Історія справи

Постанова КАС ВП від 05.06.2024 року у справі №460зп-23/160

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 червня 2024 року

м. Київ

справа №460зп-23/160

адміністративне провадження № К/990/11013/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за заявою Товариства з обмеженою відповідальністю «Алекспром»

про забезпечення позову до подання позовної заяви

за касаційною скаргою Державної податкової служби України

на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Кучугурної Н.В. від 14 грудня 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Кругового О.О., Щербака А.А., Шлай А.В. від 28 лютого 2024 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2023 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Алекспром» (далі - ТОВ «Алекспром», Товариство) звернулося до суду до пред`явлення позову із заявою про вжиття заходів забезпечення позову шляхом:

- зупинення дії розпорядження виконуючого обов`язки заступника голови Державної податкової служби України (далі - ДПС України) від 7 грудня 2023 року № 469-р/л про анулювання ліцензії на право виробництва пального № 990114201900030, виданої ТОВ «Алекспром» на термін з 28 серпня 2019 року до 28 серпня 2024 року;

- зобов`язання Державної податкової служби України (далі - ДПС України) видалити з Єдиного державного реєстру суб`єктів господарювання, які отримали ліцензії на право виробництва, зберігання, оптової та роздрібної торгівлі пальним, і місць виробництва, зберігання, оптової та роздрібної торгівлі пальним записи про анулювання ліцензії на право виробництва пального № 990114201900030 - до набрання законної сили рішенням суду у справі;

- заборони ДПС України здійснювати дії щодо оприлюднення розпорядження від 7 грудня 2023 року № 469-р/л.

2. ТОВ «Алекспром» обґрунтовувало необхідність забезпечення позову тим, що виконуючий обов`язки заступника голови Державної податкової служби України прийняв розпорядження від 7 грудня 2023 року № 469-р/л без належних на те підстав; у разі анулювання ліцензії на право виробництва пального понад 300 штатних працівників Товариства залишаться без роботи, а держава та місцева громада недоотримають податків лише із заробітної плати працівників на суму понад 2 млн. грн щомісяця без врахування податку на прибуток, податку на додану вартість та інших зборів.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 14 грудня 2023 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2024 року, задовольнив заяву частково:

- забезпечив позов шляхом зупинення дії розпорядження виконуючого обов`язки заступника голови ДПС України від 7 грудня 2023 року № 469-р/л про анулювання ліцензії на право виробництва пального № 990114201900030;

- в застосуванні інших заходів забезпечення позову відмовив.

4. Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що виробництво пального без наявності ліцензії є порушенням Закону України від 19 грудня 1995 року № 481/95-ВР «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, спиртових дистилятів, алкогольних напоїв, тютюнових виробів, рідин, що використовуються в електронних сигаретах, та пального» (далі - Закон № 481/95-ВР), відповідальність за яке передбачена статтею 17 зазначеного Закону; виконання ТОВ «Алекспром» оскаржуваного розпорядження зупинить технологічний цикл виробництва та продаж продукції, матиме невідворотні наслідки у вигляді збитків та простою обладнання, що потребує постійного обслуговування, звільнення працівників та несплати платежів до державного й місцевих бюджетів. Забезпечення позову у такий спосіб не є вирішенням спору по суті та не свідчить про неправомірність висновку контролюючого органу про наявність підстав для анулювання ліцензії на право виробництва пального.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, ДПС України подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2023 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2024 року та відмовити у задоволенні заяви ТОВ «Алекспром» про забезпечення позову.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. ДПС України у касаційній скарзі зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статей 150 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також не врахували висновки щодо застосування цих норм КАС України, викладені у постановах Верховного Суду від 4 серпня 2022 року у справі № 420/21952/21, від 19 жовтня 2023 року у справі № 440/9568/22 та від 16 листопада 2022 року у справі № 640/7523/22.

Сам факт оскарження розпорядження контролюючого органу не свідчить про його протиправність та те, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду; факт порушення прав та інтересів позивача підлягає доведенню в суді.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

7. ДПС України 21 березня 2024 року подало касаційну скаргу до Верховного Суду, в якому заявило клопотання про зупинення дії ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2023 року.

8. Верховний Суд ухвалою від 3 квітня 2024 року відкрив касаційне провадження, витребував справу та надав іншому учаснику справи десятиденний строк для подання відзиву на касаційну скаргу та заперечень на клопотання про зупинення дії ухвали суду першої інстанції про забезпечення позову.

