Історія справи

Ухвала КАС ВП від 13.05.2021 року у справі №640/22075/19
Постанова КАС ВП від 10.04.2024 року у справі №640/22075/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 квітня 2024 року

м. Київ

справа №640/22075/19

адміністративне провадження № К/9901/15769/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві (далі - ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві) на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 листопада 2020 року у складі судді Скочок Т.О. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2021 року у складі колегії суддів: Костюк Л.О. (головуючий), суддів: Бужак Н.П., Кобаля М.І. у справі за позовом Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Солом`янського району м. Києва» (далі - КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Солом`янського району м. Києва») до ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві про визнання дій протиправними та скасування рішень, встановлення відсутності компетенції,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. Позивач звернувся до суду з позовом у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві від 12 липня 2019 року №3249 про здійснення позапланової перевірки КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Солом`янського району м. Києва» щодо стану виконання пунктів 2 та 3 припису ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві від 11 квітня 2019 року №385;

- визнати протиправним та скасувати рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Солом`янського району м. Києва» від 7 серпня 2019 року №26, прийняте т.в.о. заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві Карауловим В.Д.;

- встановити відсутність повноважень ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві на проведення (здійснення) заходів державного нагляду (контролю) з моменту державної реєстрації в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань.

2. Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 27 листопада 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2021 року позов задовольнив частково.

Визнав протиправним та скасував рішення ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового Фонду Солом`янського району м. Києва» від 7 серпня 2019 року №26.

У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

2.1 Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив із того, що з огляду на встановлену судом відсутність затвердженої та оприлюдненої на власному офіційному веб-сайті уніфікованої форми акта, яка б відповідала Методиці, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року №342, суд дійшов до висновку, що у КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Солом`янського району м. Києва» були наявні законодавчо мотивовані підстави для не допуску посадових осіб ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві до перевірки, відтак, оскаржуване рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового Фонду Солом`янського району м. Києва» від 7 серпня 2019 року №26 є протиправним та підлягає скасуванню.

Окрім того, зазначено, що ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 липня 2019 року (справа №640/8093/19) вжито заходи забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії припису про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін від 11 квітня 2019 року №385 до розгляду справи по суті та набрання законної сили рішенням суду у справі №640/8093/19.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року у справі №640/8093/19 ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 липня 2019 року скасовано, прийнято нову, якою у задоволенні заяви КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Солом`янського району м. Києва» про вжиття заходів забезпечення позову відмовлено.

Відтак, ухвала Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 липня 2019 року у справі №640/8093/19 у період з 30 липня по 15 жовтня 2019 року підлягала негайному виконанню, незалежно від її оскарження, що відповідно виключало можливість здійснення будь-яких контрольних (наглядових) заходів, спрямованих на перевірку виконання припису про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін від 11 квітня 2019 року №385, у тому числі й прийняття оскаржуваного рішення від 7 серпня 2019 року №26.

3. Судами попередніх інстанцій встановлено:

3.1 ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві складено припис від 11 квітня 2019 року №385 про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін, яким від КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового Фонду Солом`янського району м. Києва» вимагалось усунути виявлені порушення, які зафіксовано в акті перевірки від 5 квітня 2019 року №1423-10 та вжити заходи, відповідно до частини другої статті 20 Закону України від 21 червня 2012 року № 5007-VI «Про ціни та ціноутворення» (далі - Закон № 5007-VI) за наведеним переліком.

3.2 З метою перевірки виконання вимог пунктів 2 та 3 припису від 11 квітня 2019 №385 про усунення порушень вимог законодавства ГУ Держпродспоживслужби у м. Києві прийнято наказ від 12 липня 2019 року №3249 «Про проведення позапланового заходу (перевірку)», яким посадовим особам ГУ Держпродспоживслужби у м. Києві визначено здійснити позаплановий захід (перевірку) КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового Фонду Солом`янського району м. Києва» за адресою: м. Київ, вул. Соціалістична, 6, у термін з 15 по 26 липня 2019 року.

