Історія справи

Ухвала КАС ВП від 17.05.2018 року у справі №816/1013/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 травня 2018 року

Київ

справа №816/1013/16

адміністративне провадження №К/9901/11176/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 27.07.2016 у складі судді Удовіченка С.О. та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27.09.2016 у складі колегії суддів: Курило Л.В. (головуючий), Присяжнюк О.В., Русанової В.Б. у справі №816/1013/16 за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Національної поліції в Полтавській області, Атестаційної комісії №1 Головного Управління Національної поліції в Полтавській області про визнання дій неправомірними, визнання незаконними та скасування рішення.

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_2 (надалі - ОСОБА_2) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції України в Полтавській області (надалі - ГУНП в Полтавській області), Атестаційної комісії №1 Головного управління Національної поліції України в Полтавській області (надалі - атестаційна комісія) про визнання дій неправомірними та скасування рішення.

2. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 27.07.2016 адміністративний позов задоволено повністю.

2.1. Визнано протиправними дії ГУНП в Полтавській області в частині включення ОСОБА_2 до списку осіб, які підлягають атестуванню.

2.2. Визнано протиправним та скасовано рішення атестаційної комісії, яке оформлене протоколом від 23.06.2016 №15.00006689.0035437 та зазначене в розділі IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа, яким ОСОБА_2 визнаний таким, що не відповідає займаній посаді, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

3. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 27.09.2016 апеляційну скаргу ГУНП в Полтавській області задоволено. Скасовано постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 27.07.2016 і ухвалено нову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

4. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

4.1. 07.11.2015 ОСОБА_2 наказом ГУНП в Полтавській області №9 о/с, в порядку переатестування, призначений начальником сектору Крюківського відділення поліції Кременчуцького відділу поліції ГУНП в Полтавській області.

4.2. 11.02.2016 ГУНП в Полтавській області видано наказ №69 "Про організацію проведення атестування особового складу ГУНП в Полтавській області", пунктом 1 якого вирішено провести атестування поліцейських ГУНП в Полтавській області та підпорядкованих підрозділів атестаційними комісіями ГУНП в Полтавській області.

4.3. 16.06.2016 ГУНП в Полтавській області видано наказ №416 "Про затвердження персонального складу атестаційних комісій ГУНП в Полтавській області".

4.4. 23.06.2016 атестаційною комісією проведено атестування ОСОБА_2 на посаді начальника сектору відділення поліції №1 Кременчуцького відділу поліції ГУНП в Полтавській області.

4.5. Відповідно до висновку атестаційної комісії, згідно Розділу IV атестаційного листа, атестаційною комісією зроблено висновок: "4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність".

5. Приймаючи судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що підстав для атестування позивача, прийнятого на службу в поліцію, не було і атестаційна комісія приймала рішення про невідповідність позивача займаній посаді упереджено, а також без урахування всіх даних про особу.

6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи рішення про відмову у задоволення адміністративного позову, суд апеляційної інстанції зазначив про те, що оспорюваним рішенням права позивача не порушено, оскільки наказ про звільнення позивача зі служби в поліції не видавався, а рішення атестаційної комісії носить рекомендаційний характер.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

7. Позивачем - ОСОБА_2 подано касаційну скаргу на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27.09.2016, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати і залишити в силі постанову суду першої інстанції.

8. Аргументи скаржника полягають у тому, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми статті 57 Закону України "Про Національну поліцію". Скаржник наголошує, що наведена норма не наділяє керівника поліції повноваженнями приймати рішення з питань проведення атестування поліцейських за відсутності для цього визначених законодавством підстав. Крім того, наголошує, що атестування проводилось без всебічного розгляду зібраних матеріалів і, відтак, рішення про невідповідність позивача займаній посаді є необґрунтованим. Наголошує, що рішення атестаційної комісії є обов'язковим до виконання керівником органу поліції та має безпосередній вплив на права, свободи та інтереси позивача.

9. Відповідач - ГУНП в Полтавській області, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу не подав.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

10. Конституція України:

"Стаття 19. <…> Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

"Стаття 43. <…> Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення <…>".

11. Закон України "Про Національну поліцію" від 02.07.2015 №580-VIII, який набрав чинності 07.11.2015, надалі - Закон №580-VIII):

Стаття 57. Атестування поліцейських

"1. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

2. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

3. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

4. Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

5. Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України".

Стаття 58. Безстроковість призначення на посаду поліцейського

"1. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

2. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту".

Стаття 59. Служба в поліції

"1. Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.

…3. Рішення з питань проходження служби оформлюються письмовими наказами по особовому складу на підставі відповідних документів, перелік та форма яких установлюються Міністерством внутрішніх справ України.

