Історія справи

Ухвала КАС ВП від 29.05.2018 року у справі №815/332/17
Ухвала КАС ВП від 05.02.2018 року у справі №815/332/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 червня 2018 року

м. Київ

справа №815/332/17

адміністративне провадження №К/9901/28246/18

Верховний суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючого судді - Кравчука В.М.

суддів: Стародуба О.П., Коваленко Н.В.,

розглянув у письмовому провадженні справу №815/332/17 за касаційною скаргою Одеської міської ради на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 21.08.2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 11.12.2017 року у справі №815/332/17 за позовом Одеської міської ради до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, державного реєстратора Одеської філії Державного підприємства «Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень» Кравця Олександра Володимировича, за участю третіх осіб - Комунального підприємства «Одеське електротехнічне експлуатаційно-монтажне підприємство», Малого підприємства «Фенікс-92» у вигляді товариства з обмеженою відповідальністю, Шахназарової Наіри Саркисівни, Іванченко Ольги Миколаївни, Хайдарова Олега Атхамжановича про скасування реєстрації декларації про готовність об'єктів до експлуатації, скасування рішень державного реєстратора про державну реєстрацію прав та їх обтяжень.

І. ПРОЦЕДУРА

1. Одеська міська рада звернулася до суду з позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, державного реєстратора Одеської філії Державного підприємства «Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень» Кравця Олександра Володимировича, за участю третіх осіб - Комунального підприємства «Одеське електротехнічне експлуатаційно-монтажне підприємство», Малого підприємства «Фенікс-92» у вигляді товариства з обмеженою відповідальністю, Шахназарової Наіри Саркисівни, Іванченко Ольги Миколаївни, Хайдарова Олега Атхамжановича про скасування реєстрації декларації про готовність об'єктів до експлуатації, скасування рішень державного реєстратора про державну реєстрацію прав та їх обтяжень.

2. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 21.08.2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 11.12.2017 року, позов залишено без розгляду.

3. 23.02.2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 21.08.2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 11.12.2017 року.

4. У касаційній скарзі позивач із посиланням на порушення судами норм матеріального та процесуального права просить ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 21.08.2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 11.12.2017 року; направити справу для продовження розгляду до Одеського окружного адміністративного суду.

5. Ухвалою Верховного Суду від 06.03.2018 року відкрито провадження у справі.

6. 02.04.2018 до Верховного Суду надійшов відзив Малого підприємства «Фенікс-92» у вигляді товариства з обмеженою відповідальністю.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. 12.01.2017 до Одеського окружного адміністративного суду надійшов позов Одеської міської ради до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, державного реєстратора Одеської філії Державного підприємства «Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень» Кравця Олександра Володимировича, за участю третіх осіб - Комунального підприємства «Одеське електротехнічне експлуатаційно-монтажне підприємство», Малого підприємства «Фенікс-92» у вигляді товариства з обмеженою відповідальністю, Шахназарової Наіри Саркисівни, Іванченко Ольги Миколаївни, Хайдарова Олега Атхамжановича про скасування реєстрації декларації про готовність об'єктів до експлуатації, скасування рішень державного реєстратора про державну реєстрацію прав та їх обтяжень.

8. В адміністративному позові позивач зазначив, що дізнався про порушення свого права 29.09.2016 року з листа Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, в якому наведена інформація про відсутність даних щодо видачі містобудівних умов та обмежень на будівництво нежитлових приміщень, розташованих за адресою: м. Одеса, проспект Шевченка, 2, та м. Одеса, пр. Шевченка, 2а.

9. 18.08.2017 року від представника МП «Фенікс-92» надійшло клопотання про залишення адміністративного позову без розгляду у зв'язку з тим, що позивачем пропущений строк на звернення до адміністративного суду із зазначеним позовом.

10. Щодо пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зазначив, що ним зазначений строк не пропущено, оскільки 03.08.2016 року за №0113/1686 на адресу Одеської міської ради надійшов лист Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів, в якому повідомлялось про розміщення тимчасових споруд без паспортів прив'язки та договорів на право тимчасового користування місцями для розміщення тимчасових споруд, власники яких надали документи, що підтверджують право власності на об'єкти нерухомого майна.

11. До листа були надані відомості з державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності малого підприємства «Фенікс-92» у вигляді ТОВ (далі - МП «Фенікс-92» у вигляді ТОВ) за адресами: м. Одеса, проспект Шевченка, 2 та м. Одеса, проспект Шевченка, 2-А. Відповідно до даних з державного реєстру речових прав на нерухоме майно підставами реєстрації права власності нежитлових приміщень магазинів за даними адресами зазначаються Декларація 1 та Декларація 2.

12. Крім цього, 06.09.2016 року за № 220 на адресу Міської ради надійшов лист комунального підприємства «Одеське електротехнічне експлуатаційно-монтажне підприємство» (далі - КП «ОЕЕМП»), в якому повідомлялось, що КП «ОЕЕМП» є балансоутримувачем підземного переходу, розташованого за адресою: м. Одеса, проспект Шевченка, зупинка «Одеський національний політехнічний університет».

13. Листами від 10.08.2015 року № 1929 та від 20.09.2016 року № 2251 та № 2252 юридичний департамент Одеської міської ради звернувся відповідно до департаменту комунальної власності Одеської міської ради, Комунального підприємства «Право» та управління архітектури та містобудування Одеської міської ради.

14. Безпосередньо про порушення прав територіальної громади м. Одеси стало відомо лише після отримання відповідей на вищевказані листи.

15. Листом від 25.08.2016 року департаментом комунальної власності Одеської міської ради повідомлено про проведену перевірку дотримання вимог земельного законодавства за адресами: м. Одеса, просп. Шевченка, 2, та м. Одеса, просп. Шевченка, 2-А, за результатами якої встановлено, що на земельних ділянках за вказаними адресами розміщені об'єкти надання комерційних послуг, а саме копіювальний центр та кафе «Арома Кава». Крім цього, повідомлено, що власники нерухомого майна, що розташовано за вказаними адресами звернулись до Одеської міської ради із заявами щодо оформлення правовстановлюючих документів на землекористування.

16. 22.09.2016 року отримано лист комунального підприємства «Право», в якому зазначено про резервування вище згадуваних адрес: м. Одеса, проспект Шевченка, 2-А, нежитлові приміщення №101 - на підставі замовлення від 07.04.2014 року у № 1322 приватного акціонерного товариства «Футбольний Клуб «Чорноморець», а також м. Одеса, проспект Шевченка, 2-А нежитлові приміщення №201 - на підставі замовлення від 07.04.2014 року №1321 Товариства з обмеженою відповідальністю «Блек Сі Ріелті Груп».

17. 29.09.2016 року отримано лист управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, в якому наведена інформація про відсутність даних щодо видачі містобудівних умов та обмежень на будівництво нежитлових приміщень, розташованих за адресою: м. Одеса, проспект Шевченка, 2 та м. Одеса, вул. проспект Шевченка, 2-А.

18. Отже, момент, коли Одеська міська рада дізналась про порушення свого права, пов'язується щонайменше із 29.09.2016 року.

19. З ураxуванням наведеного Одеська міська рада вважає, що строк на звернення до суду із позовними вимогами про скасування реєстрації спірних Декларації 1 та Декларації 2 дотримано.

20. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 21.08.2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 11.12.2017 року, позов залишено без розгляду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

21. Вирішуючи питання щодо пропуску позивачем строку звернення до суду, суд першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

22. На думку судів першої та апеляційної інстанцій, позивач в даних правовідносинах виступає саме як суб'єкт владних повноважень та реалізує управлінські функції відносно майна, або знаходиться у комунальній власності, або вважається таким, що знаходиться у комунальній власності.

23. Днем виникнення підстав, що надали позивачу, як суб'єкту владних повноважень, право на пред'явлення даного позову про скасування реєстрації декларацій про готовність об'єктів до експлуатації та скасування рішень державного реєстратора про державну реєстрацію прав та їх обтяжень були відповідно дата реєстрації декларацій (21.04.2016 року) та дата винесення рішень державного реєстратора (08.07.2016 року).

24. Разом з тим, як вбачається з позовної заяви позивач звернувся до суду з даним позовом лише 12.01.2017 року, тобто з пропуском шестимісячного строку, який починає свій відлік з дня виникнення підстав для звернення до суду.

25. З цих підстав суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, залишив позовну заяву без розгляду.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

26. У касаційній скарзі Одеська міська рада зазначає, що суди неправильно застосували абз. 2 ч. 2 ст. 99 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення до суду та прийняття судами оскаржуваних рішень) та наводить такі доводи:

А) Одеська міська рада не наділена жодними управлінськими функціями по відношенню до відповідачів та у відносинах, що є предметом спору, не здійснює владних управлінських функцій, зокрема, щодо реєстрації декларацій про готовність об'єктів до експлуатації або державної реєстрації речових прав на об'єкти нерухомого майна, у зв'язку з чим відсутні підстави стверджувати про наявність у неї статусу суб'єкта владних повноважень у цих відносинах.

Б) судами проігноровано те, що предметом спору у даній справі є правомірність здійснення реєстрації декларацій про готовність об'єктів до експлуатації та прийняття рішень про державну реєстрацію права власності, а не здійснення Одеською міською радою повноважень власника майна, що належить територіальній громаді м. Одеси.

Навпаки, порушення відповідачами - суб'єктами владних повноважень - встановленої публічної процедури під час реалізації покладених на них владних управлінських функцій стало приводом для звернення Одеської міської ради до суду в інтересах територіальної громади м. Одеси, чиї права порушені такими неправомірними діями.

27. Мале підприємство «Фенікс-92» у вигляді товариства з обмеженою відповідальністю подало відзив на касаційну скаргу, в якій звертає увагу Суду на таке:

А) Одеська міська рада в аргументації скарги ототожнює зміст права особи на звернення до адміністративного суду з аналогічним «правом» суб'єкта владних повноважень, яке насправді є його повноваженням.

Б) пред'явлення Одеською міською радою позову про визнання протиправними і скасування рішень відповідачів матиме цивільно-правові наслідки для всіх юридичних та фізичних осіб (учасників процесу), котрих рішення стосуються. У зв'язку з цим хибною є позиція позивача, який намагається видати себе за «особу» у розумінні Кодексу адміністративного судочинства;

В) звернення до суду з мето захисту інтересів місцевої громади є проявом функції місцевого самоврядування, визначеної у ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування», а саме - функції вирішувати питання місцевого значення. При здійснення цієї функції місцеві ради діють як суб'єкти владних повноважень.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Ключовим правовим питанням у справі є правовий статус Одеської міської ради у спірних правовідносинах: діє вона як суб'єкт владних повноважень чи як особа, права якої порушено.

29. Оцінюючи наведені сторонами доводи, Суд виходить з положень частини 2 статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин):

1. Адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

2. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог. (…)

30. Ця правова норма передбачає два види строків звернення до суду: (1) для осіб, які звертаються за захистом порушених прав, свобод та інтересів і (2) для суб'єктів владних повноважень, які звертаються у зв'язку із здійсненням повноважень.

31. Справи за зверненням суб'єкта владних повноважень можуть мати місце лише у випадках, прямо встановлених Конституцією та законами України, оскільки звернення до суду є способом реалізації владних повноважень відповідного суб'єкта щодо відповідача.

У цьому випадку звернення до суду має на меті забезпечити попередній судовий контроль за обмеженням прав та свобод людини (юридичної особи) і у такий спосіб запобігти ймовірним порушенням.

32. Відповідно до ч. 4 ст. 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян;

3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України;

4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, встановлених законом.

Спільною ознакою цих вимог, які можуть бути предметом позову суб'єкта владних повноважень, є правообмежувальний характер.

Завдання адміністративного судочинства у таких справах досягається шляхом усунення загрози необґрунтованого втручання та порушення прав з боку суб'єкта владних повноважень.

33. Для цього виду звернень характерним є встановлення законом чітких умов та підстав, коли повноваження відповідного суб'єкта можуть бути реалізовані шляхом звернення до суду. Проявом імперативного регулювання є встановлення спеціальних правил обчислення строку звернення до суду - з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог.

У порівнянні із загальним правилом обчислення строку (з моменту, коли особа дізналась або повинна була дізнатися), таке регулювання виключає можливість зловживань суб'єкта владних повноважень з обчисленням строків.

34. Згідно п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин) суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

35. Як вбачається з позовної заяви, підставою позову є порушення прав територіальної громади міста Одеси, яке Одеська міська рада вбачає у тому, що Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції зареєстрував об'єкти самочинного будівництва на землях, належних місту.

Суд зазначає, що в даному випадку при зверненні з позовом Одеська міська рада не має на меті вжиття правообмежувальних заходів, не здійснює владні управлінські функції у відношенні до відповідачів, а тому не є суб'єктом владних повноважень.

36. Натомість, Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Управлінню державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, державному реєстратору Одеської філії Державного підприємства «Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень» Кравця О.В., які є відповідачами у даній справі, законодавством делеговано виконання певних повноважень, а саме щодо реєстрації декларацій про готовність об'єктів до експлуатації, а також прийняття рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень.

37. Отже, положення першого речення абз. 2 ч. 2 ст. 99 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин) до позову Одеської міської ради не застосовуються.

38. Виходячи із вищевикладеного, Суд вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанції про те, що право на пред'явлення позову виникло безпосередньо з дати реєстрації відповідних декларацій (21.04.2016) та дати винесення рішень державного реєстратора (08.07.2016).

39. Строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів з адміністративним позовом слід обчислювати з дня, коли Одеська міська рада дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

40. Крім того Суд зазначає, що відповідно до п. 1.4. Положення про департамент комунальної власності Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 19.02.2013 року № 2752-УІ, п. 1.3. Положення про управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 24.12.2014 року № 5990-УІ, п. 1.2. Положення про управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 16.04.2013 року № 3295-УІ, зазначені виконавчі органи Одеської міської ради є самостійними юридичними особами.

41. Отже, наявність певної інформації у вищезазначених органах та комунальних підприємствах не свідчить про обізнаність про таку інформацію Одеської міської ради, яка відповідно до вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» наділена повноваженнями представляти інтереси територіальної громади м. Одеси, в тому числі у судових органах.

42. Згідно з ч. 1 ст. 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

43. Оскільки доводи касаційної скарги знайшли своє підтвердження Судом, з огляду на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, їх ухвали про залишення позову без розгляду є незаконними, такими, що перешкоджають подальшому провадженню у справі, підлягають скасуванню, а справа - направленню в цей суд для продовження розгляду.

Керуючись ст. 343, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Одеської міської ради - задовольнити.

2. Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 21.08.2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 11.12.2017 року у справі №815/332/17-скасувати.

3. Адміністративну справу №815/332/17 направити до Одеського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя Н.В. Коваленко

Суддя О.П. Стародуб