Правова позиція : Порядок доведення суб'єктом господарювання, який надає комунальні послуги, до відома споживачів інформації про намір здійснити зміну тарифів

Пунктом 2.3 Порядку доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30.07.2012 № 390, не надано право суб`єкту господарювання, що надає комунальні послуги, обирати лише один варіант доведення інформації до відома споживачів про намір здійснити зміну тарифів, а визначено кілька способів доведення такої інформації, які, за наявності (і це стосується лише веб-сайтів), повинні бути всі використані суб`єктом господарювання. У свою чергу, суб`єкт господарювання може визначити один з перелічених у пункті 2.3 Порядку № 390 способів як основний, саме для розміщення всього масиву необхідної інформації, визначеної цим Порядком. При цьому, як вказано у Порядку № 390, за допомогою інших способів, передбачених в абзаці п`ятому цього пункту, суб`єкт господарювання повідомляє споживачів про намір зміни тарифів на відповідні комунальні послуги та обов`язково вказує на джерело розміщення всієї необхідної інформації, з якою без перешкод може ознайомитися споживач.

Історія справи

Ухвала КАС ВП від 14.04.2019 року у справі №1540/3828/18
Постанова КАС ВП від 08.02.2022 року у справі №1540/3828/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 лютого 2022 року

м. Київ

справа № 1540/3828/18

адміністративне провадження № К/9901/30534/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Тацій Л.В.,

суддів: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г., -

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариство з обмеженою відповідальністю «Комунсервіс» (далі - ТОВ «Комунсервіс») на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2018 року (прийняте судом у складі судді Бутенка А.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Бойка А.В., суддів: Єщенка О.В., Федусика А.Г.) у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до виконавчого комітету Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, за участю третіх осіб: ТОВ «Комунсервіс», Громадська організація «Громада Совіньйону за права» (далі - ГО «Громада Совіньйону за права»), про визнання протиправним та скасування рішення № 180 від 17.07.2018, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2018 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 звернулися до адміністративного суду з позовом, у якому просили визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області № 180 від 17.07.2018 «Про встановлення тарифу на послуги централізованого водопостачання та централізованого водовідведення, які надаються ТОВ «Комунсервіс» (далі - Спірне рішення).

На обґрунтування позову зазначали, що Спірне рішення є незаконним, що порушує їх права та законні інтереси та таким, що не відповідає Конституції та законам України, у зв`язку з чим повинно бути скасовано, як протиправне.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 09.11.2018 позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано Спірне рішення.

П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 07.10.2020, у зв`язку із недотриманням судом першої інстанції процедури, встановленої статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), в частині опублікування оголошення, рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нове - про задоволення позову. Визнав протиправним та скасував Спірне рішення.

Задовольняючи позов суд апеляційної інстанції, зазначив, що в даному випадку ТОВ «Комунсервіс» не було доведено до відома споживачів всю необхідну інформацію для прийняття рішення щодо зміни тарифів на послуги централізованого водопостачання та централізованого водовідведення, обґрунтування причин зміни тарифу, при цьому, відповідачем не перевірено виконання з боку ТОВ «Комунсервіс» та самостійно не виконано вимоги Порядку доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад.

Судом також встановлено, що розрахунки тарифів на планований період за встановленими такими органами формами з відповідними розрахунками, підтвердними матеріалами і документами, що використовувалися під час їх проведення, уповноваженому органу не надавались.

Крім того, суд посилався на те, що оскільки рішення, які приймаються органами місцевого самоврядування щодо встановлення тарифів на комунальні послуги, мають ознаки регуляторного акта, то вони потребують прийняття відповідно до процедури, встановленої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Суд дійшов висновку, що процес встановлення органами місцевого самоврядування тарифів на житлово-комунальні послуги вимагає проходження тривалої регуляторної процедури, включаючи дотримання встановлених термінів для оприлюднення проектів рішень, проведення громадських слухань і обговорень тощо. Однак, в даному випадку заява ТОВ «Комунсервіс» до виконавчого комітету Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області подана 26.06.2018, повідомлення про намір звернутись із заявою про повторне встановлення тарифів на послуги з водопостачання та водовідведення опубліковане в газеті «Наддністрянська правда» 28.06.2018, розрахунок планових економічно обґрунтованих витрат надано 05.07.2018, а рішення про встановлення тарифів прийнято 17.07.2018.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

