Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

09 серпня 2019 року

м. Київ

справа № 280/70/19

адміністративне провадження № К/9901/18811/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Яковенка М. М.,

суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 280/70/19

за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної фіскальної служби у Запорізькій області про визнання протиправним та скасування наказу,

за касаційною скаргою Головного управління Державної фіскальної служби у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду (суддя: Р. В. Сацький) від 22 лютого 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду (колегія у складі суддів: А. О. Коршун, В. Є. Чередниченко, О. М. Панченко) від 22 травня 2019 року,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У січні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Державної фіскальної служби у Запорізькій області (далі - відповідач, скаржник або ГУ ДФС у Запорізькій області) від 04 грудня 2018 року № 793- о «Про переведення працівників» в частині переведення з 04 грудня 2018 року позивача на рівнозначну посаду головного державного інспектора сектору організаційного забезпечення Олександрівського управління у м. Запоріжжя, з посадовим окладом 4800,00 грн. на місяць, одночасно звільнивши з посади головного державного ревізора-інспектора організаційно-аналітичного сектору управління внутрішньої безпеки територіальних органів ДФС у Запорізькій області, як такий, що не відповідає чинному законодавству України, а також порушує права та охоронювані законом інтереси позивача.

2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що наказом від 04 грудня 2018 року № 793-о відповідач здійснив незаконне, за відсутності законодавчо визначених підстав, примусове, без згоди позивача, переведення ОСОБА_1 на посаду головного державного інспектора сектору організаційного забезпечення Олександрівського управління у м. Запоріжжі, одночасно звільнивши з посади головного державного ревізора-інспектора організаційно-аналітичного сектору управління внутрішньої безпеки територіальних органів ДФС у Запорізькій області. Відповідно, ГУ ДФС у Запорізькій області були порушені приписи Закону України «Про державну службу», Кодексу законів про працю України, що призвело до порушення прав ОСОБА_1 як працівника та державного службовця і вимагає судового захисту.

3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року, позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Державної фіскальної служби у Запорізькій області від 04 грудня 2018 року № 793-о «Про переведення працівників» в частині переведення з 04 грудня 2018 року ОСОБА_1 на рівнозначну посаду головного державного інспектора сектору організаційного забезпечення Олександрівського управління у м. Запоріжжя, з посадовим окладом 4800 грн. на місяць, одночасно звільнивши з посади головного державного ревізора-інспектора організаційно-аналітичного сектору управління внутрішньої безпеки територіальних органів ДФС у Запорізькій області, як такий, що не відповідає чинному законодавству України, а також порушує права та охоронювані законом інтереси позивача.

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 05 липня 2019 року відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просив скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року, та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

5. Ухвалою Верховного Суду від 10 липня 2019 року визнано поважними причини та поновлено строк на касаційне оскарження рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року та постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року, внаслідок чого відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та установлено десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для подання відзиву на касаційну скаргу.

6. Ухвалою Верховного Суду від 07 серпня 2019 року відмовлено у задоволенні заяви про зупинення виконання рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є державним службовцем та з жовтня 2017 року займає посаду головного державного ревізора інспектора організаційно-аналітичного сектору управління внутрішньої безпеки територіальних органів ДФС у Запорізькій області ГУ ДФС у Запорізькій області.

8. Пунктом 2 наказу Державної фіскальної служби України (далі - ДФС України) № 356 «Про внесення змін до окремих наказів ДФС» від 06 червня 2018 року прийнято рішення щодо ліквідування в головних управліннях ДФС в областях та місті Києві, Офісах великих платників податків Державної фіскальної служби підрозділів внутрішньої безпеки територіальних органів ДФС у відповідних областях, місті Києві та управління внутрішньої безпеки підрозділів Офісу великих платників податків ДФС, та на виконання цього наказу відповідачем 16 липня 2018 року прийнято наказ № 2345 «Про попередження працівників Головного управління ДФС у Запорізькій області», яким прийнято рішення щодо:

1.1. Попередження про зміну істотних умов державної служби та скороченням штату працівників згідно додатку 1.

1.2. Попередження про скорочення посад співробітників податкової міліції згідно додатку 2.

1.3. Здійснення комплексу заходів щодо призначення, переведення, звільнення згідно із штатним розписом, і під № 18 додатку № 1 до цього наказу, яким визначено список працівників Головного управління ДФС у Запорізькій області, яких необхідно попередити про зміну істотних умов державної служби та скороченням штату працівників значиться головний державний ревізор-інспектор організаційно-аналітичного сектору управління внутрішньої безпеки територіальних органів ДФС у Запорізькій області ОСОБА_1 .. - позивач у цій справі.

9. У подальшому, 03 серпня 2018 року, ДФС України, з метою організації виконання пункту 2 наказу ДФС України № 356 від 06 червня 2018 року щодо ліквідації в головних управліннях ДФС в областях та місті Києві, Офісі великих платників податків Державної фіскальної служби підрозділів внутрішньої безпеки територіальних органів ДФС у відповідних областях, місті Києві та управління внутрішньої безпеки підрозділів Офісу великих платників податків ДФС, видано розпорядження за № 79-р «Про організацію вжиття заходів», пунктом 2 передбачено, що відповідно до пункту 2 наказу № 356 припиняється здійснення повноважень та функціональних обов`язків покладених на підрозділи ВБ, до 06 серпня 2018 року.

10. Позивачем 17 серпня 2018 року було отримано попередження відповідача про наступне вивільнення, яким відповідач попереджає ОСОБА_1 , яка займає посаду головного державного ревізора-інспектора організаційно-аналітичного сектору управління внутрішньої безпеки територіальних органів ДФС у Запорізькій області про наступне звільнення із займаної посади 18 серпня 2018 року згідно з пунктом 3 частини 1 статті 43, пунктом 6 частини 1 статті 83 Закону України «Про державну службу» у зв`язку зі змінами істотних умов державної служби та скороченням штату працівників, та відповідно до пункту 1 частини 1 статті 41 Закону України «Про державну службу» пропонує вакантну посаду головного державного ревізора-інспектора відділу адміністрування податків і зборів з фізичних осіб Вільнянського управління з посадовим окладом 4800,00 грн.

11. 12 вересня 2018 року позивач направила відповідачу скаргу на дії посадових осіб ГУ ДФС у Запорізькій області щодо порушення прав та створення перешкод у реалізації прав державного службовця та на попередження про наступне вивільнення, на яку відповідачем 28 вересня 2018 року було надано відповідь за вих. № 8817/14/08-01-10-08 у якій було зазначено, що дії вчинені посадовими особами ГУ ДФС у Запорізькій області, не порушують права позивача та не створюють перешкоди у реалізації прав державного службовця, комісія вважає за необхідне вручення позивачу повідомлення згідно з вимогами статті 43 Закону України «Про державну службу» із зазначенням посади, на яку позивача, як державного службовця, буде переведено, надання для ознайомлення посадової інструкції з переліком посадових обов`язків за такою посадою, а також доведення до відома актуального переліку рівнозначних або нижчих вакантних посад, які не потребують обов`язкового проведення конкурсу відповідно до Закону України «Про державну службу».

Також разом з цим листом на адресу позивача відповідачем було надіслано повідомлення від 28 вересня 2018 року про зміну істотних умов державної служби, які відбудуться у зв`язку з переведенням, відповідно до пункту 1 частини 1 статті 41 Закону України «Про державну службу», на рівнозначну посаду головного державного інспектора сектору організаційного забезпечення Олександрівського управління у м. Запоріжжі з посадовим окладом 4800,00 грн., яке відбудеться через 60 календарних днів з дня отримання цього повідомлення, копію посадової інструкції головного державного інспектора сектору організаційного забезпечення Олександрівського управління у м. Запоріжжі ГУ ДФС у Запорізькій області, копію штатного розпису на 2018 рік ГУ ДФС у Запорізькій області станом на 28 вересня 2018 року (з окладами на 01 січня 2018 року).

12. Вищезазначений лист відповідача, 26 жовтня 2018 року було оскаржено позивачем шляхом подання скарги на дії посадових осіб ГУ ДФС у Запорізькій області в порядку статті 11 Закону України «Про державну службу» до ДФС України.

13. Листом від 06 грудня 2018 року вих. № 19200/Н/99-99-22-01-03-14 ДФС України, за результатами розгляду вищезазначеної скарги, запропонувала під час розгляду зазначених вище звернень враховувати позицію Національного агентства України з питань державної служби, яка викладена в роз`ясненні № 48-р/з від 14 лютого 2018 року, а також керуватися положеннями Закону «Про державну службу» та Кодексу законів про працю України.

