Судова реформа 2023 в Ізраїлі: суть і причини

Узагальнено, судова реформа 2023 в Ізраїлі спрямована на обмеження впливу судової системи на законодавчу та виконавчу гілки влади. Перш за все, йдеться про обмеження повноважень Верховного суду Ізраїля щодо здійснення судового контролю. Кнесет може отримати повноваження скасовувати рішення Верховного суду, які визнають прийняте Кнесетом законодавство неконституційним, шляхом повторного введення законодавства та схвалення його більшістю членів Кнесету. Також, йдеться про надання уряду контролю над призначеннями суддів і обмеження повноважень його юридичних радників. Зміниться і склад Комітету з відбору суддів: більшість його членів призначатимуться урядом, який отримає ефективний контроль за призначенням суддів.

Можливо, когось здивує той факт, що насьогодні всі закони, прийняті Кнесетом, та рішення уряду Ізраїля можуть бути предметом судового перегляду Верховним Судом Ізраїля. В результаті, акти, що на думку Верховного Суду порушують Основні закони країни, скасовуються.

Як сталося, що Верховний Суд взагалі отримав такі, на перший погляд, надширокі повноваження?

Справа в тому, що Ізраїль є країною з кількома специфічними, з точки зору європейця, особливостями.

Розглянемо основні.

Чому в Ізраїлі немає Конституції?

В країні дійсно немає Конституції як єдиної писаного документа. Натомість є Основні закони, які іноді називають «конституційними», хоча, по суті, вони не зовсім є такими і далі ми пояснимо, чому.

Сам по собі цей факт не така вже і дивина. Писаної Конституції не мають також Нова Зеландія, Саудівська Аравія, Канада та Велика Британія. Однак, на відміну від решти країн, батьки-засновники Держави Ізраїль таки мали намір її ухвалити. Про це говорить Декларація Незалежності Ізраїлю, де прямо зазначено, що Конституція держави Ізраїль має бути прийнята Обраними Установчими зборами не пізніше 1 жовтня 1948 р.

Однако, очевидно, потім щось пішло не так.

По-перше, оскільки країна успадкувала загальне право та Британську систему часів Британського мандату, в професійному правничому середовищі виникла думка, що Конституція не є вже такою необхідною, оскільки в самій Британії писаної Конституції немає.

Що цікаво, таку ідею поділяв сам Бен-Гуріон, який настільки беззастережно вірив у демократичний принцип прийняття всіх важливих рішень більшістю, що казав буквально наступне: «Кожен закон — продукт свого часу», — сказав він. «У законі немає нічого вічного. Які повноваження ми маємо, щоб скувати руки тим, хто буде обраний до Кнесету через рік чи через п’ять?… Ми не маємо більшої мудрості, ніж ті, хто прийде після нас. Чому ми маємо боятися, що ті, хто прийде після нас, не поділять нашу лояльність, не зрозуміють, як ми, потреби нації?»

До слова, ідею перегляду та скасування законів суддями він також беззастережно відкидав, як таку, що протирічить демократичному принципу здійснення влади більшістю.

Ще одним аргументом, з яким, на відміну від попередніх, важко не погодитись, було те, що на момент конституційного обговорення більшість євреїв ще не приїхали в країну. І тут знову право більшості, так високо оцінене Бен-Гуріоном, мало вирішальну роль. Треба було дати час всім охочим репатріюватися, щоб залучити і їх до процесу державотворення.

Не менш важливим була і необхідність уникнути зайвого протистояння між релігійними та секулярними євреями, яке стало б неминучим, якби у суспільстві бодай почали обговорювати майбутню конституцію. До того ж, релігійні партії вже заявляли, що у євреїв вже є своя «конституція» - Тора, і іншої вони не потребують.

У світлі зовнішніх загроз, що постали перед молодою державою, Війни за Незалежність 1948 року, ці аргументи видавалися розумними.

Основні закони

Хоч у Держави Ізраїль і немає Конституції, в ній діють Базові Закони, які іноді ще називають конституційними. Всього таких законів 13 і вони були прийняті з 1958 по 2018 рік. Такий часовий проміжок, протягом якого Кнесет ухвалював такі закони, а також той факт, що всі вони прийняті за звичайною процедурою, за якою приймаються всі закони в Ізраїлі, простою більшістю, ставлять під сумнів назву «конституційні». Водночас, в деяких з цих законів передбачено, що зміни до них можуть вноситися лише абсолютною більшістю від складу парламенту.

Цікаво, що перші з Основних законів приймалися як частина майбутньої Конституції. Зокрема, ті які визначають повноваження органів влади: парламенту, уряду, президента, судів. Не менш цікавим є і той факт, що право судового контролю не передбачено Основним Законом: Судова влада.

«Конституційна революція» 1992 року

У 1992 році Кнесет ухвалив два Основні Закони: «Основний Закон: Людська гідність та Свобода» та «Основний Закон: Свобода Покликання». Обидва закони забороняють порушувати права людини, які ними гарантовані, «за винятком закону, який відповідає цінностям Держави Ізраїль, прийнятого з належною метою та в обсязі, не більшому, ніж вимагається».