13.11.2020 ТОВ «Комунсервіс», з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС, звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

На обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 19.12.2018 та 19.06.2020 у справах №№ 569/14778/17, 420/3134/19 відповідно, Верховного Суду України від 08.12.2009 у справах №№ 09/235, 21-1573во09 відповідно, Вищого адміністративного суду України від 04.03.2010, 08.04.2010, 08.09.2010 у справах №№ К/9166/07, К/3187/09, К/19067/10 відповідно та ухвалах Вищого адміністративного суду України від 04.02.2010, 25.02.2010, 04.03.2010, 01.04.2010, 15.06.2010, 17.06.2010, 04.09.2010, 13.05.2015, 09.06.2016 у справах №№ К/13305/07, К/8000/09, К-9895/07, К/9951/07, К-14648/07, К-5230/08, К-20436/07, К-4219/08, К/9991/2324/12, К/800/7520/16 відповідно.

Так, посилається на те, що суди не врахували вимоги статей 245 265 КАС, відповідно до яких такий спосіб захисту, як визнання незаконним (протиправним) та скасування, може стосуватися лише випадків оскарження індивідуальних актів. Оскільки Спірне рішення є нормативно-правовим актом суди, у випадку наявності ознак його протиправності, повинні були прийняти рішення, застосувавши інший спосіб захисту прав позивачів, а саме, про визнання цього рішення незаконним (протиправним) та нечинним.

Також зазначає, що судами не враховано правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 19.12.2018 у справі № 569/14778/17, про те, що відсутність у справі доказів звернення позивачів до органу місцевого самоврядування щодо ініціювання громадських слухань є підставою для відмови в позові про визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого без проведення громадських слухань, навіть за наявності затвердженого Статуту громади. У даному випадку непроведення громадських слухань не може бути підставою для визнання протиправним оскаржуваного рішення.

Крім того, зазначає, що суди послалися на постанови Верховного Суду від 20.02.2019 та 25.10.2019 у справах №№ 812/1177/18, 591/1519/15-а відповідно, у яких застосовано Закон України «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності», який не поширюється на правовідносини, що виникли з встановлення ціни/тарифу на житлово-комунальні послуги.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.11.2020 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Желєзний І.В., судді: Берназюк Я.О., Чиркін С.М.

Верховний Суд ухвалою від 01 грудня 2020 року відкрив касаційне провадження.

У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В. на підставі розпорядження в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.12.2021 № 2254/0/78-21здійсненого повторний автоматизований розподіл справ між суддями та визначено нову колегію суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

26.06.2018 ТОВ «Комунсервіс» направило на ім`я голови Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області сьомого скликання заяву з проханням розглянути матеріали щодо встановлення тарифів з послуг водопостачання, водовідведення та затвердження нових тарифів.

17.07.2018 виконавчим комітетом Таїровської селищної ради прийняте рішення № 180 «Про встановлення тарифу на послуги централізованого водопостачання та централізованого водовідведення, які надаються ТОВ «Комунсервіс».

Згідно з прийнятим Спірним рішенням тариф на послуги для споживачів з централізованого водопостачання склав 14,02 грн (в т. ч. ПДВ), на послуги централізованого водовідведення - 11,31 грн (в т. ч. ПДВ).

Вказане рішення прийнято за наслідками розгляду заяви ТОВ «Комунсервіс» від 26.06.2018 № 01-01/111, згідно зі статтею 13 Закону України "Про питну воду та питне водопостачання", статтею 31 Закону України "Про житлово-комунальні послуги", статтею 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Звертаючись до суду першої інстанції з позовом про визнання протиправним та скасування вказаного рішення виконавчого комітету Таїровської селищної ради позивачі посилались на те, що вказаним рішенням порушуються їх законні права та інтереси, як споживачів житлово-комунальних послуг централізованого водопостачання та водовідведення, які надаються ТОВ «Комунсервіс».

