Історія справи

Ухвала КАС ВП від 01.01.2020 року у справі №807/658/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 грудня 2020 року

м. Київ

справа №807/658/18

адміністративне провадження №К/9901/36204/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Мартинюк Н. М.,

суддів Жука А. В., Мельник-Томенко Ж. М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №807/658/18

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Національної поліції України в Закарпатській області

про скасування наказів і поновлення на роботі

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Онишкевича Т. В., суддів Іщук Л. П., Обрізка І. М. ).

УСТАНОВИЛ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 у липні 2018 року звернувся з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції України в Закарпатській області (далі - "ГУ НП в Закарпатській області"), в якому просив:

- скасувати наказ від 14 травня 2018 року №954 про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності і наказ від 25 травня 2018 року №108 про звільнення старшого інспектора відділу організації діяльності груп реагування управління превентивної діяльності ГУ НП в Закарпатській області, старшого лейтенанта поліції ОСОБА_1 зі служби в поліції;

- поновити позивача на службі в ГУ НП в Закарпатській області на рівноцінну посаду тій, з якої був звільнений.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 посилається на те, що відповідач відмовив йому у наданні будь-яких пояснень щодо дорожньо-транспортної пригоди, що сталася 9 квітня 2018 року, внаслідок якої його було звільнено зі служби в поліції у зв'язку реалізацією дисциплінарного стягнення. Позивач вказує, що службове розслідування було проведено без його участі, а тому було поверхневим і формальним. Крім того, під час технічного огляду відповідного службового автомобіля в межах кримінального провадження встановлено, що задня права шина була спущена, а у її протекторі виявили металевий предмет довжиною 5 см, що на переконання позивача є причиною того, що керований ним транспортний засіб на повороті втратив курсову стійкість через зниження тиску у правій задній шині.

Однак, як зазначає позивач, відповідач цього не врахував, оскільки вказаний факт був виявлений слідством вже після закінчення службового розслідування.

Також ОСОБА_1 наголошує на безпідставності підозр того, що на час ДТП він знаходився у стані алкогольного сп'яніння, оскільки судово-токсикологічною експертизою, яка проводилася у межах кримінального провадження, у крові позивача не було виявлено жодних алкогольних, наркотичних чи медичних речовин, а факт наявності у позивача запаху алкоголю після настання ДТП пояснюється тим, що внаслідок отриманих травм медичні працівники швидкої допомоги обробляли їх спиртовими сполуками. Факт небажання пройти на місці ДТП освідчення на стан сп'яніння із використанням пристрою "Драгер" позивач пояснює тим, що вказані дії патрульних поліцейських були незаконними та виходили за межі їхніх повноважень та компетенції і не узгоджувалися з вимогами відповідного відомчого законодавства. Позивач наголошував, що наведені у дисциплінарному наказі факти порушення ним Правил дорожнього руху України без відповідного висновку судового експерта-автотехніка чи висновків досудового слідства не могли мати силу доказів. Також, позивач указує, що на час прийняття наказу від 25 травня 2018 року №108 о/с перебував у стані тимчасової непрацездатності.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 липня 2019 року суд відмовив у задоволенні позову, оскільки дійшов висновку про підтвердження факту порушення позивачем службової дисципліни та чинного законодавства, що призвело до тяжких наслідків. Суд визнав обґрунтованим і співрозмірним застосоване до позивача дисциплінарне стягнення і подальше звільнення його зі служби.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року скасовано рішення суду першої інстанції, а позовну заяву ОСОБА_1 залишено без розгляду.

Ця постанова мотивована тим, що позивач пропустив місячний строк звернення до суду, водночас поважних причин пропуску цього строку не навів. Доводи ОСОБА_1 стосовно того, що він скористався досудовим способом врегулювання спору, а тому строк звернення до суду становить не один місяць, а три, апеляційний суд відхилив, оскільки дійшов висновку, що правилами частини першої статті 24 Дисциплінарного статуту Національної поліції України не передбачена можливість досудового врегулювання спору.

Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)

У касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року у частині залишення позовної заяви без розгляду.

Скаржник вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Зазначає, що апеляційний суд всупереч вимогам частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") не перевірив законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги. Натомість суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про пропуск позивачем місячного строку звернення до суду, оскільки на час притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності не діяв Дисциплінарний статут Національної поліції України, на положення статті 24 якого помилково послався суд. Так, на той час діяв Закон України "Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ" від 15 березня 2018 року, стаття 21 якого передбачала тримісячний строк на оскарження дисциплінарного стягнення.

