Історія справи

Ухвала КАС ВП від 17.01.2018 року у справі №800/368/17

ВЕРХОВНИЙ СУД

УХВАЛА

22.02.2018 Київ П/9901/282/18 справа №800/368/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Пасічник С.С.,

Васильєвої І.А.,

Ханової Р.Ф.,

Хохуляка В.В.,

Юрченко В.П.

за участю секретаря судового засідання Лопушенко О.В.,

позивача ОСОБА_6, представника відповідача Погребняка С.П.,

розглянувши в судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовною заявою ОСОБА_6 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання незаконним та скасування рішення, визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

У вересні 2017 року ОСОБА_6 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції із позовною заявою до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП; Комісія) про визнання незаконним рішення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Юсипа В.В. від 28 серпня 2017 року про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно начальника Канівського відділу Золотоніської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_8 за дисциплінарною скаргою ОСОБА_6; визнання протиправними дій відповідача щодо відмови у відкритті дисциплінарного провадження стосовно начальника Канівського відділу Золотоніської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_8 за дисциплінарною скаргою ОСОБА_6; зобов'язання відповідача відкрити дисциплінарне провадження стосовно начальника Канівського відділу Золотоніської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_8 за дисциплінарною скаргою ОСОБА_6

Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_6 зазначав, що висновок члена КДКП ОСОБА_9, наведений останнім в рішенні №282дс-17 від 28 серпня 2017 року, щодо незазначення ним в поданій скарзі конкретних відомостей, які вказують на наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора Канівського відділу Золотоніської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_8, й недодання жодних письмових доказів в підтвердження невиконання прокурором ОСОБА_8. судових рішень про зобов'язання надати письмові вказівки та виконання вимог статей 9, 28 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України), є необґрунтованим та невмотивованим, а саме рішення №282дс-17, як наслідок, - незаконним, оскільки до поданої дисциплінарної скарги ОСОБА_6 було додано, зокрема, копії ухвал Золотоніського міжрайонного суду Черкаської області від 19 липня 2017 року та від 27 липня 2017 року, Канівського міжрайонного суду Черкаської області в кримінальному провадженні №12013250160000141 в кількості 6 штук та в кримінальному провадженні №12013250160000690 в кількості 14 штук, які, на думку позивача, підтверджують вчинення начальником Канівського відділу Золотоніської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_8. дисциплінарного проступку.

Зазначену справу у відповідності до пункту 5 Розділу VІІ "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII (далі - КАС України) передано з Вищого адміністративного суду України на розгляд до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Позивач в судовому засіданні висловив свої доводи та міркування стовно обставин справи, які за своїм змістом є аналогічними тим, що вже були наведені ним в самій позовній заяві, вимоги якої він просив задовольнити.

Відповідач в наданому до суду відзиві на позовну заяву та його представник в судовому засіданні зазначили про безпідставність позовних вимог ОСОБА_6, оскільки, з огляду на приписи статей 5, 264 КАС України та статті 50 Закону України "Про прокуратуру", останній не наділений правом на оскарження рішення від 28 серпня 2017 року, прийнятого за його дисциплінарною скаргою щодо дій прокурора Канівського відділу Золотоніської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_8, таке право надано лише зазначеному прокуророві; крім того, рішення не створює для позивача жодних правових наслідків та не породжує юридичних прав та/чи обов'язків, що, як наслідок, є підставою для закриття провадження у справі.

Водночас, представник відповідача звернув увагу на те, що на підставі дисциплінарної скарги члена КДКП ОСОБА_7 щодо невиконання (неналежного виконання) начальником Канівського відділу Золотоніської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_8. та керівником Золотоніської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_10 службових обов'язків у кримінальному провадженні №12013250160000141, за яким потерпілим є ОСОБА_6, та протоколу розподілу дисциплінарної скарги між членами КДКП рішенням Комісії від 08 лютого 2018 року відкрито дисциплінарне провадження.

19 лютого 2018 року до Верховного Суду надійшло клопотання ОСОБА_6 від 13 лютого 2018 року, в якому останній без посилання на будь-які норми закону просив повернути його позовну заяву, залишити її без розгляду та повернути судовий збір в сумі 640,00 грн., сплачений при її поданні, в задоволенні якого в судовому засіданні 22 лютого 2018 року колегією суддів відмовлено.

Заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши докази у справі, Суд встановив наступне.

18 серпня 2017 року ОСОБА_6 звернувся до КДКП з дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, в якій просив відкрити дисциплінарне провадження відносно прокурора Канівського відділу Золотоніської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_8 та накласти на нього дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури.