В якості підстав для скасування оскаржуваного рішення позивачі вказували на порушення Порядку доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30.07.2012 № 390 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 16.08.2012 за № 1380/21692; чинного на час виникнення спірних відносин; далі - Порядок № 390), а також механізму формування тарифів, встановленого Порядком формування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 № 869 (далі - Порядок № 869).

Позивачі також вказували на відсутність обґрунтованих та документально підтверджених розрахунків щодо зміни тарифу, а також порушення процедури прийняття регуляторного акта.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до пункту 2 частини третьої статті 4 Закону України від 09.11.2017 № 2189-VІІІ «Про житлово-комунальні послуги» (дана стаття відповідно до пункту 1 Прикінцевих та перехідних положень цього Закону введена в дію з 10.06.2018) до повноважень органів місцевого самоврядування належить встановлення цін/тарифів на комунальні послуги відповідно до закону.

Повноваження органів місцевого самоврядування щодо встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги визначені, зокрема, статтею 28 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 280/97-ВР).

Так, згідно із підпунктом 2 пункту «а» статті 28 даного Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать встановлення в порядку і межах, визначених законом, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги.

Враховуючи те, що ліцензування господарської діяльності ТОВ «Комунсервіс» з централізованого водопостачання та водовідведення здійснюється не НКРЕКП, а Одеською обласною державною адміністрацією, чисельність населення Таїровської об`єднаної територіальної громади становить менше ніж 100 000 осіб (як зазначено відповідачем з посиланням на інформацію, отриману з відкритих джерел https://decentralization.gov.ua/gromada/14761, чисельність населення Таїровської об`єднаної територіальної громади становить 13 272 осіб), тарифи на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, які надаються ТОВ «Комунсервіс» встановлюються виконавчим комітетом Таїровської селищної ради.

Приймаючи рішення про задоволення позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідач не надав відповідних доказів дотримання процедури прийняття регуляторного акта, а також відповідачем при прийнятті рішення, яке оскаржене, порушено право громадян на належне інформування та участь в управлінні державними справами, оскільки не були проведені відкриті слухання з громадськістю.

Відносини, що виникають у сфері надання та споживання житлово-комунальних послуг визначає Закон України «Про житлово-комунальні послуги» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).

Відповідно до статті 5 вказаного Закону до житлово-комунальних послуг належать житлова послуга та комунальні послуги, в тому числі з централізованого водопостачання, централізованого водовідведення.

Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Згідно з вимогами статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги.

Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 05.03.2020, 30.04.2020, 19.06.2020 у справах №№ 128/3878/15-а, 200/3842/19-а, 420/3134/19 відповідно.

Враховуючи вищевикладене, дія вказаного Закону не поширюється на спірні правовідносини, а відтак відсутня необхідність дотримання його положень при прийнятті оспорюваного рішення учасниками спірних правовідносин.

Що ж до висновків суду апеляційної інстанції про порушення відповідачем права громадян на належне інформування та участь в управлінні державними справами, оскільки не були проведені відкриті слухання з громадськістю, колегія суддів зазначає таке.

Згідно зі статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених Законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Статтею 24 Закону № 280/97-ВР визначено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Підпунктом 2 пункту «а» статті 28 Закону № 280/97-ВР визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: встановлення в порядку і межах, визначених законом, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги.

Відповідно до статті 31 Закону України від 24.06.2004 № 1875-IV «Про житлово-комунальні послуги» (чинного на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1875-IV) порядок формування тарифів на кожний вид житлово-комунальних послуг другої групи (пункт 2 частини першої статті 14 цього Закону, а саме, житлово-комунальні послуги, ціни/тарифи на які затверджують органи місцевого самоврядування для надання на відповідній території) визначає Кабінет Міністрів України.

Згідно з частиною другою цієї статті виконавці/виробники здійснюють розрахунки економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) житлово-комунальних послуг і подають їх органам, уповноваженим здійснювати встановлення тарифів.