9. ТОВ «Алекспром» 14 квітня 2024 року отримало копію зазначеної ухвали, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення з ідентифікатором 0600259147503, проте в установлений строк не подало до Суду відзив та не заявило будь-яких клопотань. Також Суд зазначає, що заявник не виконав вимоги абзацу першого частини шостої статті 18 КАС України, не зареєстрував електронний кабінет в Єдиній судовій інформаційно-комунікаційній системі; реєстрація такого кабінету з 21 лютого 2024 року для юридичних осіб є обов`язковою.

10. Верховний Суд ухвалою від 4 червня 2024 року відмовив ДПС України у задоволенні клопотання про зупинення дії ухвали суду першої інстанції про забезпечення позову та призначив справу до розгляду у письмовому провадженні за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи з 5 червня 2024 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить з такого.

12. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

13. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

14. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

15. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

16. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2023 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2024 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на таке.

17. Забезпечення позову є процесуальною гарантією виконання рішення суду в разі задоволення позовних вимог.

18. Проте для вжиття судом заходів забезпечення позову у справі заявник (позивач) має підтвердити наявність щонайменше однієї з виключних підстав, передбачених частиною другою статті 150 КАС України:

- невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

- очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

19. Дія індивідуального акта або нормативно-правового акта може бути зупинена як захід забезпечення позову відповідно до пункту 1 частини першої статті 151 КАС України.

20. Комітет Міністрів Ради Європи (далі - КМРЄ) у параграфі І та ІІ Рекомендацій від 13 вересня 1989 року № R(89)8 «Про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах» (on provisional court protection in administrative matters) наголосив, що заявник може просити суд або інший компетентний орган вжити заходи тимчасового захисту від адміністративного акта; надаючи особі тимчасовий захист, суд бере до уваги всі обставини та інтереси; такі заходи можуть вживатися зокрема, у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо аргументи заявника на перший погляд (prima facie) спростовують правомірність такого акта.

21. КМРЄ у пункті «d» глави 5 «Ефективність судового розгляду» Рекомендацій (2004)20 «Про судовий перегляд адміністративних актів» (on judicial review of administrative acts), прийнятих 15 грудня 2004 року, також вказав, що суд повинен мати право надавати тимчасові заходи захисту до завершення провадження.

22. Водночас Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) притримується позиції, згідно з якою заходи забезпечення (тимчасові заборони), які вживає суд у процесі вирішення спору, повинні відповідати закону, враховувати суспільні (загальні) інтереси та пропорційність між використаними засобами та метою, яку прагне суд досягнути (рішення ЄСПЛ від 17 травня 2016 року у справі «Джиніч проти Хорватії» (Dћiniж v. Croatia), № 38359/13, пункти 61- 62; рішення ЄСПЛ від 16 березня 2021 року у справі «Карагасаноглу проти Туреччини» (Karahasanoglu v. Turkey), заяви № 21392/08 та 2 інші, пункти 144- 153).

23. За усталеною практикою Верховного Суду, висловленою у постановах від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18, від 11 січня 2022 року у справі № 640/18852/21, від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20 та інших, заходи забезпечення позову мають бути вжиті лише в межах позовних вимог, бути адекватними та співмірними з позовними вимогами, забезпечувати ефективний захист позивача, який неможливий без негайного втручання суду.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

24. При вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

В ухвалі про забезпечення позову суд повинен вказати мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними (постанови Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18, від 30 вересня 2019 року у справі № 420/5553/18, від 29 січня 2020 року у справі № 640/9167/19, від 20 травня 2021 року у справі № 640/29749/20, від 11 січня 2022 року у справі № 640/18852/21 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20).

25. Суди встановили, що ТОВ «Алекспром» отримувало ліцензію на право виробництва підакцизного товару (пального) згідно з абзацом четвертим пункту 215.1 статті 215 Податкового кодексу України.

26. Оскаржуваним розпорядженням ДПС в Одеській області анульована ліцензія на здійснення ТОВ «Алекспром» такої господарської діяльності.

