. щодо прибуття для проведення перевірки за відсутності відповідного направлення, щодо порядку проведення перевірки та складання за результатами перевірки довідки від 17 квітня 2015 року у зв'язку із наступним.

Відповідно до статті 34 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.

Відповідно до приписів Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до компетенції Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням вимог природоохоронного законодавства зокрема органами місцевого самоврядування.

Згідно з частиною третьою статті 35 зазначеного Закону встановлено, що порядок здійснення державного контролю за охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів визначається цим Законом та іншими законами України.

Позивач в обґрунтування зазначених позовних вимог посилався на порушення державними інспекторами приписів Порядку організації та проведення перевірок суб'єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища від 10 вересня 2008 року № 464. Однак, відповідно до пункту 1.3 вказаного Положення він поширюється на державних інспекторів органів Держекоінспекції та суб'єктів господарювання. При цьому, відповідного порядку організації та проведення перевірок органів місцевого самоврядування, до яких відноситься і відповідач, не встановлено.

За таких обставин, суд критично оцінює посилання скаржника на порушення з боку державних інспекторів щодо прибуття для проведення перевірки за відсутності відповідного направлення та порядку проведення перевірки і складання за результатами перевірки довідки від 17 квітня 2015 року, а не акта перевірки, оскільки таких вимог законодавством для проведення перевірок щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства органами місцевого самоврядування не було встановлено.

Доводи касаційної скарги не містять належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

У пункті 40 справи "Пономарьов проти України" (№ 3236/03) Європейський суд з прав людини зазначив, що "право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов'язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.

Суд, також, звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі «Проніна проти України» зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов'язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов'язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine, аpplication no. 63566/00).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди попередніх інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області залишити без задоволення.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко