Історія справи

Ухвала КАС ВП від 11.12.2019 року у справі №560/1674/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 квітня 2021 року

м. Київ

справа № 560/1674/19

адміністративне провадження № К/9901/33467/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Тацій Л. В.,

суддів: Рибачука А. І., Стеценка С. Г., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області (далі - Виконком) на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року (прийняте судом у складі судді Майстера П. М. ) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Боровицького О. А., суддів: Шидловського В. Б., Матохнюка Д. Б. ) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Лотівка-Еліт" (далі - ТОВ "Лотівка-Еліт") до Виконкому про скасування припису, визнання протиправною та скасування постанови, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2019 року ТОВ "Лотівка Еліт" звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило:

- скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;

- визнати протиправною та скасувати постанову №1/04-29/1128 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, винесену відділом з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області;

- визнати протиправним та скасувати наказ №22 від 14 березня 2019 року "Про проведення позапланової перевірки", виданий начальником відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області Мельник Н. П.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано наказ Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області від 14 березня 2019 року №22 "Про проведення позапланової перевірки".

Визнано протиправною та скасовано постанову Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області від 15 травня 2019 року № 1/04-29/1128 "Про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

Скасовано припис відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області "Про усунення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил" від 26 квітня 2019 року.

Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 05 листопада 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що при проведенні позапланової перевірки на об'єкті: "Реконструкція млина під цех для очистки, лущення, сортування та пакування спельти", що розташований за адресою: вул. Привокзальна, 86 в м.

Славута Хмельницької області, посадовими особами Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Славутської міської ради порушено процедуру проведення перевірки, визначену Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року, а відтак наказ про проведення перевірки, акт перевірки, який складений з порушенням встановлених норм, та припис на усунення порушень не можуть слугувати належною правовою підставою для прийняття оскаржуваної постанови, а оскаржувана постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15 травня 2019 року № 1/04/29/1128, якою ТОВ "Лотівка Еліт" притягнуто до відповідальності, складена як без наявності достатніх підстав для цього, так і з порушенням процедури.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

02 грудня 2019 року Виконком звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати і ухвалите нове - про відмову у задоволенні позову.

У скарзі зазначає, що суди неправильно застосували норми матеріального права та допустили порушення норм процесуального права.

Посилається на те, що законодавством України не передбачено направлення повідомлення про проведення позапланового заходу держархбудконтролю, тому у відповідача відсутній обов'язок доказування в частині направлення такого повідомлення позивачу, натомість останній зобов'язаний довести ті обставини, на яких ґрунтуються його вимоги та заперечення, а саме: отримання пустого конверту без будь-яких вкладень.

Зазначає, що в матеріалах справи наявні докази належного повідомлення позивача про проведення позапланової перевірки.

Відповідач діяв в межах повноважень та у спосіб, передбачений законодавством, що регулює порядок проведення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, документи, які складені за результатами вжитих заходів є законними та обґрунтованими. Суди неправильно встановили обставини справи.

Йдеться у скарзі й про те, що судом першої інстанції протокольними ухвалами без виходу до нарадчої кімнати було відмовлено у задоволенні заяв відповідача про залишення позову без розгляду від 24 липня 2019 року та про відмову в прийнятті до розгляду заяви ТОВ "Лотівка Еліт" про збільшення позовних вимог.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02 грудня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л. В., судді: Рибачук А. І., Стеценко С. Г., скаргу передано судді-доповідачу.

Верховний Суд ухвалою від 11 грудня 2019 року відкрив касаційне провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

На підставі наказу начальника відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області від 14 березня 2019 року № 22 "Про проведення позапланової перевірки", відділом з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області 14 березня 2019 року видано направлення для проведення позапланової перевірки на об'єкті "Реконструкція млина під цех для очистки, лущення, сортування та пакування спельти по вул. Привокзальній, 86 в м. Славуті Хмельницької області" у строк з 15 по 26 квітня 2019 року включно.

Підставою проведення перевірки стало звернення Шепетівської місцевої прокуратури за вх. № 452/04-28 від 13 березня 2019 року про надання інформації про те, чи прийнятий в експлуатацію об'єкт "Реконструкція млина під цех для очистки, лущення, сортування та пакування спельти", розташований по вул. Привокзальній, 86 в м. Славуті Хмельницької області та чи сплачено до бюджету кошти пайової участі у повному обсязі.

За результатами перевірки 26 квітня 2019 року складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, акт № 13/18 про недопущення посадових осіб органу держархбудконтролю та винесено припис про усунення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким зобов'язано товариство письмово проінформувати відділ з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Славутської міської ради про час проведення перевірки та допустити до проведення перевірки у присутності керівника або уповноваженої особи не пізніше 10-го робочого дня з дня отримання підпису.

Начальником відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області Мельник Н. П. винесено постанову № 1/04-29/1128 від 15 травня 2019 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою ТОВ "Лотівка Еліт" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини 6 статті 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено на товариство штраф в розмірі 57 630,00 грн.

Вважаючи наказ про проведення позапланової перевірки, припис про усунення порушень та постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлюються Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - ~law8~), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до ~law9~ до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Пунктом 91 Розділу V "Прикінцеві положення" ~law10~ встановлено, що на період до утворення (визначення) місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування органів державного архітектурно-будівельного контролю повноваження, визначені ~law11~, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

У розумінні ~law12~ державний архітектурно-будівельний контроль-сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

У статті 1 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" зазначено, що правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування-юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами. Вчинення суб'єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.