Порядок доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад розробляється і затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

Органи місцевого самоврядування встановлюють тарифи на житлово-комунальні послуги в розмірі не нижче економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво (надання) (частина третя статті 31 Закону № 1875-IV).

Спори щодо формування та встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги вирішуються в судовому порядку (частина дев`ята статті 31 Закону № 1875-IV).

Порядок № 390 визначає механізм доведення суб`єктами господарювання, що виробляють або надають житлово-комунальні послуги до відома споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та врахування відповідної позиції територіальних громад при встановленні органами місцевого самоврядування тарифів на житлово-комунальні послуги.

Згідно з пунктом 2.1 Порядку № 390 суб`єкти господарювання здійснюють розрахунки економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) житлово-комунальних послуг і подають їх органам, уповноваженим встановлювати тарифи.

Пунктом 2.2 Порядку № 390 встановлено, що протягом п`яти робочих днів з дня подання відповідних розрахунків (в тому числі здійснених за результатами коригування встановлених тарифів) до органу, уповноваженого встановлювати тарифи, суб`єкти господарювання інформують споживачів про намір здійснити зміну тарифів за визначеними цим Порядком способами та доводять до відома споживачів інформацію, передбачену цим Порядком.

Зауваження і пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються суб`єктом господарювання у строк, що визначений відповідно до пункту 2.12 цього Порядку.

У пункті 2.3 Порядку № 390 визначено, що суб`єктами господарювання, що надають комунальні послуги (послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), до відома споживачів доводиться така інформація:

- загальний розмір планованого тарифу, поданого до органу, уповноваженого встановлювати тарифи, та його структура (плановані витрати за елементами, прибуток, податок на додану вартість);

- обґрунтування причин зміни тарифу (зазначення розміру діючого тарифу та відсотка відшкодування затвердженим тарифом собівартості, планового економічно обґрунтованого тарифу, дати, коли тариф востаннє переглядався, причин перегляду тарифу, зазначення відсотка зростання основних складових тарифу (заробітної плати, електроенергії, паливо-мастильних матеріалів), визначення відсотка підвищення тарифу тощо);

- інша додаткова інформація, визначена суб`єктом господарювання та/або органом, уповноваженим встановлювати тарифи.

Зазначена інформація доводиться до відома споживачів шляхом розміщення на офіційному веб-сайті органу місцевого самоврядування в мережі Інтернет (за наявності), у друкованому засобі масової інформації місцевої сфери розповсюдження (перевага надається друкованим засобам масової інформації органу місцевого самоврядування), веб-сайті суб`єкта господарювання (за наявності), на інформаційних стендах в абонентських відділах суб`єктів господарювання, за необхідності, та шляхом розміщення на інформаційних стендах біля адміністративних будинків органів місцевого самоврядування в населених пунктах, де споживачі отримують відповідні послуги.

Суб`єкт господарювання може обрати один із вище перелічених способів доведення інформації (крім розміщення на інформаційних стендах в абонентських відділах суб`єктів господарювання та інформаційних стендах біля адміністративних будинків органів місцевого самоврядування) як основний для розміщення всього масиву необхідної інформації, визначеної цим Порядком. При цьому за допомогою інших способів, передбачених в абзаці п`ятому цього пункту, суб`єкт господарювання повідомляє споживачів про намір зміни тарифів на відповідні комунальні послуги та обов`язково вказує на джерело розміщення всієї необхідної інформації, з якою без перешкод може ознайомитися споживач.

Суб`єкт господарювання додатково може також доводити до відома споживачів інформацію про намір зміни тарифів за допомогою радіо, телебачення та способу, визначеного статутом територіальної громади. Вибір та використання додаткових способів доведення до споживачів інформації про намір зміни тарифів здійснюються за бажанням суб`єкта господарювання.

Пунктом 2.6 Порядку № 390 передбачено, що способи доведення до відома споживачів інформації не обмежуються тими, що передбачені цим Порядком.

