Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 листопада 2018 року

Київ

справа №806/3099/17

адміністративне провадження №К/9901/50917/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про зобов'язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою за касаційною скаргою ОСОБА_3 на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Кузьменко Л.В., Іваненко Т.В., Франковської К.С. від 25 квітня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

В листопаді 2017 року ОСОБА_3 звернувся до суду із позовом, в якому просив зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл згідно з клопотанням ОСОБА_3 від 24 квітня 2017 року на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння орієнтовною площею 81,0 га, яка розташована за межами населених пунктів Брусилівської селищної об'єднаної територіальної громади (колишньої Ставищанської сільської ради Брусилівського району Житомирської області).

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає те, що постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 15 червня 2017 року у справі № 806/1460/17 визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо неналежного розгляду клопотання ОСОБА_3 від 24 квітня 2017 року та зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути вказане клопотання. Відповідач на виконання зазначеного судового рішення, розглянув клопотання позивача від 24 квітня 2017 року, за результатами розгляду надіслав ОСОБА_3 лист, яким йому відмовлено в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою на підставі постанови Кабінету Міністрів України № 413 від 07 червня 2017 року.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2017 року позов ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про зобов'язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою, - задоволено.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати ОСОБА_3 дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння, орієнтовною площею 81,0 га, з земель запасу розташованих за межами населених пунктів Брусилівської селищної об'єднаної територіальної громади (колишньої Ставищанської сільської ради Брусилівського району Житомирської області) у користування згідно з клопотанням ОСОБА_3 від 24 квітня 2017 року.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, виходив з того, що відповідач неправомірно відмовив позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння площею 81.0 га, яка розташована за межами населених пунктів Брусилівської селищної об'єднаної територіальної громади (колишньої Ставищанської сільської ради Брусилівського району) за клопотанням від 24 квітня 2017 року.

Житомирський апеляційний адміністративний суд постановою від 25 квітня 2018 року апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області задовольнив, постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2017 року скасував, та прийняв нову постанову, якою ОСОБА_3 у позові до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про зобов'язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою - відмовив.

Відмовляючи в задоволенні позову, апеляційний суд виходив з того, що відмова відповідного органу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, навіть якщо вона, на думку особи, є протиправною, не має наслідком порушення прав та інтересів особи, яка має намір отримати земельну ділянку. Звертаючись до суду з позовом про зобов'язання Головного Управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою, позивач ОСОБА_3 намагався для реалізації прав усунути перешкоду, якої фактично немає, оскільки законодавством передбачено алгоритм дій позивача (відмінний від судового оскарження рішення) у випадку відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою.

Не погоджуючись з постановою Житомирського апеляційного адміністративного суд від 25 квітня 2018 року ОСОБА_4, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати постанову Житомирського апеляційного адміністративного суд від 25 квітня 2018 року і залишити в силі постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2017 року.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки тому що відмова відповідача надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є протиправною, оскільки порядок надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для сінокосіння передбачено статтею 123 Земельного кодексу України, а не постановою Кабінету Міністрів України № 413 від 07 червня 2017 року, і такий порядок відповідачем не дотримано.

Від Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_3, у якому відповідач просить в задоволенні касаційної скарги ОСОБА_3 відмовити, а постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2017 року залишити без змін.

В обґрунтування своєї правової позиції відповідач вказує на те, що надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок належить до дискреційних повноважень відповідача і суд не вправі перебирати на себе не властиві суду функції, зобов'язуючи суб'єкта владних повноважень приймати конкретне рішення.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_3 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області з клопотанням від 24 квітня 2017 року про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння орієнтовною площею 81,0 га з земель запасу розташованих за межами населених пунктів Брусилівської селищної об'єднаної громади (колишньої Ставищанської сільської ради Брусилівського району Житомирської області) з подальшою передачею в оренду терміном на 49 років. До клопотання долучено копію доручення, лист від 18 квітня 2017 року, графічні матеріали, копії паспорта і коду.

За результатами розгляду вказаного клопотання відповідач надіслав на адресу позивача лист № Г-6109/0-4923/6-17 від 23 травня 2017 року, в якому повідомив ОСОБА_3 про відмову в задоволенні його клопотання від 24 квітня 2017 року про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння орієнтовною площею 81,0 га та запропонував йому визначити строк оренди вказаної у зверненні земельної ділянки та повторно звернутись до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із заявою відповідного змісту.

Відповідно до постанови Житомирського окружного адміністративного суду від 15 червня 2017 року у справі № 806/1460/17 визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо неналежного розгляду клопотання ОСОБА_3 від 24 квітня 2017 року та зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути вказане клопотання.