Також ОСОБА_1 вказує, що суд апеляційної інстанції помилково зазначив дату звернення позивача до суду: "4 липня 2019 року", оскільки позивач подав позов 4 липня 2018 року.

ГУ НП в Закарпатській області відзиву на касаційну скаргу не подало, копію ухвали Верховного Суду про відкриття касаційного провадження отримало 10 січня 2020 року.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що ОСОБА_1 проходив службу на посаді старшого інспектора відділу організації діяльності груп реагування управління превентивної діяльності ГУ НП в Закарпатській області.

Наказом ГУ НП в Закарпатській області від 14 травня 2018 року №954 відповідно до пункту 8 статті 12 Закону України "Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України" позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності у виді звільнення зі служби в поліції.

Наказом від 25 травня 2018 року №108 о/с відповідно до частини 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" позивача звільнено зі служби в поліції за пунктом 6 (у зв'язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України) з 29 травня 2018 року.

ОСОБА_1 28 травня 2018 року подав до ГУ НП в Закарпатській області та Міністра внутрішніх справ України рапорт (скаргу) про факти і обставини події, що мали місце 9 квітня 2018 року (а. с. 16-20, том 1).

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Пунктом 9 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 23 грудня 2015 року № 901-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України "Про Національну поліцію" законодавець поширив на поліцейських дію Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України від 22 лютого 2006 року №3460-IV (далі-"Дисциплінарний статут ОВС"), до набрання чинності Законом України "Про Дисциплінарний статут Національної поліції".

Закон України від 15 березня 2018 року №2337-VIII "Про Дисциплінарний статут Національної поліції України" набрав чинності 7 жовтня 2018 року.

Відповідно до статті 20 Дисциплінарного статуту ОВС особа рядового або начальницького складу має право усно чи письмово послідовно звернутися зі скаргою щодо накладення на неї дисциплінарного стягнення до старшого прямого начальника - аж до міністра внутрішніх справ України або до суду.

Якщо вирішення питань, порушених у скарзі, не належить до повноважень начальника, який її отримав, скарга не пізніше ніж протягом п'яти днів надсилається за належністю, про що повідомляється заявникові.

Забороняється пересилати скарги на розгляд тих начальників, дії чи рішення яких оскаржуються.

Статтею 21 Дисциплінарного статуту ОВС визначено, що дисциплінарне стягнення може бути оскаржено протягом трьох місяців з дня ознайомлення з наказом особи, на яку воно накладено.

Пропущений строк для подання скарги може бути поновлено старшим прямим начальником, який має право накладати дисциплінарні стягнення.

Старший прямий начальник у разі надходження заяви про поновлення пропущеного строку подання скарги повинен всебічно та об'єктивно розглянути її і прийняти відповідне рішення не пізніше 10 днів після надходження заяви.

Про результати розгляду заяви про поновлення пропущеного строку повідомляються особа рядового або начальницького складу, яка її подала, та начальник, який наклав на неї дисциплінарне стягнення.

Відповідно до статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (тут і далі в межах цього розділу в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року і до 8 лютого 2020 року) рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

За правилами частини 1 статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого частини 1 статті 122 КАС України або іншими законами.

Частиною п'ятою цієї ж статті встановлено, що для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

Згідно із частиною 4 статті 122 КАС України якщо законом передбачена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, або законом визначена обов'язковість досудового порядку вирішення спору, то для звернення до адміністративного суду встановлюється тримісячний строк, який обчислюється з дня вручення позивачу рішення за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень.

Якщо рішення за результатами розгляду скарги позивача на рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень не було прийнято та (або) вручено суб'єктом владних повноважень позивачу у строки, встановлені законом, то для звернення до адміністративного суду встановлюється шестимісячний строк, який обчислюється з дня звернення позивача до суб'єкта владних повноважень із відповідною скаргою на рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень.

За приписами частини 3 статті 123 КАС, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду (частина 4 статті 123 КАС).

Згідно з пунктом 8 частини 1 статті 240 КАС суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених пунктом 8 частини 1 статті 240 КАС .

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.

Положеннями частини 1 статті 319 КАС України визначено, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно частини 1 статті 319 КАС України.

Водночас згідно з частинами 1 -2 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 "Касаційне провадження" Розділу ІІІ "Перегляд судових рішень".

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX.