Інформація повинна бути повною, змістовною та достовірною (пункт 2.7 Порядку № 390).

Як передбачено пунктами 2.8, 2.9 Порядку № 390, у процесі доведення до відома споживачів інформації усі зауваження і пропозиції фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань підлягають реєстрації та обов`язковому розгляду суб`єктом господарювання.

Зауваження і пропозиції, які отримані органом, уповноваженим встановлювати тарифи, надсилаються для розгляду суб`єкту господарювання. За результатами такого розгляду суб`єкт господарювання приймає рішення про їх урахування чи відхилення.

Суб`єкт господарювання в установленому законодавством порядку повідомляє споживача, який надав свої пропозиції та зауваження, про їх урахування або відхилення. При цьому у разі відхилення пропозицій і зауважень суб`єктом господарювання надаються споживачеві обґрунтовані пояснення.

У разі врахування зауважень і пропозицій суб`єкт господарювання здійснює перерахунок тарифу та передає його органу, уповноваженому встановлювати тарифи, листом з висловленою позицією та відповідними обґрунтуваннями (пункт 2.10 Порядку № 390).

Згідно з пунктом 2.11 Порядку № 390 у разі відсутності пропозицій та зауважень від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань або вмотивованого їх відхилення, суб`єкт господарювання письмово сповіщає про це орган, уповноважений встановлювати тарифи.

Відповідно до пунктів 2.12, 2.13 Порядку № 390 строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження і пропозиції, встановлюється суб`єктом господарювання, але він не може бути меншим за 7 календарних днів та більшим ніж 14 календарних днів з дня повідомлення споживачів про намір здійснити зміну тарифів на житлово-комунальні послуги.

Суб`єктом господарювання під час доведення до відома споживачів інформації про намір зміни цін/тарифів обов`язково вказується форма (спосіб) зміни цін/тарифів: повний перегляд цін/тарифів чи коригування окремих їх складових. При цьому зазначається строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження і пропозиції, а також повідомляється адреса, на яку необхідно їх надсилати.

Згідно із пунктом 2.14 Порядку № 390 контроль за дотримання суб`єктами господарювання порядку доведення до відома споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад здійснюється органами, уповноваженими встановлювати тарифи, відповідно до їх повноважень, визначених чинним законодавством.

Як встановив суд апеляційної інстанції, заперечуючи проти задоволення позовних вимог, ТОВ "Комунсервіс" посилалось на дотримання порядку доведення до відома споживачів інформації про зміну тарифів з обґрунтуванням її необхідності.

Так, товариство зазначало, що 28.06.2018 у газеті "Надністрянська правда" № 26 було опубліковано повідомлення про намір ТОВ «Комунсервіс» встановити тарифи на централізоване водопостачання та водовідведення. Вказане повідомлення, як вказує третя особа, містило необхідну інформацію, визначену пунктом 2.3 Порядку № 390. У вказаному повідомленні також було визначено термін - 10 календарних днів з дня публікації повідомлення, протягом якого приймались зауваження та пропозиції щодо наведених розрахунків. Також товариство зазначило, що інформацію про намір встановити тарифи на централізоване водопостачання та водовідведення також було розміщено на інформаційному стенді Таїровської селищної ради та в місцях прийому платежів та території житлового масиву "Совіньойн".

З огляду на зазначене третя особа вважає, що ними у порядку, встановленому законом, було доведено до споживачів інформацію щодо зміни тарифів.

Однак, пунктом 2.3 Порядку № 390 не надано право суб`єкту господарювання обирати лише один варіант доведення інформації до відома споживачів про намір здійснити зміну тарифів, а визначено кілька способів доведення такої інформації, які, за наявності (і це стосується лише веб-сайтів), повинні бути всі використані суб`єктом господарювання.

Такий висновок слідує з аналізу пункту 2.3 Порядку № 390, який при визначенні способів доведення інформації про зміну тарифів до споживачів не містить сполучника «або».

