Історія справи

Постанова КАС ВП від 02.03.2023 року у справі №500/72/21
Постанова КАС ВП від 02.03.2023 року у справі №500/72/21

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 березня 2023 року

м. Київ

справа № 500/72/21

адміністративне провадження № К/9901/42369/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Жука А.В.,

Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 23.06.2021 (головуючий суддя - А.З. Баранюк)

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2021 (головуючий суддя - В.В. Ніколін, судді - О.О. Большакова, О.М. Гінда)

у справі № 500/72/21

за позовом ОСОБА_1

до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів,

Головного управління Держпродспоживслужби в Тернопільській області

про скасування висновку, визнання протиправними та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

установив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (далі - відповідач-1), Головного управління Держпродспоживслужби в Тернопільській області (далі - відповідач-2), в якому просив:

- скасувати висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності керівників територіальних органів Держпродспоживслужби у частині оцінювання результатів службової діяльності начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Тернопільській області ОСОБА_1 , затвердженого наказом Голови Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 09.12.2020 № 420-к, як такий що був виданий з грубими порушенням чинного законодавства України;

- визнати протиправним та скасувати наказ Голови Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 11.12.2020 № 436-к року «Про звільнення ОСОБА_1 », як такий що виданий з порушенням діючого законодавства України, у зв`язку із скасуванням висновку, вказаному у попередньому абзаці;

- стягнути з відповідача на користь позивача середній заробіток (середньоденна заробітна плата за останні два місяці роботи) за час вимушеного прогулу з 12.12.2020 до дня поновлення на роботі;

- зобов`язати Дерпродспоживслужбу України поновити позивача на посаді начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Тернопільській області.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що оцінювання результатів службової діяльності позивача за 2020 рік, проведене суб`єктом призначення, є необ`єктивним, таким, що проведено із застосуванням оціночних понять довільного трактування, які в багатьох випадках взагалі не мали відношення до поставлених позивачу завдань та не відповідають критеріям оцінювання, затвердженим Порядком проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2017 № 640. Неправомірний висновок про оцінювання службової діяльності позивача став підставою для його звільнення, що спричинило порушення конституційних прав позивача на працю, отримання заробітної плати за таку працю, рівний доступ до державної служби.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 23.06.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2021, у задоволенні позову відмовлено.

4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, надаючи правову оцінку висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності позивача, який обіймав посаду державної служби категорії «Б» у 2020 році, суди виходили з того, що у висновку наявні належне мотивування та обґрунтування виставлення балів, що свідчить про об`єктивність оцінювання службової діяльності позивача. Також, суди дійшли висновку, що визначення та виставлення оцінки за виконані завдання є дискреційними повноваженням керівника, а суд не може втручатися у дискреційні повноваження відповідача в частині надання оцінки виставлених суб`єктом оцінювання балів, та перебирати на себе дискреційні повноваження суб`єкта оцінювання щодо застосування критеріїв виставлення балів та обґрунтування виставленої оцінки.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, прийняти нову постанову по справі, якою задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

6. Підстави, на яких подана касаційна скарга позивач вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги позивач вказує, що суди попередніх інстанцій дійшовши висновку про законність дій відповідача та додержання ним вимог Порядку проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, не застосували норми, які містить Додаток 4 до вказаного Порядку, яким чітко передбачено певні критерії виставлення балів. Позивач наголошує, що в обґрунтуванні жодного виставленого балу позивачу ,у тому числі і середнього балу, не наведено жодного з критеріїв, визначених Додатком 4 до Порядку проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців. При цьому, суди не застосували норми Додатку № 4 та не надали належної оцінки свавільним діям відповідача, які виразились у невідповідності критеріїв оцінки позивача вимогам Порядку проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців. Крім того, позивач вказує, що згідно положень частини сьомої статті 44 Закону України «Про державну службу» висновок, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання службової діяльності, може бути оскаржений державним службовцем у порядку, визначеному статтею 11 цього Закону. Виходячи з цього, як вважає позивач, висновки судів попередніх інстанцій про те, що визначення та виставлення оцінки за виконані завдання є дискреційними повноваженням керівника, а суд не може втручатися у дискреційні повноваження відповідача в частині надання оцінки виставлених суб`єктом оцінювання балів, та перебирати на себе дискреційні повноваження суб`єкта оцінювання щодо застосування критеріїв виставлення балів та обґрунтування виставленої оцінки, не відповідають нормам матеріального права.

Позиція інших учасників справи

7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач-1 підтримує позицію Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів у даній справі, вважає, що касаційна скарга позивача не підлягає задоволенню.

8. У відзиві на касаційну скаргу відповідач-2 з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить відмовити у задоволенні касаційної скарги в повному обсязі, оскаржувані судові рішення залишити без змін.

Рух касаційної скарги

9. Ухвалою Верховного Суду від 13.12.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .

10. Ухвалою Верховного Суду від 01.03.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

11. Наказом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 23.01.2017 № 25-к ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Тернопільській області.

12. ОСОБА_1 28.12.2019 було визначено та погоджено 5 завдань та ключові показники результативності, ефективності та якості службової діяльності на 2020 рік державному службовцю. а саме: 1) організація ефективної роботи головного управління Держпродспоживслужби в області; 2) забезпечення управління персоналом; 3) створення дієвих систем консультування споживачів, підвищення рівня загальної правової грамотності, ступеня поінформованості, впевненості та впливовості споживачів на розвиток внутрішнього ринку; 4) забезпечення виконання Плану заходів з реалізації Концепції державної політики у сфері захисту прав споживачів на період до 2020; 5) налагодження обліку базисних та розхідних складів пестицидів та мінеральних добрив, їх паспортизація.

13. За результатами проведення щорічного оцінювання результатів виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», за 2020 рік, ОСОБА_1 була виставлена негативна оцінка, що підтверджується Висновком щодо оцінювання результатів службової діяльності керівників територіальних органів Держпродспоживслужби у 2020 році, затвердженого Наказом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 09.12.2020 № 420-к «Про затвердження висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності керівників територіальних органів Держпродспоживслужби».

14. Також 09.12.2020 позивача було ознайомлено із результатами виконання завдань.

15. Па підставі вищевказаного висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності Державною службою України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів було видано наказ Держпродспоживслужби від 11.12.2020 № 436-к «Про звільнення ОСОБА_1 », згідно якого позивача було звільнено з посади начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Тернопільській області у зв`язку з отриманням ним негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності, відповідно до пункту 3 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».

16. Після ознайомлення із висновком та результатами виконання завдань позивач звернувся до Голови Держпродспоживслужби України із скаргою про скасування оскаржуваного висновку.

17. Листом Держпродспоживслужби України від 30.12.2020 № 24.3-6/1/7682 позивачу було повідомлено про його звільнення на підставі наказу Держпродспоживслужби від 11.12.2020 № 436-к.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)

18. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України «Про державну службу».

20. Відповідно до частин першої-третьої статті 44 Закону України «Про державну службу» результати службової діяльності державних службовців щороку підлягають оцінюванню для визначення якості виконання поставлених завдань, а також з метою прийняття рішення щодо преміювання, планування їхньої кар`єри.

Оцінювання результатів службової діяльності проводиться на підставі показників результативності, ефективності та якості, визначених з урахуванням посадових обов`язків державного службовця, а також дотримання ним правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції, виконання індивідуальної програми професійного розвитку, а також показників, визначених у контракті про проходження державної служби (у разі укладення).

Оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», здійснюється безпосереднім керівником державного службовця та керівником самостійного структурного підрозділу. Оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», здійснюється суб`єктом призначення.

21. За результатами оцінювання службової діяльності державного службовця йому виставляється негативна, позитивна або відмінна оцінка з її обґрунтуванням (частина п`ята статті 44 Закону України «Про державну службу»).

22. Частиною шостою статті 44 Закону України «Про державну службу» передбачено, що у разі отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності такий державний службовець звільняється із служби відповідно до пункту 3 частини першої статті 87 цього Закону та з ним розривається контракт про проходження державної служби (у разі укладення).

23. Висновок, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання службової діяльності, може бути оскаржений державним службовцем у порядку, визначеному статтею 11 цього Закону (частина сьома статті 44 Закону України «Про державну службу»).

24. Частиною одинадцятою статті 44 Закону України «Про державну службу» передбачено, що порядок проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців затверджується Кабінетом Міністрів України.

25. Постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2017 № 640 затверджено Порядок проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців (далі - Порядок № 640), який відповідно до пункту 1 визначає процедуру проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців (далі - оцінювання), та дія якого поширюється на державних службовців, які займають посади державної служби категорій «А», «Б» і «В».

26. Оцінювання проводиться на підставі ключових показників, визначених з урахуванням посадових обов`язків державного службовця, а також дотримання ним загальних правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції (пункт 7 Порядку № 640).

27. Пунктом 9 Порядку № 640 визначено, що оцінювання проводиться поетапно: визначення завдань і ключових показників; визначення результатів виконання завдань; затвердження висновку (крім випадків, коли жодне із визначених завдань не підлягає оцінюванню).

28. Додатком 4 до Порядку № 640 встановлено Критерії виставлення балів, зокрема: «не підлягає оцінюванню»,« 0»,« 1»,« 2»,« 3»,« 4».

29. У разі отримання державним службовцем негативної оцінки відповідний висновок може бути оскаржений таким державним службовцем (пункт 47 Порядку № 640).

30. Оскарження висновку щодо результатів оцінювання службової діяльності державного службовця, який займає посаду державної служби категорій «Б» або «В», здійснюється відповідно до статті 11 Закону України «Про державну службу» (пункт 48 Порядку № 640).

31. Відповідно до пункту 49 Порядку № 640 висновок скасовується суб`єктом призначення або судом у частині оцінювання результатів службової діяльності конкретного державного службовця.

Зазначений висновок не підлягає скасуванню, якщо допущені процедурні порушення, які не впливають на результати оцінювання.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

32. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

33. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

34. Аналіз вищенаведених правових норм свідчить, що результати службової діяльності державних службовців щороку підлягають оцінюванню для визначення якості виконання поставлених завдань, а також з метою прийняття рішення щодо преміювання, планування їхньої кар`єри, виявлення потреби у професійному навчанні.

35. Так, оцінювання результатів службової діяльності проводиться на підставі показників результативності, ефективності та якості, визначених з урахуванням посадових обов`язків державного службовця, а також дотримання ним правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції.

36. При цьому, оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорії «Б» і «В», здійснюється безпосереднім керівником державного службовця та керівником самостійного структурного підрозділу.

37. Державного службовця ознайомлюють з результатами оцінювання його службової діяльності під підпис протягом трьох календарних днів після проведення оцінювання.

38. Висновок щодо результатів оцінювання службової діяльності затверджується наказом (розпорядженням) суб`єкта призначення.

39. Таким чином, за результатами оцінювання службової діяльності державного службовця йому виставляється негативна, позитивна або відмінна оцінка з її обґрунтуванням.

40. Водночас, за приписами частини сьомої статті 44 Закону України «Про державну службу» висновок, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання службової діяльності, може бути оскаржений державним службовцем у порядку, визначеному статтею 11 цього Закону.

41. Отже, виходячи зі змісту наведеної норми, предметом оскарження в судовому порядку може бути саме висновок, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання службової діяльності державного службовця.

42. Так, спір у цій справі виник у зв`язку із ухваленням відповідачем-1 висновку про негативну оцінку за результатами оцінювання службової діяльності позивача, як державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», а також із винесенням на підставі спірного висновку наказу про звільнення позивача.

43. У постанові від 21.04.2021 у справі № 480/4987/19, спірні правовідносини якої є подібними до правовідносин, що склалися у цій справі, Верховний Суд сформулював правову позицію, яка полягає у тому, що допущення учасниками процедури оцінювання порушень, які можуть полягати у застосуванні формального підходу до визначення завдань, порушенні встановлених термінів проведення оцінювання, неналежному заповненні форм, виставлені балів та оцінок, що не відповідають встановленим критеріям, та затвердженні висновку який містить таку оцінку, є підставою для скасування висновку щодо результатів службової діяльності державного службовця у встановленому порядку.

44. Застосовуючи наведену правову позицію до обставин цієї справи, слід зазначити, що, судами першої та апеляційної інстанцій не надано правової оцінки відповідності проведеної процедури оцінювання та результатів оцінювання за критеріями виставлення балів, встановленими Додатком 4 до Порядку № 640.

45. Слід зазначити, що відповідність спірного висновку в частині оцінки результатів службової діяльності ОСОБА_1 , наведеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, може бути надано лише на підставі аналізу дотримання учасниками процедури оцінювання цієї процедури, зокрема на предмет обґрунтованості за встановленими критеріями балів, проставлених безпосереднім керівником державного службовця - позивача у формі щодо результатів виконання останнім завдань.

46. З огляду на приписи статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

47. Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

48. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами попередніх інстанцій принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи. А суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.

49. При цьому суди попередніх інстанцій при вирішенні спору вказали на дискреційність повноважень відповідача щодо визначення та виставлення оцінки за виконані завдання.

50. Верховний Суд у постанові від 21.04.2021 у справі № 480/4987/19 звернув увагу, що виходячи з практики Європейського Суду з прав людини надання правової дискреції органам влади у вигляді необмежених повноважень є несумісним з принципом верховенства права і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам та порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (рішення у справі «Волохи проти України» від 02.11.2006, рішення у справі «Malone v. United Kindom» від 02.08.1984).

51. Європейським Судом з прав людини висловлено правову позицію за якою за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (рішення у справі «Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки» від 31.07.2008, рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» від 22.11.1995, рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд проти Кіпру» від 21.07.2011, рішення у справі «Путтер проти Болгарії» від 02.12.2010).

52. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд констатує, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для визнання протиправним та скасування спірного висновку є передчасними, та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а оцінка наявних у матеріалах справи доказів здійснена без дотримання положень статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України.

53. Інші доводи та аргументи касаційної скарги, зважаючи на наведені мотиви, визначального значення не мають, а тому Верховним Судом не аналізуються.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

54. Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

55. Оскільки судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин справи, які мають значення для правильного вирішення справи, а суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, тому відсутні правові підстави для ухвалення нового рішення або зміни судових рішень.

56. При новому розгляді справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.

Висновки щодо розподілу судових витрат

57. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

58. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 327 341 345 349 353 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 23.06.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2021 у справі № 500/72/21 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції - Тернопільського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді А. В. Жук

Н.М. Мартинюк