27. За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України від 19 грудня 1995 року № 481/95-ВР «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, спиртових дистилятів, алкогольних напоїв, тютюнових виробів, рідин, що використовуються в електронних сигаретах, та пального» (далі - Закон № 481/95-ВР), ліцензія (спеціальний дозвіл) - документ державного зразка, який засвідчує право суб`єкта господарювання (у тому числі іноземного суб`єкта господарювання, який діє через своє зареєстроване постійне представництво) на провадження одного із зазначених у цьому Законі видів діяльності протягом визначеного строку.

Анулювання ліцензії - позбавлення суб`єкта господарювання (у тому числі іноземного суб`єкта господарювання, який діє через своє зареєстроване постійне представництво) права на провадження діяльності, зазначеної в ліцензії.

28. У випадку виробництва, зберігання, оптової та роздрібної торгівлі пальним із огляду на статтю 3 Закону № 481/95-ВР ліцензія анулюється шляхом прийняття органом, який видав ліцензію, відповідного рішення про анулювання у формі розпорядження про таке анулювання на підставі:

- заяви суб`єкта господарювання (у тому числі іноземного суб`єкта господарювання, який діє через своє зареєстроване постійне представництво) про анулювання своєї ліцензії;

- рішення про скасування державної реєстрації суб`єкта господарювання (у тому числі іноземного суб`єкта господарювання, який діє через своє зареєстроване постійне представництво);

- несплати чергового платежу за ліцензію;

- акта про виявлення недостовірних даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії (отримання від уповноважених органів інформації, що документи, копії яких подані разом із заявою на отримання ліцензії, не видавалися/не погоджувалися такими органами);

- акта про встановлення факту відсутності суб`єкта господарювання (у тому числі іноземного суб`єкта господарювання, який діє через своє зареєстроване постійне представництво) за місцем провадження діяльності, яка підлягає ліцензуванню;

- акта про встановлення факту порушення строків звернення до органу ліцензування щодо зміни відомостей, зазначених у виданій суб`єкту господарювання (у тому числі іноземному суб`єкту господарювання, який діє через своє зареєстроване постійне представництво) ліцензії;

- акта, що засвідчує факт відмови суб`єкта господарювання (у тому числі іноземного суб`єкта господарювання, який діє через своє зареєстроване постійне представництво) та/або його посадових (службових) осіб (його представників або осіб, які фактично проводять розрахункові операції) без законних підстав у допуску уповноважених представників контролюючого органу до проведення перевірки, складеного відповідно до вимог пункту 81.2 статті 81 Податкового кодексу України. До такого акта долучається мультимедійна інформація щодо фіксації зазначеного факту технічними приладами та/або технічними засобами, що здійснюють або мають функції фото-, кінозйомки, відеозапису чи звукозапису, та/або засобами фото-, кінозйомки, відеозапису чи звукозапису;

- акта або рішення суду про встановлення факту здійснення суб`єктом господарювання (у тому числі іноземним суб`єктом господарювання, який діє через своє зареєстроване постійне представництво) виробництва, зберігання, транспортування, торгівлі фальсифікованим або необлікованим у такого суб`єкта господарювання, зокрема пальним;

- рішення Ради національної безпеки і оборони України, введеного в дію указом Президента України про застосування до суб`єкта господарювання санкції, передбаченої пунктом 6 частини першої статті 4 Закону України «Про санкції»;

29. Таким чином, ліцензія на право виробництва пального анулюється:

- за ініціативою ліцензіата (подання заяви);

- на підставі судового рішення (у разі скасування державної реєстрації суб`єкта господарювання);

- у разі виявлення органом контролю (ДПС України) порушень здійснення ліцензованої діяльності (несплата ліцензійних платежів, надання ліцензіатом недостовірних даних, відсутність за місцем провадження діяльності, порушення строків повідомлення про зміну відомостей ліцензіата, відмова у допуску до перевірки; виробництво фальсифікованого (необлікованого) пального);

- у разі застосування санкцій у зв`язку із загрозою національним інтересам і національній безпеці України.

30. У перерахованих випадках, крім першого, пов`язаного з діями самого ліцензіата, анулювання ліцензії забезпечує реалізацію політики держави у сфері забезпечення правопорядку, фіскальної політики та політики у сфері національної безпеки.

31. Тому суди під час вирішення питання щодо наявності підстав для вжиття заходів забезпечення позову у такій категорії спорів мають встановити очевидну протиправність рішення (дії) суб`єкта владних повноважень.