4. Видавати накази по особовому складу можуть керівники органів, підрозділів, закладів та установ поліції відповідно до повноважень, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, та номенклатурою посад, затвердженою Міністерством внутрішніх справ України".

Стаття 77. Звільнення зі служби в поліції

"1. Поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється:

<…> 5) через службову невідповідність <…>".

Розділ XI

Прикінцеві та перехідні положення

"9. Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції".

12. Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затверджена Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 року за №1445/27890 (надалі - Інструкція №1465):

І. Загальні положення

"…3. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

4. Рішення про проведення атестування та про строки, у які проводиться атестування, приймає Голова Національної поліції України, керівники органів поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими актами законодавства України призначаються на посади їх наказами.

5. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками".

ІІ. Атестаційні комісії

"2. У Національній поліції України створюються такі атестаційні комісії:

...2) атестаційні комісії органів поліції, персональний склад яких затверджується наказом керівника відповідного органу за погодженням із Національною поліцією України. До повноважень атестаційної комісії органу поліції належить проведення атестування поліцейських відповідних органів поліції".

ІV. Порядок організації, підготовки, проведення атестування

"11. Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

12. За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Якщо поліцейський, який атестується, не з'явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.

Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

…15. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків:

1) займаній посаді відповідає;

2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду;

3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність;

4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

16. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії:

1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій);

2) показники службової діяльності;

3) рівень теоретичних знань та професійних якостей;

4) оцінки з професійної і фізичної підготовки;

5) наявність заохочень;

6) наявність дисциплінарних стягнень;

7) результати тестування;

8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

…20. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

21. У протоколі за результатами атестування серед іншого зазначається один із висновків, зазначених у пункті 15 цього розділу.

…24. За результатами атестування висновки, зазначені в протоколі атестаційної комісії, заносяться до атестаційного листа, який підписується головою та секретарем комісії та в місячний строк направляється до керівника, якому надано право на призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції.

…28. Керівники органів поліції, яким надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, зобов'язані через 15 календарних днів з дня підписання атестаційного листа з висновками, визначеними підпунктом 3 або 4 пункту 15 цього розділу, забезпечити його виконання шляхом видання відповідного наказу".

13. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного рішення):

Стаття 3. Визначення понять

"1. У цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:

…7) суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень".

Стаття 6. Право на судовий захист

"1. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси".

Стаття 50. Сторони

"…3. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом".

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

14. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_2, після набрання чинності Законом №580-VIII, був прийнятий на службу в поліцію відповідно до пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" даного Закону. Отже, виходячи з положень статті 58 Закону №580-VIII, позивач вважався таким, що призначений на посаду поліцейського безстроково і міг бути звільнений виключно з підстав, визначених цим Законом.

15. Передумовою для застосування підстави для звільнення поліцейського зі служби, вказаної у пункті 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII, є встановлення його службової невідповідності у порядку та спосіб, передбачені цим Законом, у тому числі, за наслідками проведення атестування.

16. Атестування поліцейських проводиться з метою та за наявності підстав, що визначені у статті 57 Закону №580-VII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465. Мета і підстави проведення атестування поліцейських не є тотожними поняттями, оскільки мета - це те, що необхідно досягнути за наслідками проведення атестування, а підстава - причина, достатній привід для його проведення.

17. Тому, посилання відповідача 1 на мету проведення атестування поліцейських, визначену у частині 1 статті 57 Закону №580-VIII, як на підставу для його проведення, є необґрунтованим і свідчить про вихід останнього за межі наданих повноважень.

18. Наведений у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465 перелік підстав для проведення атестування поліцейських є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає. Аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають виключно ті поліцейські, які претендують на вищу посаду, щодо яких вирішується питання про переведення їх на нижчу посаду, або питання щодо звільнення через службову невідповідність.

19. При цьому, кожна із зазначених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII підстав проведення атестування повинна також бути пов'язана з певними передумовами. Зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, має бути зумовлене існуванням реальних причин вважати, що поліцейським допущені відповідні порушення.

20. Атестування поліцейського після прийняття його на службу в поліцію, окремо від вирішення питань, перелічених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII (призначення на вищу посаду, переведення на нижчу посаду, звільнення через службову невідповідність) не відповідає меті та завданням атестування поліцейських і суперечить вимогам Закону №580-VIII.

21. Передбачені частиною 4 статті 57 №580-VIII повноваження керівника поліції та/або керівників органів (закладів, установ) поліції приймати рішення про проведення атестування поліцейських теж можуть реалізовуватись останніми виключно з підстав і з метою, визначених частинами 1-2 статті 57 Закону №580-VIII.

22. Норми пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII також не закріплювали можливості проведення атестування в якості вимоги для прийняття на службу в поліцію працівників міліції, які виявили таке бажання.