Дисциплінарна скарга була передана для розгляду визначеному автоматизованою системою члену Комісії ОСОБА_9

Мотивуючи подану скаргу, позивач зазначав, що в порушення приписів пункту 5 частини 1 статті 3, статей 9, 28 КПК України прокурором ОСОБА_8. не здійснювався належний нагляд за додержанням законів органами, що провадять досудове слідство, внаслідок чого у кримінальних провадженнях, потерпілим та заявником в яких є ОСОБА_6, досудове слідство триває 4 роки й таке неналежне виконання ним своїх службових обов'язків встановлено, зокрема, ухвалами Канівського міжрайонного суду Черкаської області від 21 вересня 2016 року, від 04 листопада 2016 року, від 08 грудня 2016 року, від 20 січня 2017 року, від 27 березня 2017 року, від 08 червня 2017 року в кримінальному провадженні №12013250160000141 та ухвалами цього ж суду від 16 лютого 2016 року, від 27 квітня 2016 року, від 27 жовтня 2016 року, від 06 січня 2017 року, від 16 березня 2017 року в кримінальному провадженні №12013250160000690, в зв'язку з чим, як вважає скаржник, прокурора ОСОБА_8 слід притягнути до дисциплінарної відповідальності на підставі пункту 5 частини 1 статті 43 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697), за змістом якого прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження за вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури.

28 серпня 2017 року членом КДКП ОСОБА_9 прийнято рішення №282дс-17 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно начальника Канівського відділу Золотоніської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_8 за дисциплінарною скаргою ОСОБА_6 на підставі частини 2 статті 46 Закону №1697.

Зазначене рішення обґрунтовано ненаданням скаржником жодних письмових доказів в підтвердження невиконання прокурором ОСОБА_8. судових рішень щодо зобов'язання надати письмові вказівки та виконання вимог статей 9, 28 КПК України; крім того, у скарзі ОСОБА_6 не зазначені конкретні відомості, які вказують про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора Канівського відділу Золотоніської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_8

Частиною 2 статті 19 Конституції України закріплено обов'язок органів державної влади та їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Згідно із частиною 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина 3 статті 124 Конституції України).

Завданням адміністративного судочинства відповідно до частини 1 статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

За змістом частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому частини 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

Згідно із частиною 4 статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів й особливості розгляду цієї категорії спорів визначено у статті 266 КАС України.

Стосовно конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини 2 статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що "права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави, відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України, полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту".

Також у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначено про те, що відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин 1 , 2 статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Стосовно "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття " охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".

Відтак, гарантоване статтею 55 Конституції України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

За змістом частини 10 статті 131 Конституції України відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення добору суддів, прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон №1697.

Частиною 1 статті 43 Закону №1697 передбачено, що прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав: 1) невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків; 2) необґрунтоване зволікання з розглядом звернення; 3) розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень; 4) порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру; 5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; 6) систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики; 7) порушення правил внутрішнього службового розпорядку; 8) втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення; 9) публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.

Дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів (стаття 44 Закону №1697).

Зокрема, пунктами 4 та 5 частини 1 статті 77 Закону №1697 визначено, що Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів: розглядає дисциплінарні скарги про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснює дисциплінарне провадження; за результатами дисциплінарного провадження і за наявності підстав, передбачених пункту 5 частини 1 статті 43 Закону України "Про прокуратуру", приймає рішення про накладення на прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної та місцевої прокуратури дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора.

Згідно із частинами 1 та 2 статті 45 Закону №1697 дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження. Право на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти.

Дисциплінарне провадження передбачає:

- відкриття дисциплінарного провадження та проведення перевірки дисциплінарної скарги;

- розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора;

- прийняття рішення (пункт 107 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року; далі - Положення).

Відповідно до частини 1 та пункту 1 частини 2 статті 46 Закону №1697 секретаріат Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження. Член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.

За змістом пункту 107 Положення рішення про відкриття дисциплінарного провадження або відмову у його відкритті приймається членом Комісії з урахуванням вимог частин 2 і 3 статті 46 Закону. Рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження повинно бути вмотивованим та протягом трьох днів з моменту прийняття надісланим заявникові. Копія рішення члена Комісії про відкриття дисциплінарного провадження надсилається прокурору, щодо якого його відкрито, та особі, за зверненням якої відкрито провадження, протягом трьох днів.