У свою чергу, суб`єкт господарювання може визначити один з перелічених у пункті 2.3 Порядку № 390 способів як основний, саме для розміщення всього масиву необхідної інформації, визначеної цим Порядком. При цьому, як вказано у Порядку № 390, за допомогою інших способів, передбачених в абзаці п`ятому цього пункту, суб`єкт господарювання повідомляє споживачів про намір зміни тарифів на відповідні комунальні послуги та обов`язково вказує на джерело розміщення всієї необхідної інформації, з якою без перешкод може ознайомитися споживач.

Понад те, Порядок № 390 не обмежує суб`єкта господарювання у реалізації обов`язку щодо доведення до відома споживачів необхідної інформації навіть тими способами, які передбачені в абзаці п`ятому цього пункту, а надає можливість додатково скористатись і іншими способами, зокрема, за допомогою радіо, телебачення та способу, визначеного статутом територіальної громади. І лише вибір та використання додаткових способів доведення до споживачів інформації про намір зміни тарифів здійснюються за бажанням суб`єкта господарювання.

Зазначені положення Порядку, перш за все, направлені на дотримання принципів державного регулювання цін/тарифів, зокрема, принципів відкритості, доступності та прозорості структури цін/тарифів для споживачів та суспільства, а також можливості кожного споживача бути обізнаним про зміну тарифів та висловити у встановленому чинним законодавством порядку свої пропозиції чи зауваження щодо таких змін. Недоведення до відома споживачів всіма передбаченими Порядком № 390 способами інформації щодо загального розміру планованого тарифу, поданого до органу, уповноваженого встановлювати тарифи, та його структури, обґрунтування причин зміни тарифу порушує права споживачів, передбачені статтею 20 Закону України «Про житлово-комунальні послуги». Крім того, зазначене позбавляє споживачів можливості подати свої зауваження і пропозиції щодо зміни тарифів, що порушує права осіб на участь у прийнятті такого регуляторного акта, врахуванні громадської думки при його прийнятті.

У даному випадку, як встановив суд апеляційної інстанції, ні відповідачем, ні ТОВ "Комунсервіс" не надано жодних доказів, які б свідчили, що ТОВ "Комунсервіс", на виконання пункту 2.3 Порядку № 390, довело інформацію про зміну тарифів до відома споживачів всіма можливими та передбаченими Порядком № 390 способами (при цьому слід врахувати, що Порядок № 390 не обмежує суб`єкта господарювання у застосуванні лише визначених цим Порядком способів, а дає можливість, крім перелічених у ньому, скористатись і іншими). На підтвердження виконання вимог пункту 2.3 Порядку № 390 ТОВ «Комунсервіс» надало лише докази розміщення повідомлення про намір змінити тарифи у друкованому засобі масової інформації - газеті «Наддністрянська правда».

Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що розміщення повідомлення лише у такий спосіб не є достатнім у розумінні Порядку № 390.

Вказане позбавило споживачів можливості висловити свої зауваження і пропозиції щодо зміни тарифів.

При цьому, виконавчий комітет Таїровської селищної ради, як орган, який в силу пункту 2.14 Порядку № 390, здійснює контроль за дотримання суб`єктами господарювання порядку доведення до відома споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності, не звернув уваги на вказані порушення, допущені ТОВ "Комунсервіс" та прийняв відповідне рішення про зміну тарифів з водопостачання та водовідведення.

Більш того, відповідач не надав жодного доказу на підтвердження розміщення повідомлення про намір підвищити тарифи на централізоване водопостачання та водовідведення на офіційному сайті Таїровської селищної ради.

Все вищезазначене, на думку колегії суддів, є порушенням положень Закону України «Про житлово-комунальні послуги» та Порядку № 390.

Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до пункту 42 Порядку формування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення та пункту 32 Порядку формування тарифів на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 № 869, під час перегляду тарифів уповноважений орган аналізує структуру тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення та послуги в частині відповідності/невідповідності фактичних витрат, понесених на надання відповідного обсягу послуг протягом планованого періоду, та витрат, які було враховано у встановлених тарифах, і за результатами такого аналізу здійснює перерахування тарифів (у разі відхилення відповідних показників).

Однак, в даному випадку відповідачем не надано доказів проведення відповідного аналізу структури тарифів, за результатами якого можливе перерахування тарифів.

Відповідно до частини одинадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

У свою чергу, частиною третьою статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Як встановлено судом апеляційної інстанції, відповідачем не надано жодного доказу дотримання вказаних вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Суд апеляційної інстанції слушно послався позицію Верховного Суду стосовно незаконності рішень органів місцевого самоврядування, які встановлюють тарифи для населення без дотримання встановленої законодавством процедури розробки та прийняття таких актів, зокрема, без врахування інтересів осіб, щодо яких такі тарифи будуть застосовуватися, висловлену у постановах від 20.02.2019 у справі №812/1177/18 та від 25.10.2019 у справі №591/1519/15-а.

Хоча спір у справі, що розглядається, та спір у справах, на судові рішення Верховного Суду в яких послався апеляційний суд, вирішено за різного правозастосування, проте, в даному випадку апеляційний суд послався на висновок про те, що рішення органу місцевого самоврядування про встановлення тарифу, прийняте з порушенням встановленої законодавством процедури розробки та прийняття такого акта, зокрема, без врахування інтересів осіб, щодо яких такі тарифи будуть застосовані, не може бути правомірним.

Щодо доводів касаційної скарги про неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 19.12.2018 у справі № 569/14778/17 та від 19.06.2020 у справі № 420/3134/19, то слід зазначити таке.

У справі, що розглядається, суд апеляційної інстанції встановив, що ні відповідачем, ні ТОВ "Комунсервіс" не надано жодних доказів, які б свідчили, що ТОВ "Комунсервіс", на виконання пункту 2.3 Порядку № 390, довело інформацію про зміну тарифів до відома споживачів всіма можливими та передбаченими Порядком № 390 способами, на підтвердження виконання вимог пункту 2.3 Порядку № 390 ТОВ «Комунсервіс» надало лише докази розміщення повідомлення про намір змінити тарифи у друкованому засобі масової інформації - газеті «Наддністрянська правда», що є недостатнім у розумінні Порядку № 390. Вказане позбавило споживачів можливості висловити свої зауваження і пропозиції щодо зміни тарифів. При цьому, на порушення вимог частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) проект цього нормативно-правового акта не був оприлюднений не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Тоді як:

- у справі № 420/3134/19 Верховний Суд скасував рішення судів попередніх інстанцій і направив справу на новий розгляд до суду першої інстанції, зазначивши, що суди не встановили наскільки невиконання вимог Порядку № 390 є або може бути порушенням прав позивачів, оскільки протягом встановленого строку для подання зауважень та пропозицій до відповідача надійшли такі щодо необхідності зменшення витрат, пов`язаних з наданням послуг з водопостачання та водовідведення, і на підставі таких зменшено розмір тарифу на послуги з центрального водопостачання та водовідведення. Також зазначив, що суди попередніх інстанцій не перевірили та не надали оцінку тому, чи було поінформовано споживачів про проект оскаржуваного рішення щодо зміни тарифів за 20 робочих днів до дати його розгляду;

- у справі № 569/14778/17 Верховний Суд у порядку цивільного судочинства розглядав позов про скасування рішення органу місцевого самоврядування про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі у постійне користування Релігійній громаді.

Отже, інше вирішення судом апеляційної інстанції спору у цій справі в порівнянні із результатами касаційного перегляду справ №№ 820/10817/15, 819/2485/15 обумовлено іншим складом обставин у справі та оцінкою доказів.

Посилання у касаційній скарзі на рішення Вищого адміністративного суду України, на обґрунтування підстави, встановленої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС, є безпідставним, оскільки ці рішення не є постановами Верховного Суду.

З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що допущені виконавчим комітетом Таїровської селищної ради порушення процедури прийняття Спірного рішення про встановлення тарифів є достатньою підставою для визнання його протиправним.