14. Наказом Головного управління ДВС у Запорізькій області № 793-о від 04 грудня 2018 року «Про переведення працівників» у зв`язку із введенням в дію Переліку змін № 3 до організаційної структури та Переліку № 4 змін до штатного розпису Головного управління ДФС у Запорізькій області на 2018 рік, відповідно до пункту 1 частини 1 статті 41, статті 43 Закону України «Про державну службу», переведено з 04 грудня 2018 року, серед інших, ОСОБА_1 на рівнозначну посаду головного державного інспектора сектору організаційного забезпечення Олександрівського управління у м. Запоріжжі, з посадовим окладом 4800,00 гривень на місяць, одночасно звільнівши з посади головного державного ревізора-інспектора організаційно-аналітичного сектору управління внутрішньої безпеки територіальних органів ДФС у Запорізькій області.

15. Судами встановлено, що відповідно до вищезазначеного наказу вбачається, що підставою для переведення у наказі зазначено - повідомлення про зміну істотних умов державної служби, вручене ОСОБА_1 засобами поштового зв`язку 04 жовтня 2018 року, з цим наказом позивача ознайомлено 06 грудня 2018 року та позивач зазначила, що з переведенням не згодна, оскільки переведення можливе лише за заявою працівника.

16. Того ж дня, позивача було ознайомлено з наказом № 802-о від 06 грудня 2018 року, яким через перебування на лікарняному з 03 грудня 2018 року по 05 грудня 2018 року, наказано ОСОБА_1 приступити до роботи з 06 грудня 2018 року на посаді головного державного інспектора сектору організаційного забезпечення Олександрівського управління у м. Запоріжжі, підстава - листок непрацездатності серії АДЛ № 073253 від 05 грудня 2018 року виданий КУ «Пологовий будинок № 9», наказ № 793-о від 04 грудня 2018 року «Про переведення працівників».

17. Вважаючи дії відповідача незаконними щодо примусового переведення без її згоди, позивач звернулася до суду з даним позовом.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

18. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи адміністративний позов, виходив з того, що переведення позивача на іншу рівнозначну посаду наказом № 793-о від 04 грудня 2018 року вчинено з порушенням пунктом 2 частини 1 статті 41 Закону України «Про державну службу», оскільки позивачем згода на її переведення не надавалась, тому відповідач діяв не у спосіб визначений чинним законодавством, що є підставою для скасування такого рішення відповідача в частині що стосується позивача у справі, чиї права та охоронювані законом інтереси порушено цим рішенням суб`єкта владних повноважень.

19. При цьому, судами попередніх інстанцій відхиленні посилання відповідача на не отримання ним від відповідача будь-яких заяв на попередження від 28 вересня 2018 року, оскільки вважав її такою, що погодилась на продовження державної служби за новою рівнозначною посадою, як це передбачено пунктом 2 частини 1 статті 41 Закону України «Про державну службу», з огляду на те, що ця норма Закону України «Про державну службу» не містить будь - яких виключень і чітко встановлює, що переведення державного службовця, з урахуванням його професійної підготовки та професійної компетентності може бути здійснено без обов`язкового проведення конкурсу на іншу рівнозначну або нижчу вакантну посаду в тому самому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням керівника державної служби, лише за згодою державного службовця, а у даному випадку позивачем такої згоди не було надано, і відповідачем під час розгляду справи судом не було надано суду належних та допустимих доказів надання ОСОБА_1 згоди на переведення.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

20. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.

21. Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскільки позивач не звернувся до відповідача з жодною з заяв вказаних у абз. 1 частини 4 статті 43 Закону України «Про державну службу», за змістом статті 7 цього ж Закону, він вважається таким, що погодився на продовження проходження державної служби відповідно до абз. 2 частини 4 статті 43 Закону України «Про державну службу».

22. Станом на 09 серпня 2019 року відзив на касаційну скаргу не надходив, що не перешкоджає її розгляду по суті.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з наступного.

24. Статтею 19 Конституції України встановлено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

25. Згідно з частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

26. Згідно преамбули Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII) зазначений закон визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.

27. Відповідно до частин 1 та 2 статті 1 Закону № 889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; управління персоналом державних органів; реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.

Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

28. Згідно пункту 1 частини 1 та частини 2 статті 41 Закону № 889-VIII державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійної компетентності може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на іншу рівнозначну або нижчу вакантну посаду в тому самому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням керівника державної служби.

Переведення здійснюється лише за згодою державного службовця.

29. Відповідно до частин 1 та 4 статті 43 Закону № 889-VIII підставами для зміни істотних умов державної служби є: ліквідація або реорганізація державного органу; зменшення фонду оплати праці державного органу; скорочення чисельності або штату працівників у зв`язку з оптимізацією системи державних органів чи структури окремого державного органу.