32. Покликання суб`єкта господарювання, якому анулювали ліцензію, виключно на істотні складнощі або неможливість ефективного захисту або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду, може бути підставою для застосування заходів забезпечення позову у виняткових випадках.

33. Забезпечення позову в адміністративній справі має ґрунтуватися на обґрунтованому припущенні, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

34. Негативні наслідки оскаржуваного розпорядження у вигляді зупинення діяльності, втрати прибутку вочевидь мають вплив на господарську діяльність.

35. Проте при застосуванні заходу забезпечення позову шляхом фактичного поновлення права суб`єкта господарювання на здійснення ліцензованої діяльності всупереч рішенню суб`єкта владних повноважень, яке ґрунтується на законі, суд має оцінювати співвідношення наслідків від вжиття таких заходів з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті продовження можливої протиправної діяльності ліцензіата, зокрема, виробництво фальсифікованого (необлікованого) пального, що може загрожувати загальносуспільним (загальнодержавним) інтересам.

36. Рішення чи дії суб`єктів владних повноважень можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно.

37. У разі оскарження відповідного акта суб`єкта владних повноважень особа має право заявити вимоги про відшкодування спричиненої таким актом шкоди, тому зазначене не є безумовними підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 11 серпня 2021 року у справі № 380/11600/20.

38. У постанові від 16 листопада 2022 року у справі № 640/7523/22 Верховний Суд дійшов висновку, що забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення контролюючого органу до набрання законної сили судовим рішенням за результатами розгляду пред`явленого позову, не відповідає меті інституту забезпечення позову, оскільки фактично легалізує продовження ліцензійної діяльності позивача, щодо дії ліцензії якого виник спір у справі.

39. До того ж Велика Палата Верховного Суду у постанові від 28 березня 2018 року у справі № 800/521/17 виснувала, що позов не може бути забезпечено таким способом, який фактично підмінює собою судове рішення у справі та вирішує позовні вимоги до розгляду справи по суті судом.

40. Таким чином, заходи забезпечення можуть бути вжиті адміністративним судом лише в межах позовних вимог та відповідати критеріям розумності, обґрунтованості і адекватності, а також гарантувати збалансованість інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу.

Суд має встановити наявність зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, спроможність такого заходу забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову, перевірити імовірність утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів, а також мотивувати неможливість порушення у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками цього судового процесу (постанова Верховного Суду від 26 жовтня 2022 року у справі № 640/30483/21).

41. У справі, що розглядається, ДПС України анулювала ТОВ «Алекспром» ліцензію на право виробництва пального у зв`язку з відмовою ліцензіата у допуску уповноважених представників контролюючого органу до проведення перевірки.

42. ТОВ «Алекспром» подало заяву про забезпечення позову до пред`явлення позову шляхом зупинення дії розпорядження про анулювання ліцензії на право виробництва пального.

43. Суди першої та апеляційної інстанцій під час розгляду зазначеної заяви не встановили ознаки очевидної протиправності розпорядження виконуючого обов`язки заступника голови ДПС України від 7 грудня 2023 року № 469-р/л, обмежилися лише висновками, що анулювання ліцензії призведе до припинення діяльності заявника, можливого розриву господарських відносин та вивільнення працівників.

44. При цьому суди не оцінили доводи заявника з урахуванням розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заяви щодо забезпечення позову, зупиняючи дію оскаржуваного розпорядження, не врахували, що забезпечення позову у такий спосіб фактично вирішує позовні вимоги до розгляду справи по суті.

45. Таким чином, суди попередніх інстанцій не мали достатніх підстав, визначених частиною другою статті 150 КАС України, для забезпечення позову в обраний ТОВ «Алекспром» спосіб.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

46. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

47. Згідно з частиною першою статті 351 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

48. За таких обставин колегія суддів доходить висновку про те, що касаційну скаргу ДПС України слід задовольнити, ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2024 року - скасувати, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні заяви про забезпечення позову.

49. Питання про розподіл судових витрат відповідно до статті 139 КАС України буде вирішено за результатом розгляду справи по суті.

Керуючись статтями 341 345 349 351 355 356 359 КАС України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної податкової служби України задовольнити.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2024 року у справі № 460зп-23/160 скасувати.

У задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Алекспром» про забезпечення позову до подання позовної заяви відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: С.М. Чиркін

В.М. Шарапа