Оскільки касаційна скарга ОСОБА_1 подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, Верховний Суд приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на таке.

Строк звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Дотримання строку звернення з адміністративним позовом є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах.

Встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків.

Згідно зі статтею 59 Закону України "Про Національну поліцію" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.

Визначення терміну "публічна служба" закріплено у пункті 17 частини 1 статті 4 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року і до 8 лютого 2020 року), згідно якого, публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Отже, служба в підрозділах Національної поліції у розумінні КАС України є публічною службою.

Частиною 5 статті 122 КАС України визначено, що для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

За загальним правилом перебіг строку звернення до адміністративного суду починається з дня виникнення права на адміністративний позов, тобто коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. При визначенні початку цього строку суд з'ясовує момент, коли особа дійсно дізналася або мала реальну можливість дізнатися про наявність відповідного порушення (рішення, дії, бездіяльність), а не коли вона з'ясувала для себе, що рішення, дії чи бездіяльність стосовно неї є порушенням.

Як встановлено судом апеляційної інстанції, витяг із наказу від 25 травня 2018 року №108 з повідомленням про необхідність прибути до відповідача для отримання трудової книжки ОСОБА_1 отримав засобами поштового зв'язку 30 травня 2018 року (а. с. 44-45 том 1), проти чого він у судовому засіданні апеляційного суду не заперечував.

Отже, 30 травня 2018 року позивач дізнався про наказ від 25 травня 2018 року №108 о/с (прийнятий на підставі наказу від 14 травня 2018 року №954), тому саме з цього часу розпочався перебіг місячного строку на звернення до суду з цим позовом.

Проте, як випливає з матеріалів справи, із позовною заявою позивач звернувся лише 4 липня 2018 року, тобто з пропуском місячного строку звернення до суду, встановленого частиною 5 статті 122 КАС України.

Доводи скаржника про те, що до спірних правовідносин необхідно застосовувати тримісячний строк, встановлений статтею 21 Дисциплінарного статуту ОВС колегія суддів вважає необґрунтованими.

Так, аналізуючи положення статей 20,21 Дисциплінарного статут ОВС Верховний Суд зазначає, що встановлений статтею 21 тримісячний строк оскарження дисциплінарного стягнення стосується випадків оскарження такого стягнення до старшого прямого начальника. Водночас оскарження дисциплінарного стягнення у судовому порядку має відбуватися за правилами, встановленими нормами КАС України.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 14 лютого 2019 року у справі №805/3881/18-а.

До того ж зі змісту статті 20 Дисциплінарного статуту ОВС висновується, що законодавець передбачив альтернативні, не пов'язані між собою, адміністративну (аж до міністра внутрішніх справ України) та судову процедури оскарження рішень про накладення дисциплінарних стягнень. Відтак застосування у цьому випадку положень частини 4 статті 122 КАС України (стосовно досудового врегулювання спору) є необґрунтованим.

Аналогічна правова позиція випливає з постанови Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі №824/616/17-а.

Незважаючи на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові дійсно послався на приписи статті 24 Дисциплінарного статуту Національної поліції України (стосовно двох альтернативних способів оскарження поліцейським застосованого дисциплінарного стягнення), який ще не набрав чинності на час виникнення спірних правовідносин, то посилання на вказану норму, а не на відповідні положення Дисциплінарного статуту ОВС, які були чинними, не призвело до неправильного вирішення справи апеляційним судом. Відтак обґрунтованість доводів скаржника у цій частині не може бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.

Окрім іншого, Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про те, що суд апеляційної інстанції порушив вимоги частини 1 статті 308 КАС України щодо меж апеляційного перегляду.

Так, касаційний суд вважає за необхідне акцентувати увагу на положеннях частини 2 статті 308 КАС України, яка передбачає, що суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Відповідно до частини 1 статті 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно частини 1 статті 319 КАС України.

Пунктом 8 частини 1 статті 240 КАС України визначено, що суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду з підстав, визначених Пунктом 8 частини 1 статті 240 КАС України.

Отже, ухвалюючи оскаржувану постанову Восьмий апеляційний адміністративний суд діяв у межах наданих процесуальним законом повноважень, а доводи касаційної скарги не спростовують правильності оскаржуваної постанови.

Аналогічні висновки містяться у постанові Верховного Суду від 22 вересня 2020 року у справі №420/1945/19.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена...................................................

Н. М. Мартинюк

А. В. Жук

Ж. М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду