Історія справи

Ухвала КАС ВП від 29.05.2018 року у справі №806/3104/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 806/3104/17

адміністративне провадження № К/9901/49823/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т. Г.,

суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №806/3104/17

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2018 року (головуючого судді Мацького Є. М., суддів: Шевчук С. М., Шидловського В. Б. )

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, в якому просив:

1.1. визнати протиправною відмову відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Дубищенської сільської ради Чуднівського району Житомирської області, викладену в листі №Б-10124/0-9054/6-17 від 27.07.2017 року;

1.2. зобов'язати відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Дубищенської сільської ради Чуднівського району Житомирської області.

2. Позовна заява мотивована тим, що позивачем було подано вичерпний перелік документів, необхідних для прийняття рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, проте, відповідач протиправно відмовив позивачу у наданні такого дозволу.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року позов задоволено частково.

Визнано протиправною та скасовано відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у наданні дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Дубищенської сільської ради Чуднівського району Житомирської області, викладену в листі №Б-10124/0-9054/6-17 від 27.07.2017 року.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Дубищенської сільської ради Чуднівського району Житомирської області.

У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою є такою, що не ґрунтується на нормах чинного законодавства.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2018 року скасовано рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року та прийнято нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовлено.

6. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність. Відтак, відмова відповідного органу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, навіть якщо вона, на думку особи, є протиправною, не має наслідком порушення прав та інтересів особи, яка має намір отримати земельну ділянку.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

8. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: cудді-доповідача - Анцупової Т. О., суддів - Берназюка Я. О., Кравчука В. М. ухвалою від 23 травня 2018 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.

9. У зв'язку із обранням до складу Великої Палати Верховного Суду судді-доповідача Анцупової Т. О. (відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14, розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційної скарги у справі № 806/3104/17.

10. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стрелець Т. Г., судді: Рибачук А. І., Тацій Л. В., справу передано головуючому судді.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Позивач як учасник антитерористичної операції з 26.04.2016 року неодноразово звертався до відповідача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Дубищенської сільської ради Чуднівського району Житомирської області.

12. Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області за результатами розгляду звернення від 26.04.2016 року лише листом від 02.03.2017 №Б-4468/0-2736/6-17 повідомило позивача про те, що додані графічні матеріали не дають змоги встановити розташування земельної ділянки і запропоновано повторно звернутися із клопотанням.

13.27.03.2017 року позивач повторно звернувся до відповідача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Дубищенської сільської ради Чуднівського району Житомирської області і надав всі необхідні документи.

14. За результатами розгляду вказаного звернення позивача відповідач лише відповідно до оскаржуваного листа від 22.06.2017 року №Б-4804/0-6609/6-17, майже через три місяці, повторно повідомив позивача про те, що додані графічні матеріали не дають змоги встановити розташування земельної ділянки і запропоновано повторно звернутися із клопотанням.

15. Судом встановлено, що 29.06.2017 року позивач в черговий раз звернувся до відповідача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Дубищенської сільської ради Чуднівського району Житомирської області і надав всі необхідні документи, в тому числі графічні матеріали в масштабі 1:8531, виготовлені Відділом у Чуднівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області.

16. Листом від 27.07.2017 року відповідач відмовив позивачу в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою відповідної земельної ділянки, так як зазначена земельна ділянка не входить до переліку земельних ділянок для передачі у власність в межах норм безоплатної приватизації на території області, сформованого відповідно до вимог Постанови Кабінету Міністрів України від
07.06.2017року №413 (надалі - Постанова №413).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

18. Відповідно до частини 3 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

19.8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".

20. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".

21. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

22. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення з огляду на наступне.

23. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції, із посиланням на правову позицію Верховного Суду у справі №804/3703/16 (провадження №К/9901/1529/17) дійшов висновку, що дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність. Відтак, відмова відповідного органу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, навіть якщо вона, на думку особи, є протиправною, не має наслідком порушення прав та інтересів особи, яка має намір отримати земельну ділянку.

24. Разом з тим, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що Верховний Суд у складі суддів Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав, у постанові від 17 грудня 2018 року (справа № 509/4156/15-а, адміністративне провадження № К/9901/7504/18) відступив від вказаного висновку Верховного Суду з огляду на те, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження.

25. Відповідно до частин 1, 2 статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених частин 1, 2 статті 116 Земельного кодексу України, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно з частиною 4 статті 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Отже, відповідача наділено повноваженнями розпоряджатися земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності.

Частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Відтак, єдиною законодавчо визначеною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування бажаної земельної ділянки вимогам відповідних нормативно-правових актів.

Колегія суддів Верховного Суду зауважує, що зміст норм частин 6, 7 статті 118 ЗК України не передбачає складення жодних переліків земельних ділянок для цілей надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки і не визначає включення земельної ділянки до відповідного переліку, як передумови для надання такого дозволу.

Частиною 7 статті 118 ЗК України передбачено виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який не передбачає такої підстави як відсутність земельної ділянки у відповідному переліку.

З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав того, що бажана позивачем зазначена земельна ділянка не входить до переліку земельних ділянок для передачі у власність в межах норм безоплатної приватизації на території області, сформованого відповідно до вимог Постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017року №413, не ґрунтується на нормах чинного законодавства.

Частиною 4 статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Частиною 3 статті 123 Земельного кодексу України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. З іншого боку, подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об'єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини 3 статті 123 Земельного кодексу України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.

Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини 3 статті 123 Земельного кодексу України.

При цьому відмовляючи у наданні дозволу, відповідний орган повинен навести усі підстави відмови.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

У разі наявності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

Відповідно до пунктів 2, 4 та 10 частини 2 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення; визнати бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язати вчинити певні дії; визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого дозволу без необхідних дій суб'єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

За наявності належним чином поданих ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області документів та з урахуванням позиції суду про необґрунтованість причин відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою, є підстави вважати, що у суб'єкта владних повноважень відсутні перешкоди у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою.

Таким чином, Суд погоджується із висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позову.

Така правова позиція узгоджується з практикою Верховного Суду, викладеною у постановах Верховного Суду від 19 червня 2018 року, 24 січня 2019 року, 15 серпня 2019 року у справах № 806/2687/17,806/2981/17,806/3097/17.

26. Частиною 1 статті 352 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

27. З огляду на те, що судом першої інстанції ухвалене законне та обґрунтоване рішення, помилково скасоване судом апеляційної інстанції, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

28. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

29. Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

2. Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2018 року по справі №806/3104/17 - скасувати.

3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року по справі №806/3104/17 - залишити без змін.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді А. І. Рибачук

Л. В. Тацій