Разом із тим, Верховний Суд погоджується із доводами касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції, на порушення вимог статей 5 245 264 265 КАС, задовольнивши позов та визнавши Спірне рішення протиправним, помилково скасував нормативно-правовий акт, хоча мав би визнати його нечинним.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

У пункті 1 частини другої статті 245 КАС зазначено, що, у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

Згідно з частиною дев`ятою статті 264 КАС суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

За положеннями статті 265 КАС резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Отже, аналіз норм статей 5 245 264 265 КАС дає підстави для висновку, що такий спосіб захисту, як вимога про скасування акта, може стосуватися лише випадків оскарження індивідуального акта, тоді як у даній справі оскаржено нормативно-правовий акт, який може бути визнаний нечинним внаслідок визнання його протиправним. Відмінність між встановленою судом незаконністю (протиправністю) актів індивідуальних та нормативно-правових є істотною і полягає, зокрема в моменті втрати чинності такими актами. У разі визнання незаконним (протиправним) індивідуальний акт є таким, що не діє з моменту його прийняття, а нормативно-правовий, якщо інше не встановлено законом або не зазначено судом, втрачає чинність після набрання законної сили судовим рішенням.

Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що Верховний Суд у постанові Суду від 10.03.2020 у справі № 160/1088/19 щодо неможливості застосування визнаного судом протиправним нормативно-правового акта зазначив таке.

Відповідно до пункту 5 Постанови Пленуму Верховного Суду України «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» N 9 від 01.11.96 судам необхідно виходити з того, що нормативно-правові акти будь-якого державного чи іншого органу (акти Президента України, постанови Верховної Ради України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, акти органів місцевого самоврядування, накази та інструкції міністерств і відомств, накази керівників підприємств, установ та організацій тощо) підлягають оцінці на відповідність як Конституції, так і закону. Якщо при розгляді справи буде встановлено, що нормативно-правовий акт, який підлягав застосуванню, не відповідає чи суперечить законові, суд зобов`язаний застосувати закон, який регулює ці правовідносини.

Суд визнає, що частина друга статті 265 КАС, згідно з якою нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду, не регулює питань щодо можливості застосування нормативно-правових актів, визнаних судом протиправними. Предметом її регулювання є встановлення моменту втрати чинності нормативно-правовим актом, визнаним судом нечинним.

Проте, слід наголосити на неможливості зобов`язання виконати положення нормативно-правового акта, визнаного судом протиправним та таким, що прийнятий поза межами повноважень, не в порядку та спосіб, передбачені законом.

Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу Держави Україна на ту обставину, що дії суб`єкта владних повноважень щодо втручання в права особи повинні бути обґрунтованими, законними, необхідними, а вручання - пропорційним.

Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), n. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), п. 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див., серед інших джерел, mutatis mutandis, зазначене вище рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), n. 58, а також рішення у справі "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), заява N 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), заява N 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року).

Враховуючи викладене, визнання протиправним і нечинним у судовому порядку нормативно-правового акта унеможливлює його застосування саме з моменту його прийняття.

Суд зазначив, що застосування до фізичних/юридичних осіб нормативно-правових актів, які є протиправними, у будь-якому випадку є незаконним.

Наведені в цій справі аргументи вказують, що зміні підлягають мотивувальна та резолютивна частини постанови апеляційного суду.

Отож, касаційна скарга ТОВ «Комунсервіс» підлягає частковому задоволенню.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд; залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

За правилами частин першої, другої, четвертої статті 351 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення або змінює рішення у відповідній частині у разі неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

З огляду на викладене, керуючись статтями 341 345 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Комунсервіс» задовольнити частково.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року змінити.

Мотивувальну частину постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року викласти з урахуванням мотивів, наведених у цій постанові.

Абзаци 3 та 4 резолютивної частини цього рішення викласти у такій редакції:

«Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 , ОСОБА_2 задовольнити частково.

Визнати протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області № 180 від 17.07.2018 «Про встановлення тарифу на послуги з централізованого водопостачання та централізованого водовідведення, які надаються ТОВ «Комунсервіс».»

У решті постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : А.Ю. Бучик

Т.Г. Стрелець