Історія справи

Ухвала КАС ВП від 13.03.2018 року у справі №126/2017/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 вересня 2019 року

Київ

справа №126/2017/17

провадження №К/9901/33644/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 126/2017/17

за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Бершадської міської ради, третя особа - Міський голова м. Бершадь Кольченко Михайло Іванович про визнання сесії неповноважною, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Бершадської міської ради на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року (судді Драчук Т. О., Полотнянко Ю. П., Загороднюк А. Г. ),

І. Суть спору

1. У липні 2017 року ОСОБА_1, ОСОБА_3, ОСОБА_2 звернулися до суду з позовом до Бершадської міської ради, третя особа на стороні відповідача міський голова Кольченко М. І., про визнання 20 сесії Бершадської міської ради 7 скликання від
14.07.2017 неповноважною.

2. Позов мотивували тим, що 11.07.2017 розпорядженням міського голови скликано 20 сесію Бершадської міської ради. Головуючим на сесії була секретар Бершадської міської ради ОСОБА_5, яка в порушення вимог законодавства та регламенту Бершадської міської оголосила безстрокову перерву в засіданні ради та перенесла засідання сесії на невизначений строк у зв'язку з неналежною поведінкою окремих депутатів. Сесія продовжилася 14.07.2017, однак на сесії були присутні лише 13 депутатів, оскільки іншу частину депутатів не було повідомлено про час та місце продовження сесії і вони не змогли взяти участі в засіданні сесії. Оскільки під час сесії, яка відбулася 14.07.2017, не було кворуму, та у зв'язку з тим, що частину депутатів позбавили права бути присутніми на засіданні 14.07.2017, позивачі вважають, що сесія ради є неповноважною в розумінні статті 46 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР).

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. Загальний склад депутатів Бершадської міської ради становить 26 депутатів.

Розпорядженням міського голови міста Бершадь від 26.06.2017 № 62/02.13 скликано 20 сесію 7 скликання Бершадської міської ради на 11.07.2017 о 14.00 год.

4. Згідно з протоколом № 24 (1) чергової 20 сесії 7 скликання Бершадської міської ради від 11.07.2017 в роботі сесії було оголошено перерву "в зв'язку з поведінкою окремих депутатів". Перерву оголошено на підставі п. 45.4 Регламенту Бершадської міської ради.

5.12 липня 2017 року на офіційному сайті Бершадської міської ради розміщено оголошення про "засідання чергової 20 сесії 7 скликання Бершадської міської ради, яке відбудеться 14 липня 2017 року о 14.00 год. в актовій залі міської ради".

6. Відповідно до списку депутатів Бершадської міської ради чергової 20 сесії 7 скликання від 14.07.2017 на сесію з'явилося 14 депутатів, навпроти прізвищ 13 депутатів міститься їх особистий підпис, а навпроти прізвища депутата ОСОБА_1 міститься запис "присутній відмовився від підпису".

7. Відповідно до протоколу № 24 (2) чергової 20 сесії 7 скликання Бершадської міської ради від 14.07.2017 на сесії присутні 13 депутатів.

8. Позивачі вважають, що 20 сесія 7 скликання Бершадської міської ради від
14.07.2017 є неповноважною у зв'язку з відсутністю кворуму, тому звернулися з цим позовом до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

9. Бершадський районний суд Вінницької області постановою від 12 вересня 2017 року відмовив у задоволенні позовних вимог.

10. Вінницький апеляційний адміністративний суд постановою від 15 листопада 2017 року скасував постанову Бершадського районного суду Вінницької області від 12 вересня 2017 року і прийняв нову, якою адміністративний позов задовольнив.

10.1 Визнав неповноважною 20-ту сесію Бершадської міської ради 7 скликання від
14.07.2017.

10.2 Стягнув на користь ОСОБА_1 за рахунок місцевого бюджету Бершадської міської ради понесені судові витрати в сумі 1378,60 грн.

11. Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що термін "загальний склад ради" треба розуміти не як обраний кількісний склад ради, а як загальний кількісний склад, визначений законом, у цьому випадку - 13 депутатів. Якщо загальний склад депутатів Бершадської міської ради становить 26 депутатів, то присутність 14 депутатів відповідає вимогам частини одинадцятої статті 46 Закону №280/97-ВР.