Про зміну істотних умов служби керівник державної служби письмово повідомляє державного службовця не пізніш як за 60 календарних днів до зміни істотних умов державної служби, крім випадків підвищення заробітної плати.

У разі незгоди державного службовця на продовження проходження державної служби у зв`язку із зміною істотних умов державної служби він подає керівнику державної служби заяву про звільнення на підставі пункту 6 частини першої статті 83 цього Закону або заяву про переведення на іншу запропоновану йому посаду не пізніш як за 60 календарних днів з дня ознайомлення з повідомленням про зміну істотних умов державної служби.

Якщо протягом 60 календарних днів з дня ознайомлення державного службовця з повідомленням про зміну істотних умов служби від нього не надійшли заяви, зазначені в абзаці другому цієї частини, державний службовець вважається таким, що погодився на продовження проходження державної служби.

30. Відповідно до пункту 6 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону).

31. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, у наказі № 793-о від 04 грудня 2018 року щодо переведення позивача серед підстав, зазначено повідомлення про зміну істотних умов державної служби та скорочення штату працівників, вручене ОСОБА_1 засобами поштового зв`язку 04 жовтня 2018 року, у якому було запропоновано вакантну посаду головного державного інспектора сектору організаційного забезпечення Олександрівського управління у м. Запоріжжі з посадовим окладом 4800,00 грн. Також позивачем разом з повідомленням було отримано копію посадової інструкції зазначеної посади, копію штатного розпису на 2018 рік ГУ ДФС у Запорізькій області станом на 28 вересня 2018 року (з окладами на 01 січня 2018 року).

32. Разом з тим, на момент прийняття спірного наказу позивачем не подавалась заява про звільнення на підставі пункту 6 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII, також позивачем не подавалась заява про переведення на іншу запропоновану йому посаду, та про що надавались відповідні пояснення позивача та представника відповідача.

33. Суд касаційної інстанції звертає увагу на пряму норму, як спеціальну в межах спірних правовідносин абз. 3 частини 4 статті 43 Закону № 889-VIII у порівнянні зі статтею 41 цього Закону, в якій зазначено, що якщо протягом 60 календарних днів з дня ознайомлення державного службовця з повідомленням про зміну істотних умов служби від нього не надійшли заяви, зазначені в абз. 2 цієї частини, державний службовець вважається таким, що погодився на продовження проходження державної служби.

34. За таких обставин, Верховний Суд вважає, що за відсутності заяв, які передбачені абз. 2 частини 4 статті 43 Закону № 889-VIII, позивач вважався таким, що погодився на продовження проходження державної служби на новій посаді.

35. Слід також відзначити, що за правилом, закріпленим у частині 3 статті 5 Закону № 889-VIII, проходження державної служби регулюється нормами цього Закону, яка є спеціальними, у той час, як норми законодавства про працю поширюються лише на випадки не врегульовані Законом № 889-VIII.

36. Відтак, оскільки позивач повідомлявся про переведення у зв`язку з зміною істотних умов державної служби та скорочення штату працівників, та з врахуванням відсутності заяв, які передбачені абз. 2 частини 4 статті 43 Закону № 889-VIII, від позивача у період дії 60-денного терміну з моменту його повідомлення, у відповідача були наявні підстави для прийняття наказу про переведення позивача на посаду головного державного інспектора сектору організаційного забезпечення Олександрівського управління у м. Запоріжжі з посадовим окладом 4800,00 грн.

37. Окрім того, висновки суду першої інстанції, не спростовані судом апеляційної інстанції щодо відсутності зміни істотних умов державної служби, що відбулись відповідно до прийнятого рішення органу ДФС № 356 від 06 червня 2018 року про ліквідацію відповідних підрозділів та скорочення штату де працювала позивач, та як наслідок необхідності застосування до спірних правовідносин положень статті 41 Закону, є помилковими та такими, що спростовуються матеріалами справи. В межах справи суди попередніх інстанцій невірно надали правову оцінку встановленим обставинам справи.

38. Підсумовуючи викладене, Суд вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій та такими, що не відповідають нормам матеріального та процесуального права про те, що у відповідача були відсутні правові підстави для винесення оскаржуваного наказу.

39. Відповідно до положень пункту 3 частини першої статті 349, статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення, не передаючи справи на новий розгляд. Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

40. За таких обставин, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з ухваленням нового судового рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Державної фіскальної служби у Запорізькій області задовольнити.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року скасувати та прийняти постанову, якою відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. М. Яковенко

Судді І. В. Дашутін

О. О. Шишов