3.3 На підставі викладеного, ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві оформлено направлення на проведення заходу від 15 липня 2019 року №2624, яке, згідно зі штампом вхідної кореспонденції, отримано КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового Фонду Солом`янського району м. Києва» 16 липня 2019 року за вх. №38/2279, а також адресовано керівнику КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового Фонду Солом`янського району м. Києва» запит про надання інформації від 16 липня 2019 року, у якому ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві просило підготувати інформацію з підтверджуючими матеріалами за наведеним переліком або надати відповідні пояснення у разі відсутності відповідних документів. Вказаний запит про надання інформації, згідно зі штампом вхідної кореспонденції, отримано КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового Фонду Солом`янського району м. Києва» 16 липня 2019 року за вх. №38-114/31.

3.4 Листом від 18 липня 2019 року №38-3167/03 КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового Фонду Солом`янського району м. Києва» повідомило ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві про те, що припис про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін від 11 квітня 2019 року №385, виданий ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві, оскаржено до Окружного адміністративного суду м. Києва. Крім того, у цьому листі вказано, що на офіційному веб-сайті ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві, Держпродспоживслужби, Міністерства аграрної політики та продовольства України відсутні докази затвердження та оприлюднення уніфікованих форм актів з переліком питань для здійснення заходів державного нагляду (контролю), що, у силу статті 10 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), є підставою для недопуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).

3.5 З огляду на викладене, ГУ Держпродспоживслжби в м. Києві складено акт про створення перешкод посадовій особі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін у проведенні перевірки від 22 липня 2019 року, яким встановлено, що директор ОСОБА_1 не допускає посадових осіб для здійснення позапланової перевірки, а також складено акт перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін від 22 липня 2019 року, згідно з яким встановлено порушення КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового Фонду Солом`янського району м. Києва» пункту 4 частини першої статті 20 Закону № 5007-VI та статті 188-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення, що полягає у створення перешкод для виконання покладених на уповноважені органи функцій при здійсненні позапланової перевірки.

3.6 Як наслідок, ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві прийнято рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового Фонду Солом`янського району м. Києва» від 7 серпня 2019 року №26, яким, у зв`язку зі створенням КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового Фонду Солом`янського району м. Києва» перешкод для виконання покладених функцій на посадових осіб ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві, чим порушено вимоги статті 11 Закону № 877-V, за що передбачена відповідальність пункту 4 частини першої статті 20 Закону № 5007-VI до КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового Фонду Солом`янського району м. Києва» застосовано штраф у розмірі 3 400,00 грн.

3.7 Уважаючи вказану постанову, а також наказ від 12 липня 2019 року №3249 «Про проведення позапланового заходу (перевірку)» протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві звернулося із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову.

4.1 На її обґрунтування відповідач зазначив, що ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві використовувалася уніфікована форма акта, затверджена наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 14 серпня 2013 року №965 та складено акт №3249-10. Уніфікована форма акта, яка затверджена наказом №965, містить всі відомості передбачені частиною шостою статті 7 Закону № 877-V. Наказ №965 на час виникнення спірних відносин був чинним.

Крім того, уважає, що жодних застережень щодо неможливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у зв`язку з невідповідністю чинної уніфікованої форми акта вимогам нової Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року №342, чинне законодавство не містить.

5. Позивач подав відзив на касаційну скаргу зазначивши, що рішення судів попередніх інстанцій відповідають нормам матеріального та процесуального права, тому у задоволенні касаційної скарги просив відмовити.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), згідно яких Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

7. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом №877-V.

9. Відповідно до положень статті 5 Закону № 877-V планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Плановим періодом вважається рік, який обчислюється з 1 січня по 31 грудня планового року.

Органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

Повідомлення повинно містити: дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; найменування органу державного нагляду (контролю).

Повідомлення надсилається рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв`язку або вручається особисто під розписку керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі.

Суб`єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.

10. Відповідно до частин першої, другої, п`ятої статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.

11. Статтею 10 Закону № 877-V передбачено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів нагляду якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

12. Як установлено судами попередніх інстанцій та убачається з матеріалів справи, позивач відмовив відповідачу у проведенні перевірки саме у зв`язку з тим, що органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта.

13. Задовольняючи позовні вимоги, суди вказали на недотримання ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві цієї вимоги Закону, відтак дійшли висновку про правомірність дій позивача, що відобразилось у недопуску контролючого органу до проведення перевірки.

14. Однак, Верховний Суд не погоджується з такою позицією судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.

15. Уніфікована форма акта перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, була затверджена наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 14 серпня 2013 року №965 «Про затвердження уніфікованої форми акта перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін», зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22 серпня 2013 року за №1461/23993.

Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 року №752.

16. Водночас, постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року №342 затверджені нові Методики розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) та розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю). Цією ж постановою визнано такою, що втратила чинність, зокрема, постанова Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 року №752.

17. Постановою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 2018 року №1064 затверджено критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін Державною службою з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів. Цією ж постановою визнано такою, що втратила чинність, зокрема, постанову Кабінету Міністрів України від Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 року №533.

18. Наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства від 26 серпня 2020 року №1637 «Про затвердження уніфікованої форми акта, складеного за результатами проведення планової (позапланової) перевірки за дотриманням суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері формування, встановлення та застосування державних регульованих цін», який зареєстрований в Міністерстві юстиції України 16 вересня 2020 року за №893/35176, затверджено уніфіковану форму акта, складеного за результатами проведення планової (позапланової) перевірки за дотриманням суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.

19. Однак, станом на час проведення позапланової перевірки КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Солом`янського району м. Києва» 15 липня 2019 року не було розроблено та затверджено уніфіковану форму акта за результатами проведення планової (позапланової) перевірки за дотриманням суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, відповідно до Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року №342.

20. Проте, відповідач, оформлюючи результати перевірки, використав уніфіковану форму акта, затверджену наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 14 серпня 2013 року №965, який на момент проведення перевірки був чинним, що, в свою чергу, не позбавляло права посадових осіб відповідача на його застосування під час здійснення такого заходу державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

21. Відтак, з урахуванням того, що наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 14 серпня 2013 року №965, яким затверджена уніфікована форма акта, використана ГУ Держпродспоживслужби при оформленні результатів планової перевірки, станом на момент її проведення був чинним, то це не позбавляло права посадових осіб відповідача на його застосування під здійснення такого заходу державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

22. Такий підхід до правозастосування у справі, що розглядається, узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 8 червня 2022 року (справа №640/19334/19), 10 травня 2023 року (справа №640/13169/19).

23. Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від таких висновків Верховного Суду у правовідносинах, що склались у справі, яка розглядається.

24. Щодо посилань судів попередніх інстанцій, на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 липня 2019 року у справі №640/8093/19, якою вжито заходи забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії припису, колегія суддів зазначає таке.

Перевірка, яку проводив відповідач, тривала з 15 по 26 липня 2019 року. Висновок судів попередніх інстанцій, що наявність цієї ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 липня 2019 року у справі №640/8093/19 виключала можливість здійснення будь-яких контрольних (наглядових) заходів, спрямованих на перевірку виконання припису є безпідставним, оскільки на час їх проведення такої заборони суду не було.

Прийняття ж оскаржуваного рішення від 7 серпня 2019 року №26 не є здійсненням будь-яких контрольних (наглядових) заходів, цим рішенням до позивача застосовано адміністративно-господарський штраф.

25. За таких обставин суди попередніх інстанцій безпідставно дійшли висновку про протиправність рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Солом`янського району м. Києва» від 7 серпня 2019 року №26, прийняте т.в.о. заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві Карауловим В.Д.

26. Відповідно до пунктів 3 і 4 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині; скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

27. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

28. Оскільки у цій справі суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, колегія суддів, уважає, що касаційна скарга ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві підлягає задоволенню, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 листопада 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2021 року в частині задоволення позовних вимог - скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позову в цій частині.

Керуючись статтями 139 341 345 349 351 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 листопада 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2021 року скасувати в частині визнання протиправним та скасування рішення Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового Фонду Солом`янського району м. Києва» від 7 серпня 2019 року №26 та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову в цій частині.

У іншій частині залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: А.А. Єзеров О.П. Стародуб