12. Згідно з протоколом № 24 (2) 20 сесії Бершадської міської ради 7 скликання від 14.07.2017 та списку депутатів Бершадської міської ради на сесію (14.07.2017) з'явилося 13 депутатів, депутат ОСОБА_1 був присутній в залі проведення сесії, однак відмовився від підпису та посвідчувати факт своєї присутності на сесії міської ради.

13. Тобто, під час відкриття 20 сесії 7 скликання Бершадської міської ради від
14.07.2017 в залі було 14 депутатів. Зазначений факт, як зазначив суд першої інстанції, підтверджується відеозаписом, який долучили позивачі.

14. З посиланням на статтю 18 Регламенту Бершадської міської ради суд першої інстанції дійшов висновку, що пленарне засідання розпочате за наявності необхідної кількості депутатів (14 депутатів), тому немає підстав вважати таку сесію ради неповажною. Також суд першої інстанції зауважив, що виражаючи свою незгоду щодо порядку проведення сесії, депутат ОСОБА_1. вийшов з приміщення, в якому відбувалося пленарне засідання. Однак, такі дії депутата не мають жодного іншого правового значення, окрім як відмови віддавати свій голос за прийняття рішень та брати участь в засіданні ради.

15. Крім того, суд першої інстанції, покликаючись на статтю 59 Закону № 280/97-ВР, зазначив, що в пленарному засіданні ради брав участь у голосуванні міський голова Кольченко М. І., що підтверджує участь в голосуванні за прийняті рішення більшості від загального складу ради (13 депутатів та 1 голос міського голови).

16. Отож, за прийняття рішень під час 20 сесії 7 скликання від 14.07.2017 всього проголосувало 14 голосів (13 депутатів та 1 голос міського голови), тобто, для ухвалення рішення була необхідна кількість голосів. На підставі наведеного суд першої інстанції констатував, що сесія ради була повноважною.

17. Суд апеляційної інстанції з таким висновком не погодився. На думку цього суду, пунктом 19.2 Регламенту Бершадської міської ради чітко визначений порядок реєстрації депутатів на початку кожного пленарного засідання саме шляхом проставленням особистого підпису у реєстрі депутатів. Такого визначення як "присутній відмовився від підпису" Регламентом не встановлено, у зв'язку з чим нема підстав вважати вказану особу зареєстрованою належним чином.

18. На цій підставі суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що головуючий не мав повноважень відкривати сесію, позаяк не було необхідної кількості зареєстрованих депутатів міської ради, тому є підстави визнати 20 сесію 7 скликання Бершадської міської ради від 14.07.2017 неповноважною.

19. Крім того, на думку суду апеляційної інстанції голос міського голови на пленарному засіданні враховується тільки при голосуванні. Тобто, якщо є кворум міський голова має право та бере участь у голосуванні. Між тим, підставою для сесійної діяльності Бершадської міської ради є наявність повноважної сесії, тобто необхідної кількості зареєстрованих відповідно до вимог Регламенту депутатів.

20. Також суд апеляційної інстанції зазначив, що 14.07.2017 було продовження засідання сесії, розпочатого 11.07.2017, а не скликання нової сесії.

IV. Касаційне оскарження

21. У касаційній скарзі відповідач просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції і залишити в силі постанову суду першої інстанції. На думку відповідача, поведінка ОСОБА_1 була спрямована на те, щоб перешкодити роботі міської ради, а участь голови у голосуванні не заперечує необхідності дотримуватися вимог щодо кворуму депутатів для відкриття сесії та ухвалення рішень під час засідань.

V. Релевантні джерела права та акти їх застосування

22. Відповідно до частини першої статті 45 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

23. За частиною четвертою статті 45 Закону № 280/97-ВР рада вважається повноважною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради.

24. Згідно з частиною першою статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

25. За частиною другою статті 46 Закону № 280/97-ВР перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 46 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні". Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів відповідно сільського, селищного, міського голови. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання та новообраного сільського, селищного, міського голови відповідно до статті 46 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" головує на пленарних засіданнях ради першої сесії новообраний голова.