Згідно із частиною 1 статті 50 Закону №1697 прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.

Норми такого ж змісту наведено у пункті 148 Положення.

При цьому, до суду можуть бути оскаржені рішення комісії:

- про відмову в зарахуванні кандидата до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів;

- про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності (пункт 150 Положення).

Частиною 10 статті 78 Закону №1697 закріплено право особи, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, на оскарження рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів на таке оскарження.

Право ж на оскарження до суду така особа має лише щодо рішення Вищої ради правосуддя, ухваленого за результатами розгляду її скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора (частина 2 статті 54 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року №1798-VIII).

Отже з наведеного вище правового регулювання можна зробити висновок, що оскарженню у судовому порядку підлягають ті рішення КДКП, які прийняті за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор (стосовно якого подано дисциплінарну скаргу) як суб'єкт цього дисциплінарного провадження.

Особи ж, за дисциплінарною скаргою яких КДКП приймає рішення у визначеному Законом №1697 і Положенням порядку, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і не наділені правом на оскарження до суду рішень Комісії (як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття).

При цьому, звертаючись до Комісії з дисциплінарною скаргою від 18 серпня 2017 року на дії прокурора Канівського відділу Золотоніської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_8, ОСОБА_6 реалізував своє передбачене частиною 2 статті 45 Закону №1697 право на таке звернення.

Разом з тим, з огляду на правовідносини, які виникли між позивачем і органом державної влади (прокуратури), стверджувані заявником порушення КДКП його суб'єктивних прав у зв'язку з відмовою у відкритті дисциплінарного провадження і незастосуванням до прокурора Канівського відділу Золотоніської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_8 заходів дисциплінарного впливу не можна вважати обґрунтованими і такими, що дійсно порушують його індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси як потерпілого від кримінального правопорушення.

До того ж, обраний позивачем спосіб захисту - оскарження рішення КДКП про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора, який, як стверджує позивач, порушує вимоги КПК України, жодним чином не матиме позитивного впливу на хід досудового розслідування і не відновить/не захистить його прав як потерпілого.

Крім того, оскаржуване рішення, незважаючи на те, що його прийнято у зв'язку з дисциплінарною скаргою заявника, не створює для останнього жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус КДКП у цих правовідносинах, рішення цього органу й не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.

Що ж до позовної вимоги про зобов'язання відповідача відкрити дисциплінарне провадження, то остання з огляду на положення пункту 23 частини 1 статті 4 КАС України є похідною від вимог про визнання протиправними дій Комісії щодо відмови у відкритті дисциплінарного провадження стосовно начальника Канівського відділу Золотоніської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_8 за дисциплінарною скаргою ОСОБА_6 та визнання її рішення незаконним.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Підсумовуючи наведене, зважаючи на встановлені судом обставини справи та визначений ОСОБА_6 в позовній заяві предмет, а також наведене вище правове регулювання, Суд вважає, що провадження у справі підлягає закриттю.

Також, Суд відповідно до пункту 5 частини 1 статті 7 Закону України "Про судовий збір" від 08 липня 2011 року №3674-VI, за змістом якого сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі закриття (припинення) провадження у справі (крім випадків, якщо провадження у справі закрито у зв'язку з відмовою позивача від позову і така відмова визнана судом), вважає за необхідне повернути ОСОБА_6 судовий збір в сумі 1280,00грн.

Керуючись статтями 238,243,248,257,262,266,294, п.5 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України, статтею 7 Закону України "Про судовий збір", Суд

УХВАЛИВ:

Провадження у справі за позовною заявою ОСОБА_6 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання незаконним та скасування рішення, визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії закрити.

Повернути ОСОБА_6 сплачений згідно з квитанціями №21 та №22 від 07 вересня 2017 року судовий збір в розмірі 1280,00 грн., який було перераховано на розрахунковий рахунок 31210255700007, отримувач коштів: УДКСУ у Печерському р-ні, код отримувача (код за ЄДРПОУ): 38004897, код банку отримувача: 820019, банк отримувача: ГУ ДКСУ у м. Києві, призначення платежу "101; 1925800032; судовий збір за позовом ОСОБА_6 Вищий адміністративний суд України".

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня складення її повного тексту.

Головуючий суддя Пасічник С.С.

Судді: Васильєва І.А.

Ханова Р.Ф.

Хохуляк В.В.

Юрченко В.П.

Повний текст ухвали виготовлено 26 лютого 2018 року.