23. Тому, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність у відповідачів підстав для проведення атестування позивача.

24. Вирішуючи даний спір суд першої інстанції, на основі досліджених під час судового розгляду справи доказів, з'ясував, що в атестаційному листі, складеному відносно позивача його безпосереднім керівником, зазначено, що ОСОБА_5 до виконання службових обов'язків ставиться чесно і сумлінно, має добру спеціальну підготовку та досвід роботи, володіє організаторськими і аналітичними здібностями, почуттям особистої відповідальності за доручену справу, знає і правильно застосовує у своїй практичній діяльності вимоги основних наказів, нормативних актів, які регламентують діяльність правоохоронних органів, відзначається високою працездатністю, готовністю працювати у найскладніших умовах, має власну точку зору та може її відстояти. З листопада 2015 року підпорядкованими підрозділами розкрито злочинів загально-кримінальної спрямованості всього 75, по лінії дільничних інспекторів поліції 69 та по лінії ювенальної превенції 6, за статтею 125 Кримінального кодексу України 7 злочинів, статті 185 Кримінального кодексу України 62 злочини, статті 190 Кримінального кодексу України 3 злочини, статті 357 Кримінального кодексу України 2 злочини. Вміє визначати головне та приділяє увагу питанням злагодженості і чіткості роботи підпорядкованого підрозділу, має достатній досвід роботи, який вміло передає молодим співробітникам, багато уваги приділяє питанням підбору, розстановки, навчання і виховання кадрів, зміцненню кадрового потенціалу підрозділу. Висновок прямого керівника, зазначений у атестаційному листі "займаній посаді відповідає".

25. Згідно протоколу від 23.06.2016 №15.00006689.0035437 засідання атестаційної комісії членами комісії під час проведення атестації позивача було досліджено атестаційний лист, декларацію про доходи, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади", інформацію з відкритих джерел. Зауважень щодо вказаних документів у членів атестаційної комісії не було. У вказаному протоколі зазначено, що членами атестаційної комісії особі, яка проходить атестування, були поставлені питання, що стосувались професійної діяльності поліцейського та мотивації особи щодо подальшого проходження служби в Національній поліції та інше.

26. Колегія суддів вважає, що на підставі встановлених фактичних обставин справи, суди попередніх інстанції дійшли вірних висновків про те, що рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу IV Інструкції №1465 та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді, а тому, є необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню.

27. При цьому, формальне зазначення атестаційною комісією у висновку усіх необхідних складових, саме по собі, не може свідчити про обґрунтованість рішення, наявність законних підстав для його прийняття відносно позивача та дотримання атестаційною комісією вимог пункту 20 розділу IV Інструкції №1465.

28. Колегія суддів не погоджується з висновками суду апеляційної інстанцій, згідно яких рішення атестаційної комісії носить рекомендаційний характер та не має безпосереднього впливу на права, свободи та інтереси позивача. Перш за все, зазначене спростовується нормами пункту 28 розділу IV Інструкції №1465, у якому чітко визначено, що виконання висновку атестаційної комісії є обов'язком керівника органу поліції, якому надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції.

29. Крім того, проведення атестування та прийняття за його результатами відповідних рішень належать до виключних повноважень атестаційних комісій органів поліції. Таким чином, прийняття рішення за наслідками атестування позивача здійснювалось атестаційною комісією на виконання владних управлінських функцій. Тому, саме атестаційна комісія є суб'єктом владних повноважень у розумінні статті 3 КАС України і позивачу надано право на оскарження її висновку, який має вплив на його права, свободи та інтереси.

30. Колегія суддів наголошує, що у відповідності до статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

31. Згідно з частиною 1 статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

32. Оскільки постанова суду першої інстанції відповідає закону, то її скасовано апеляційним судом помилково.

33. З урахуванням наведеного, касаційна скарга ОСОБА_2 підлягає до задоволення, постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27.09.2016 слід скасувати і залишити в силі постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 27.07.2016.

РЕЗОЛЮТИВНА ЧАСТИНА:

34. Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити.

35. Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27.09.2016 по справі №816/1013/16 за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Національної поліції України в Полтавській області, Атестаційної комісії №1 Головного управління Національної поліції України в Полтавській області про визнання дій неправомірними, визнання незаконними та скасування рішення скасувати.

36. Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 27.07.2016 по справі №816/1013/16 за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Національної поліції України в Полтавській області, Атестаційної комісії №1 Головного управління Національної поліції України в Полтавській області про визнання дій неправомірними, визнання незаконними та скасування рішення залишити в силі.

37. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

...........................

...........................

...........................

В.М. Шарапа

В.М. Бевзенко

Н.А. Данилевич ,

Судді Верховного Суду