26. Згідно з частиною п'ятою статті 46 Закону № 280/97-ВР сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

27. Відповідно до частини десятої статті 46 Закону № 280/97-ВР рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

28. За частиною одинадцятою статті 46 Закону № 280/97-ВР сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.

29. Відповідно до частини дванадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

30. Згідно з частинами першою, другою статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

31. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених статті 46 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні". При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

VI. Позиція Верховного Суду

32. Аналізуючи наведені вище положення законодавства колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що участь міського голови у голосуванні при прийнятті рішення (на пленарному засіданні місцевої ради) не можна розцінювати як чинник, який впливає на кількісний склад депутатів на пленарному засіданні як умови, з якою закон пов'язує повноважність сесії місцевої ради.

Міський голова є головною посадовою особою територіальної громади, у цьому випадку, міста і обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі (стаття 12 Закону № 280/97-ВР). Окрім того, міський голова є самостійною складовою системи місцевого самоврядування (в розумінні статті 5 Закону № 280/97-ВР), що поряд з наведеним вище дає підстави для висновку, що урівноважувати його правовий статус зі статусом депутата місцевої ради не можна.

33. Між тим, в обсязі встановлених в цій справі обставин і правового регулювання спірних відносин колегія суддів не може погодитися з підходом судів першої та апеляційної інстанцій до правової оцінки сесії місцевої ради як діяльності органу через призму її повноважності при прийнятті рішень на її пленарному засіданні.

34. Сесія місцевої ради є певним періодом, протягом якого працює місцева рада; пленарні засідання є однією з форм роботи місцевої ради, які проводяться відповідно до встановленої процедури і протягом роботи сесії. Ототожнювати сесію з пленарним засіданням є помилковим. Так само помилковим є трактувати повноважність сесії місцевої ради через призму присутності на її пленарному засіданні депутатів місцевої ради безвідносно до рішень, які ухвалила ця рада на своєму пленарному засіданні під час сесійного періоду. Тобто правова оцінка того, чи дотримано вимог закону щодо кворуму на пленарному засіданні мала б бути одним з аспектів правової оцінки рішення, яке ухвалила місцева на пленарному засіданні під час певної сесії.

35. Судячи зі встановлених обставин цієї справи позивачі оскаржили повноважність сесії Бершадської міської ради, позаяк на пленарному засіданні 14.07.2017 взяло участь 13 депутатів з необхідних 14. На тому ж пленарному засіданні, як висновується зі змісту судових рішень, Бершадська міська рада ухвалювала рішення. Задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції виходив з того, що для початку роботи сесії та ухвалення рішень не було необхідної кількості депутатів. Даючи оцінку процедурі проведення пленарного засідання апеляційний суд залишив поза увагою результати роботи місцевої ради, тобто її рішенням, які ухвалено на цьому пленарному засіданні під час сесії. Між тим, встановлення факту неповноважності сесії місцевої ради має наслідком те, що такі рішення будуть неправомірними, адже є результатом порушення процедури їх ухвалення.

36. Суд першої інстанції, відмовляючи в позові, також виходив виключно з правової оцінки дотримання процедури проведення сесії місцевої ради як предмета спору, тоді як питання дотримання цієї процедури по суті є юридично значимими фактами, з якими пов'язується правомірність рішень органу місцевого самоврядування як результату роботи місцевої ради на пленарному засіданні.

37. У такому аспекті суди попередніх інстанцій обставин цієї справи не з'ясовували, залишивши поза увагою питання, які мають значення для правильного вирішення спору. Суд касаційної в межах своїх повноважень не може досліджувати докази і встановлювати обставини справи, а також виходити за межі позовних вимог, тоді як спірні правовідносини вимагають саме такого втручання.

38. З урахуванням наведеного та зважаючи на положення статті 341, частин 2 , 4 статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України судові рішення в цій справі треба скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

постановив:

1. Касаційну скаргу Бершадської міської ради задовольнити частково.

2. Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року та постанову Бершадського районного суду Вінницької області від 12 вересня 2017 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. М. Бевзенко

Н. А. Данилевич