На виконання постанови Житомирського окружного адміністративного суду від 15 червня 2017 року у справі № 806/1460/17 відповідач надіслав на адресу ОСОБА_3 лист № 0-6-0.62-8244/2-17 від 21 серпня 2017 року, в якому повідомив про те, що на виконання постанови суду від 15 червня 2017 року у справі № 806/1460/17 Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянуло його заяву від 24 квітня 2017 року, яка зареєстрована 24 квітня 2017 року за № Г-6109/0/5-17, про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння, орієнтовною площею 81,0 га, яка розташована за межами населених пунктів на території Брусилівської селищної об'єднаної територіальної громади (колишньої Ставищанської сільської ради Брусилівського району Житомирської області) в результаті чого, позивачу запропоновано звернутися з клопотанням про включення даної земельної ділянки до переліку таких, права на які можуть бути продані на земельних торгах.

Також указано, що після опублікування на офіційному сайті Держгеокадастру інформації про включення даної земельної ділянки до переліку таких, права на яку можуть бути продані на земельних торгах, Головне управління, як організатор земельних торгів забезпечить виготовлення документації із землеустрою для подальшого проведення земельних торгів.

Цей висновок відповідачем обґрунтовано положеннями Стратегії удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними"

Позивач, не погоджуючись із фактичною повторною відмовою у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою, звернувся до суду із даним позовом.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року не відповідає, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, чи було оскаржуване рішення Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області прийняте, зокрема, в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було таке рішення прийняте на законних підставах.

Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти до висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Судами попередніх інстанцій встановлено те, що заява ОСОБА_3 від 24 квітня 2017 року на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння орієнтовною площею 81,0 га, яка розташована за межами населених пунктів Брусилівської селищної об'єднаної територіальної громади (колишньої Ставищанської сільської ради Брусилівського району Житомирської області) розглядалась відповідачем повторно з врахуванням висновків Житомирського окружного адміністративного суду викладених у постанові від 15 червня 2017 року у справі №806/1460/17.

Відповідно до статті частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Аналізуючи частину першу статті 5 КАС України, касаційний суд звертає увагу на те, що права, свободи або законні інтереси особи підлягають судовому захисту в адміністративному суді за наявності наступних обов'язкових умов - безпосереднього порушення прав, свобод або законних інтересів особи, вчинення такого порушення законодавчо визначеним суб'єктом, а саме суб'єктом владних повноважень, та у разі порушення прав, свобод або законних інтересів особи у спосіб встановлений законодавством, а саме рішенням, дією чи бездіяльністю такого суб'єкта.

З цього приводу касаційний суд зазначає те, що захист прав позивача, шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії може відбуватись, виключно, внаслідок визнання відповідних рішення, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправними.

За відсутності протиправних рішень дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, відсутня одна з необхідних, визначених частиною 1 статті 5 КАС України умов, для судового захисту порушених прав позивача.

Крім того, касаційний суд звертає увагу на те, що частиною 2 статті 5 КАС України передбачено те, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

В цьому контексті касаційний суд наголошує на тому, що не залежно від способу захисту порушеного права, основними ознаками якого є те, що спосіб захисту не суперечить закону, а також забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин, судовий захист порушеного права відбувається, виключно, за наявності порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази або суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Відповідно до статті 129-1 Конституції України судове рішення є обов'язковим до виконання; держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Згідно зі статтею 370 КАС України та статтею 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» судове рішення, яке набрало законної сили, є обов'язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами; невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом. .

Статтею 383 КАС України передбачено можливість визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб'єктом владних повноважень - відповідачем на виконання рішення суду.

Так, згідно з частиною 1 стаття 383 КАС України, особа-позивач, на користь якої ухвалено рішення суду, має право подати до суду першої інстанції заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб'єктом владних повноважень - відповідачем на виконання такого рішення суду, або порушення прав позивача, підтверджених таким рішенням суду.

Отже, вказаною нормою визначено особливий порядок визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб'єктом владних повноважень - відповідачем на виконання рішення суду, який здійснюється судом в процесі контролю за виконанням судових рішень.

Касаційний суд наголошує на тому, що у позовній заяві не зазначено процесуальної підстави, з якої позивач звернувся з вказаним позовом до суду - чи це ст. 168 КАС України (пред'явлення позову), чи це ст. 383 КАС України (визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб'єктом владних повноважень - відповідачем на виконання рішення суду), і вказаний недолік позовної заяви не був усунутий судами попередніх інстанцій під час розгляду справи.

Враховуючи вищевикладене, касаційний суд звертає увагу на те, що апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції та зазначаючи те, що позивач фактично, оскаржує повторну відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою не встановив природи спірних правовідносин, а саме того, які рішення, дії чи бездіяльність відповідача призвели до порушення прав позивача, чи такі пов'язані з виконанням рішення суду, як і не встановив те, чи рішення, дії чи бездіяльність вчинені відповідачем у зв'язку із виникненням між позивачем та відповідачем нових правовідносин

У зв'язку з тим, що судами першої та апеляційної інстанцій порушені норми процесуального права, які призвели до прийняття необґрунтованого судового рішення і такі порушення не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції рішення судів першої та апеляційної інстанції слід скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 242, 243, 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2017 року та постанову Житомирський апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко