ПОСТАНОВА

Іменем України

06 лютого 2019 року

м. Київ

справа №815/2963/16

адміністративне провадження №К/9901/20341/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Національної поліції України на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 13.10.2016 (суддя Харченко Ю.В.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21.12.2016 (колегія суддів у складі: Романішина В.Л., Запорожана Д.В., Шляхтицького О.І.) у справі № 815/2963/16 за позовом ОСОБА_4 до Центральної атестаційної комісії № 7, треті особи - Національна поліція України, Головне управління Національної поліції в Одеській області, про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

У червні 2016 року ОСОБА_4 звернувся до суду з адміністративним позовом до Центральної атестаційної комісії № 7, де треті особи - Національна поліція України (далі - НП України), Головне управління Національної поліції в Одеській області (далі - ГУНП в Одеській області), про визнання протиправним та скасування рішення (висновку) Центральної атестаційної комісії № 7 від 02.03.2016 щодо позивача, яким його визнано таким, що не відповідає займаній посаді, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 13.10.2016 адміністративний позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення (висновок) Центральної атестаційної комісії № 7 ГУНП в Одеській області від 02.03.2016, яким позивача визнано таким, що не відповідає займаній посаді, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21.12.2016 постанову Одеського окружного адміністративного суду від 13.10.2016 скасовано та ухвалено нову, якою позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення (висновок) Центральної атестаційної комісії № 7 від 02.03.2016, яким позивача визнано таким, що не відповідає займаній посаді, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач, починаючи з листопада 2002 року, безперервно проходив службу в органах внутрішніх справ України.

Маючи бажання проходити службу в поліції, ОСОБА_4, у зв'язку з відповідністю його вимогам до поліцейських, визначеним Законом України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII), 07.11.2015 подав заяву про прийняття його на посаду старшого оперуповноваженого в особливо важливих справах Управління захисту економіки в Одеській області Департаменту захисту економіки НП України.

Наказом НП України від 11.11.2015 № 174 о/с позивача без проведення конкурсу призначено на посаду старшого оперуповноваженого в особливо важливих справах Управління захисту економіки в Одеській області Департаменту захисту економіки НП України, та присвоєно спеціальне звання «підполковник поліції».

Наказом голови НП України від 20.11.2015 № 210 о/с було призначено проведення атестації поліцейського апарату НП України, міжрегіональних територіальних органів (ДВБ, ДПН, ДЗЕ, ДК) державної установи «Центр обслуговування підрозділів НП України», головних управлінь НП в Київській області та м. Києві відповідно до вимог Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465 (далі - Інструкція № 1465), починаючи з 20.11.2015.

За результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення, 02.03.2016 Центральною атестаційною комісією № 7 прийнято рішення, яке оформлене протоколом ОП № 15.00004272.0024100, що позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Рішенням Центральної апеляційної атестаційної комісії № 1 від 20.05.2016, оформленим протоколом ОП № 15.00005835.0024100, скаргу позивача на рішення Центральної атестаційної комісії № 7 відхилено, оскільки у поліцейського низький рівень знань нормативно-правових актів, що регламентують діяльність НП України, негативні результати тестування на поліграфі, на співбесіді позивач повідомив, що не має бажання продовжувати службу в Національній поліції.

Заперечуючи наявність підстав для проведення атестування, правомірність його проведення та об'єктивність висновків останнього, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем як суб'єктом владних повноважень не доведено, що при прийнятті рішення про невідповідність позивача займаній посаді, враховувались обов'язкові критерії згідно з пунктом 16 розділу IV Інструкції № 1465, і що за сукупністю оцінки усіх критеріїв позивач виявив себе як некваліфікований працівник, зокрема, щодо низьких показників хоча б одного із встановлених критеріїв. Дослідивши протокол засідання атестаційної комісії щодо атестації позивача, суд першої інстанції дійшов до висновку, що в ньому відсутні обґрунтування та мотиви прийнятого рішення про невідповідність займаній посаді, не відображені встановлені законом підстави для прийняття вказаного рішення комісією. Також, суд дійшов висновку про відсутність встановлених Законом № 580-VII, підстав для проведення атестації позивача.

Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції щодо наявності підстав задоволення позовних вимог, проте дійшов висновку про необхідність скасування рішення суду першої інстанції з огляду на те, що суд першої інстанції визнав протиправним та скасував рішення (висновок) Центральної атестаційної комісії № 7 ГУНП в Одеській області, тоді як відповідачем у даній справі позивач визначив Центральну атестаційну комісію № 7, яка на підставі наказу НП України від 18.02.2016 № 147 «Про створення в НП України Центральної атестаційної комісії № 7 та затвердження її персонального складу» створена при НП України, а не при ГУНП в Одеській області.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій третя особа - НП України подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати такі рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі. В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що призначення позивача не свідчило про його відповідність займаній посаді у аспекті вимог до поліцейських, встановленим Законом, не звільняло його від обов'язку проходження атестації в подальшому та не є підставою для визнання протиправним включення позивача до списку поліцейських, які підлягали атестації, і проведення стосовно нього такої атестації згідно з наказами НП України, що доведені до позивача та не оскаржені останнім. На думку скаржника, надаючи оцінку рішенню атестаційної комісії, суд фактично втрутився в реалізацію повноважень колегіальним органом (в його дискреційні повноваження). Крім того, зазначає, що позивач добровільно прийняв рішення щодо проходження атестування та зареєструвався через Інтернет.

Представник позивача у відзиві на касаційну скаргу просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав до задоволення касаційної скарги, виходячи з такого.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом № 580-VIII.

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII.

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Отже, пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII не передбачено проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.

Вимоги до кандидатів на службу в поліції, а також обмеження, пов'язані зі службою в поліції, визначені у статтях 49, 61 Закону № 580-VIII. До таких вимог належать, зокрема: досягнення 18 років, наявність повної загальної середньої освіти, відповідність рівня фізичної підготовки вимогам, що затверджені Міністерством внутрішніх справ України.

Натомість, завданням атестування, згідно з частиною першою статті 57 Закону № 580-VIII, є оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітній та кваліфікаційний рівні, фізична підготовка на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII визначений вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських, до яких належать: призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Прийняття рішення про проведення атестування поліцейських з інших підстав, ніж зазначені у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII, суперечить частині другій статті 19 Конституції України.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VІІІ, шляхом видання наказу про призначення на посаду в органах поліції за його згодою. Зазначений наказ не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду старшого оперуповноваженого в особливо важливих справах Управління захисту економіки в Одеській області Департаменту захисту економіки НП України. Тобто, питання відповідності позивача вимогам до поліцейських було вирішене на момент видання наказу про його прийняття на службу.

Таким чином, призначення атестації позивача одразу ж після прийняття його на роботу (службу в поліції) безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є незаконним.

Посилання скаржника на те, що позивач зареєструвався через Інтернет, а тому вважається таким, що пройшов атестування в добровільному порядку, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки статтею 57 Закону №580-VІІІ не передбачено такої підстави для проведення атестування як проходження в добровільному порядку.

Щодо висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист позивача не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.

Результати тестування позивача в атестаційному листі визначені як 50 балів за підсумками тестування на загальні навички, та 35 балів - професійне тестування з 60 можливих. Тобто, позивач під час проходження тестування подолав встановлений мінімальний рівень.

Також, з протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465, а саме: не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних навичок, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, тощо.

Так, під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічений у формі бланку (декларацію про доходи; послужний список; інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 №1682-VII, інформацію з відкритих джерел).

При цьому, рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.

Негативна оцінка ділових, професійних, особистих рис поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського, оскільки висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, матеріалами його особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі позивача.

Колегія суддів зауважує, що оскільки негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від форми його оформлення (протокол, окремий акт), повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.

Проте судами не встановлено, яким саме критеріям не відповідав позивач та які обставини в їх сукупності призвели до прийняття оскаржуваного рішення про службову невідповідність.

При цьому, суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом України № 580-VІІІ. Саме під час вирішення питання про прийняття позивача на службу до поліції відповідач мав право провести конкурс, під час якого оцінити ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційній рівень, фізичну підготовку та прийняти рішення про прийняття його на роботу або відмову у прийняття на роботу.

Отже, з'ясування відповідності особи вимогам до поліцейського, визначеним у статтях 49, 61 Закону №580-VIII повинно встановлюватися до прийняття такої особи на службу, а не після.

Зазначене вище обмеження введене законодавцем насамперед з метою захисту особи від незаконного звільнення, гарантованого статтею 43 Конституції України. У разі відмови у прийнятті на роботу особа не позбавлена можливості вжити заходів щодо усунення недоліків та/або перешкод з метою повторного працевлаштування на бажаній посаді. У той же час звільнення особи з посади через службову невідповідність істотно порушує її права, оскільки така підстава звільнення дискредитує працівника та перешкоджає подальшому працевлаштуванню.

З огляду на наведене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про обґрунтованість позовних вимог ОСОБА_4

Разом з тим, колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку щодо наявності підстав до скасування рішення суду першої інстанції, оскільки суд першої інстанції визнав протиправним та скасував рішення (висновок) Центральної атестаційної комісії № 7 ГУНП в Одеській області, тоді як відповідачем у даній справі позивач визначив Центральну атестаційну комісію № 7, яка, на підставі наказу НП України від 18.02.2016 № 147 «Про створення в НП України Центральної атестаційної комісії № 7 та затвердження її персонального складу», створена при НП України, а не при ГУНП в Одеській області.

Щодо посилання скаржника на те, що судами попередніх інстанцій не залучено до участі у справі Департамент захисту економіки НП України, Центральну апеляційну атестаційну комісію № 1 та помилково визначено статус НП України як третьої особи, колегія суддів зазначає, що проведення атестування та прийняття за його результатами відповідних рішень належить до виключних повноважень атестаційних комісій органів поліції. Прийняття рішення за наслідками атестування ОСОБА_4 здійснювалось Центральною атестаційною комісією № 7 НП України на виконання владних управлінських функцій, а тому Центральна атестаційна комісія № 7 є суб'єктом владних повноважень у розумінні статті 3 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) і позивачу надано право на оскарження її висновку, який має вплив на його права, свободи та інтереси.

Твердження скаржника про те, що позивачем пропущено строк звернення до суду з даним позовом, з посиланням на абзац 3 пункту 8 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 № 11 «Про судову практику оскарження рішень атестаційних комісій органів (закладів, установ) НП України про звільнення працівників поліції внаслідок непроходження ними атестації», колегія суддів відхиляє, оскільки, як вбачається з матеріалів справи, рішення апеляційної атестаційної комісії, якою відхилено скаргу позивача на рішення Центральної атестаційної комісії № 7, прийнято 20.05.2016, а позивач звернувся до суду з даним позовом 15.06.2016. Таким чином, позивачем не було пропущено передбаченого частиною третьої статті 99 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) місячного строку для звернення до суду.

Стосовно доводів скаржника про те, що судом першої інстанції справу розглянуто у відсутності відповідачів, які не були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду (зокрема, у справі відсутні відомості про вручення судових повісток відповідачам), та про те, що у справі відсутні відомості про вручення судових повісток Центральній апеляційній атестаційній комісії № 1 та Департаменту захисту економіки НП України, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до пункту 3 частини третьої статі 353 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою.

Проте, як вбачається з матеріалів справи Центральна апеляційна атестаційна комісія № 1 та Департамент захисту економіки НП України не є учасниками справи, а відповідачем - Центральною атестаційною комісією № 7 касаційна скарга на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 13.10.2016 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21.12.2016 не була подана.

Крім того, за змістом частини другої статті 350 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) не може бути скасовано правильно по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

Доводи касаційної скарги щодо неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження атестаційної комісії як колегіального органу колегія суддів також вважає необґрунтованими, оскільки пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, що була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачає, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії.

Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із «повною юрисдикцією», тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Приписами частини першої статті 341 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Отже, доводи касаційної скарги висновків суду апеляційної інстанції не спростовують.

Таким чином, суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21.12.2016 залишити без змін, а касаційну скаргу Національної поліції України - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Головуюча суддя: І.Л. Желтобрюх Судді: О.В. Білоус Т.Г. Стрелець