Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 лютого 2019 року

Київ

справа №820/10582/15

адміністративне провадження №К/9901/11993/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т. Г.,

суддів - Білоуса О. В., Желтобрюх І. Л.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу №820/10582/15

за позовом Харківської міської ради до Заступника прокурора Харківської області, третя особа - Споживче товариство "Житлово-будівельний кооператив "АВАНТАЖ" про визнання дій протиправними, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Харківської міської ради на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 30 грудня 2015 року (головуючий суддя - Тітов О.М.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 3 березня 2016 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Перцової Т.С.,суддів: Дюкарєвої С.В. , Жигилія С.П.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Харківська міська рада звернулася до суду з позовом до заступника прокурора Харківської області, третя особа - Споживче товариство "Житлово-будівельний кооператив "Авантаж", в якому просила визнати протиправними дії заступника прокурора Харківської області щодо подання до Господарського суду Харківської області позовної заяви від 26.08.2015 р. №05/1-2001 вих-15 до відповідачів - Харківської міської ради, СТ "ЖБК "Авантаж", треті особи, які не заявляють самостійних вимог на стороні позивача: Державна інспекція сільського господарства в Харківській області, Управління Держземагентства у м. Харкові про визнання незаконним та скасування п.п.10/2 додатку 2 до рішення 35 сесії 6 скликання "Про надання земельних ділянок для будівництва об'єктів" від 29.10.2014 р. №1665/14.

2. Позовна заява мотивована тим, що 03.09.2015 до Харківської міської ради надійшла копія позовної заяви заступника прокурора Харківської області від 26.08.2015 до Харківської міської ради, СТ «ЖБК «Авантаж», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача: Державна інспекція сільського господарства в Харківській області про визнання незаконним та скасування п.п.10.2 додатку 2 до рішення 35 сесії 6 скликання "Про надання земельних ділянок для будівництва об'єктів" від 29.10.2014 №1665/14.

Ухвалою господарського суду Харківської області від 04.09.2015 позовну заяву прокурора прийнято до розгляду № 922/5082/15.

Відповідно до інформації Департаменту діловодства Харківської міської ради від 01.10.2015 № 776/0/26-15 з прокуратури Харківської області до Харківської міської ради та її виконавчих органів протягом 2015 року повідомлень про звернення до суду для підтвердження підстав для представництва не надходило.

Таким чином позивач вважає, що дії заступника прокурора Харківської області щодо подання до Господарського суду Харківської області позовної заяви від 26.08.2015 року є протиправними.

3. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 30 грудня 2015 року клопотання представника відповідача - заступника прокурора Харківської області про закриття провадження по справі № 820/10582/15 за позовом Харківської міської ради до заступника прокурора Харківської області, третя особа - споживче товариство «Житлово-будівельний кооператив «Авантаж» про визнання дій протиправними - задоволено.

Закрито провадження у справі № 820/10582/15 за позовом Харківської міської ради до заступника прокурора Харківської області, третя особа: споживче товариство «Житлово-будівельний кооператив «Авантаж» про визнання дій протиправними.

4. Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 3 березня 2016 року залишено без змін ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 30 грудня 2015 року.

5. Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що звернення суб'єкта владних повноважень (прокурора) до суду з позовною заявою не є спором за своєю правовою природою та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки саме по собі звернення до суду не породжує за собою якихось зобов'язань, які виникають із владних управлінський функцій для позивача.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Харківська міська рада звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.

7. Касаційна скарга аргументована тим, що відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор попередньо, до звернення з позовом до суду, зобов'язаний був звернутися до Господарського суду Харківської області за підтвердженням судом наявності підстав для представництва. Однак, доказів такого звернення або відмови Господарського суду у підтвердженні підстав для представництва інтересів держави в суді до подання позовної заяви до господарського суду прокурором не надано;

Наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді може бути оскаржена громадянином або суб'єктом владних повноважень. При цьому, Законом України "Про прокуратуру" та частиною 6 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України не поставлено можливість оскарження підстав для представництва прокурора в залежність від наявності порушення прав позивача.

8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01 квітня 2016 року відкрито провадження за касаційною скаргою Харківської міської ради на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 30 грудня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 3 березня 2016 року.

9. Верховний Суд ухвалою від 13 лютого 2019 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу.

10. Прокуратура Харківської області надала заперечення на апеляційну скаргу, в яких просила залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. 03 вересня 2015 року до Харківської міської ради надійшла копія позовної заяви заступника прокурора Харківської області до Харківської міської ради, СТ "ЖБК "Авантаж", треті особи, які не заявляє самостійних вимог на стороні позивача: Державна інспекція сільського господарства в Харківській області, Управління Держземагентства у м. Харкові про визнання незаконним та скасування п.п. 10.2 додатку 2 до рішення 35 сесії 6 скликання "Про надання земельних ділянок для будівництва об'єктів" від 29 жовтня 2014 року №1665/14.

12. Ухвалою Господарського суду Харківської області від 04 вересня 2015 року позовну заяву прокурора прийнято до розгляду №922/5082/15 (а.с. 25-27).