Згідно з підпунктом 1 пункту 11 цього Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 533), посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право безперешкодного доступу на місце будівництва об'єкта та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню.

Суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Пунктом 5 Порядку № 553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Згідно з пунктом 6 Порядку № 553 плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником такого органу.

Строк проведення планової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів.

За правилами пункту 9 вказаного Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

Згідно з підпунктом 1 пункту 11 Порядку № 533 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню.

Крім того, пунктом 12 Порядку №553 визначено, що посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані: у повному обсязі, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; дотримуватися ділової етики у взаємовідносинах із суб'єктами господарювання та фізичними особами; ознайомлювати суб'єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством; за письмовим зверненням суб'єкта містобудування надавати консультативну допомогу у здійсненні державного архітектурно-будівельного контролю.

При цьому, відповідно до пункту 13 Порядку № 553 суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки складається відповідний акт (пункт 14 Порядку № 533).

Відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (суб'єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності встановлена Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

За змістом Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.

Пунктом 2 частини 6 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" передбачено, що відповідальність суб'єктів містобудування за недопущення посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій - у розмірі десяти мінімальних заробітних плат.

Таким чином, відповідальність, визначена наведеною нормою, настає у разі недопущення суб'єктом містобудування посадових осіб архітектурно-будівельної інспекції на об'єкт будівництва для здійснення ними заходів контролю, в тому числі шляхом проведення перевірки, за умови наявності в останніх законних підстав здійснювати ці заходи та дотримання ними процедури їх здійснення.

Водночас, відповідно до пункту 12 Порядку № 533 посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані у повному обсязі, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством.

Разом із тим, підставами для проведення позапланової перевірки відповідно до пункту 7 Порядку № 553 є:

подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;

необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

виявлення факту самочинного будівництва об'єкта;

перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;

вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом;

звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Таким чином, необхідною умовою для здійснення заходу позапланової перевірки є наявність підстав для проведення перевірки, що визначені ~law17~ та пунктом 7 Порядку № 553.

У спірних правовідносинах, як правильно зазначили суди, також підлягають врахуванню і положення частини 1 статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", відповідно до якої під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Дотримання посадовими особами контролюючого органу законодавчо встановлених обмежень щодо призначення перевірки є обов'язковою передумовою для реалізації контролюючим органом права на проведення перевірки.

Як встановлено судами, підставою проведення перевірки стало звернення Шепетівської місцевої прокуратури за вх. № 452/04-28 від 13 березня 2019 року про надання інформації чи прийнятий в експлуатацію об'єкт "Реконструкція млина під цех для очистки, лущення, сортування та пакування спельти", розташований по вул. Привокзальній, 86 в м. Славуті Хмельницької області та чи сплачено до бюджету кошти пайової участі у повному обсязі.

Проте, як правильно зазначили суди, звернення прокуратури про надання інформації чи прийнятий в експлуатацію об'єкт "Реконструкція млина під цех для очистки, лущення, сортування та пакування спельти" не є підставами для проведення перевірки, що визначені ~law19~ та пунктом 7 Порядку № 553, які є необхідною умовою для здійснення заходу позапланової перевірки.

З огляду на наведені норми права та встановлені обставини, суди дійшли обґрунтованого висновку про те, що при проведенні перевірки посадовими особами відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Славутської міської ради проводилась позапланова перевірка на об'єкті: "Реконструкція млина під цех для очистки, лущення, сортування та пакування спельти", що розташований за адресою: вул. Привокзальна, 86 в м. Славута Хмельницької області, порушено процедуру проведення перевірки, визначену ~law20~ та Порядком № 553, зокрема позаплановий захід контролю здійснено без наявності підстав для його проведення, внаслідок чого наказ на проведення перевірки є протиправним та підлягає скасуванню.

Колегія суддів зазначає, що Верховний Суд неодноразово, зокрема у постанові від 26 лютого 2020 року у справі № 826/7847/17 зазначав, що нормами ~law21~ та Порядку №553, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Лише їх дотримання може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб'єкта містобудування юридичні наслідки. Невиконання органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавця щодо порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконної та відсутності правових наслідків такої.

Оскільки, як зазначено вище, порушено процедуру проведення перевірки, визначену ~law22~ та Порядком № 553, зокрема позаплановий захід контролю здійснено без наявності підстав для його проведення, внаслідок чого наказ на проведення перевірки є протиправним та підлягає скасуванню, відсутні й правові наслідки такої перевірки, тому суди попередніх інстанції дійшли обґрунтованого висновку і про протиправність припису та постанови, прийнятих за результатами перевірки.

В аспекті наведеного слід також зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції чинній до 08 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Порушень норм процесуального права, які можуть бути підставою для скасування або зміни рішення не виявлено.

Доводи касаційної скарги щодо помилковості висновків попередніх судів у цій справі фактично зводяться до правової оцінки обставин у справі та дослідження доказів та не спростовують правильності їх висновків.

Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 342, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л. В. Тацій

Судді: А. І. Рибачук

С. Г. Стеценко