13. Однак, за інформацією Департаменту діловодства Харківської міської ради від 01 жовтня 2015 року №480/0/26-15 з прокуратури Харківської області до Харківської міської ради та виконавчих органів міської ради протягом 2015 року запитів від прокуратури Харківської області та повідомлень про звернення до суду для підтвердження підстав для представництва не надходило.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

15. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.

16. Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

17. Згідно з частиною 1 статті 4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. При цьому, публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.

18. Таким чином, однією із визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції є те, що вона стосується правовідносин, у яких хоча б одна зі сторін являється суб'єктом владних повноважень та виконує по відношенню до іншої сторони владно-управлінські функції, тобто, законодавчо наділена можливістю здійснювати владний вплив на права та обов'язки цієї особи.

У випадку, якщо суб'єкт владних повноважень у спірних правовідносинах не здійснює вказані владні управлінські функції щодо іншого суб'єкта, що є стороною даних правовідносин, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак публічно-правового, та, відповідно, не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

19. Крім того, Суд звертає увагу, що стаття 5 КАС України передбачає право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01.12.2004 №18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що право на судовий захист не є абсолютним.

Звертаючись до суду із позовною заявою, зокрема, про визнання протиправними дій, особа має обґрунтувати, яким саме чином ці дії порушують її права та інтереси.

20. Судами попередніх інстанцій встановлено, що заступник прокурора Харківської області в інтересах держави звернувся до господарського суду Харківської області з позовом в серпні 2015 року (№05/1-2001 вих.15) до Харківської міської ради та СТ "ЖБК "Авантаж", треті особи, які не заявляють самостійних вимог на стороні позивача: Державна інспекція сільського господарства в Харківській області, Управління Держземагентства у м. Харкові про визнання незаконним та скасування п.п.10.2 додатку 2 до рішення 35 сесії 6 скликання "Про надання земельних ділянок для будівництва об'єктів" від 29.10.2014 р. № 1665/14.

21. Зазначене звернення заступника прокурора Харківської області з позовом до господарського суду Харківської області позивач вважає протиправними діями прокуратури.

22. З цього приводу колегія суддів зазначає, що право прокурора на звернення з позовом до господарського суду в інтересах держави та щодо наявності підстав для такого звернення визначено Законом України "Про прокуратуру" та Господарським процесуальним кодексом України.

23. Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

24. Частиною 6 цієї статті передбачено, що під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження; ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; брати участь у розгляді справи; подавати цивільний позов під час кримінального провадження у випадках та порядку, визначених кримінальним процесуальним законом; брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді; з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження.

25. Отже, для захисту законних інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).

26. Статтею 2 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що господарський суд порушує справи, у тому числі, за позовними заявами прокурорів, які звертаються до господарського суду в інтересах держави.

27. Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

28. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до господарського суду прокурор зазначає про це в позовній заяві.

29. Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді.

30. Невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в господарському суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви в порядку, встановленому статтею 63 цього Кодексу.

31. Отже, саме при реалізації права прокурора на звернення з позовом до господарського суду в інтересах держави або в інших випадках, судом перевіряються та встановлюється обґрунтованість підстав для такого звернення, в даному випадку, відповідно до Господарського процесуального кодексу України, про що приймається відповідна ухвала.

32. Судами встановлено, що ухвалою господарського суду Харківської області від 04.09.2015 року позовну заяву прокурора прийнято до розгляду.

33. Дана обставина свідчить про те, що судом перевірено наявність підстав для представництва інтересів держави та не виявлено перешкод для такого представництва.

34. Таким чином, суди вірно вказали, що звернення заступника прокурора до суду з позовом в інтересах держави є реалізацією таким суб'єктом владних повноважень своїх процесуальних прав і жодним чином не пов'язано зі здійсненням ним владних управлінських функцій саме стосовно позивача - Харківської міської ради.

35. При цьому, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що право на звернення та наявність відповідних підстав для такого звернення у даному випадку має перевірятися господарським судом, на адресу якого надійшло це звернення, відповідно до вимог Господарського процесуального кодексу України.

36. Відповідно, відсутні правові підстави вважати, що спір між позивачем і відповідачем є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

37. Крім того, як вірно зазначено судами, Харківська міська рада не позбавлена можливості викласти свої доводи щодо відсутності у заступника прокурора Харківської області повноважень на звернення до Господарського суду Харківської області з позовом до Харківської міської ради, СТ "ЖБК "Авантаж" про скасування п.п.10.2 додатку 2 до рішення 35 сесії 6 скликання "Про надання земельних ділянок для будівництва об'єктів" від 29.10.2014 р. №1665/14 у письмових запереченнях на позов.

38. За приписами пункту 1 частини 1 статті 157 КАС України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

39. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає вірним висновки судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для закриття провадження у справі, оскільки даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

40. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

41. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

42. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

43. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Харківської міської ради - залишити без задоволення.

2. Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 30 грудня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 3 березня 2016 року по справі №820/10582/15 - залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підл гає.

Головуючий Т.Г.Стрелець

Судді О.В.Білоус

І.Л.Желтобрюх