На думку Голови Верховного Суду Ізраїля Аарона Барака саме прийняття цих законів поклало початок «конституційній революції» в країні, а «намір» Кнесету в майбутньому приймати закони, які можуть їх порушувати надав судовій гілці влади повноваження тлумачити ці закони і надавати згоду на їх прийняття при здійсненні повноважень судового перегляду.

«Як і у випадку з усім конституційним законодавством, два Основні закони іноді містять узагальнення…Вони містять невід'ємні конфлікти між індивідуальними правами та суспільними потребами, такими як свобода від затримання, з одного боку, та законодавством щодо адміністративного затримання, з іншого; або свобода власності проти експропріації для суспільних потреб; або свобода пересування проти заборони виїзду з Ізраїлю з міркувань безпеки. Головним державним органом, який має вливати зміст у величні спільності та має розв’язувати невід’ємні конфлікти, є судова влада – насамперед Верховний суд… Ізраїльське суспільство зобов’язало нас, суддів Верховного Суду, наповнити змістом форми прав людини, які будуть відповідати нашим цінностям як єврейської демократичної держави.» - вважав він.

Єврейські та демократичні цінності Держави Ізраїль

Вираз «цінності Держави Ізраїль як єврейської та демократичної держави» міститься в Основному законі: Людська гідність і свобода: «Метою цього Основного Закону є захист людської гідності та свободи з метою закріпити в Основному Законі цінності Держави Ізраїль як єврейської та демократичної держави.»

Ця концепція взята з Декларації незалежності Ізраїлю, яка, як зазначено в перших рішеннях Верховного суду, виражає «бачення і кредо нації».

Ця концепція була і є предметом дискусії в єврейському суспільстві в політичному, соціальному, культурному та релігійному аспектах. Але з прийняттям Базових законів 1992 року ця концепція набула обов'язкової юридичної сили.

Таке концепція є унікальною і характерною саме для ізраїльської правової системи. В жодній іншій демократичній державі ви не знайдете схожого формулювання. Немає ані окремо цінностей американської та демократичної держави, ані цінностей української та демократичної держави тощо. Натомість у Державі Ізраїль термін «єврейський» виражає саму природу цієї держави. Причина унікальної ситуації в Ізраїлі закладена в історії єврейської нації, в якій протягом майже 3000 років створювалася і розвивалася правова система, яка регулювала життя єврейського народу, навіть в часи, коли він не мав власної державності.

Єврейський закон має назву Галаха (в перекладі – «шлях, який йдуть») і регулює як питання відносин між людиною і Богом, так і між людиною та державою та між людиною і людиною. Варто сказати, що одностайності в питанні, що означає термін «єврейський» в контексті «єврейських та демократичних цінностей» немає і в ізраїльському правничому середовищі. Деякі, наприклад, стверджують, що він включає також цінності періоду Національного пробудження, Сіоністського руху, який призвів до створення держави Ізраїль, яка, у свою чергу, прийняла ці Основні закони.

Аргументи на користь реформи

На думку прихильників судової реформи, вона унеможливить надмірне і необґрунтоване використання суддями принципу розумності як підстави для перегляду адміністративних рішень, який в ізраїльській доктрині тлумачиться досить широко.

Стандарти розумності були розроблені ще Аароном Бараком і включають в себе, серед іншого, сторонні міркування, дискримінацію, недовіру до вагомих доказів, недостатнє аргументування тощо.

Виходячи з цієї підстави для перевірки, будь-які дії державного органу повинні бути обґрунтованими. Дія органів виконавчої влади поза межами розумності є неправомірною та незаконною. Необґрунтована адміністративна дія визначається як ситуація, в якій адміністративний орган не зміг надати належної ваги всім суттєвим міркуванням, які лягли в основу адміністративного рішення, і не збалансував їх:

«Єдиний спосіб продовжити дискусію про суть розумності — це визнати, що розумність — це не фізична і не метафізична концепція, а нормативна. Розумність означає, що людина визначає відповідні міркування, а потім збалансовує їх відповідно до їх ваги. Дійсно, розумність є процесом оцінки, а не процесом опису. Це не поняття, яке визначається дедуктивною логікою. Це не просто раціональність. Рішення є розумним, якщо воно було прийнято з урахуванням необхідних міркувань, включаючи фундаментальні цінності загалом і права людини зокрема. Ніщо не є розумним «саме по собі». – вважав Аарон Барак.

Відповідно, багато призначень на керівні посади у виконавчій владі розглядалися Верховним Судом ,і - відповідаючи на питання: чи розумне це призначення? – суд визнавав багато таких призначень недійсними.

Широка доктрина «розумності» надавала Верховному Суду повноваження скасовувати майже будь-яке адміністративне рішення, хоча й прийняте належним органом влади.

Колишній суддя Верховного суду Моше Ландау, критикуючи широке використання цієї доктрини суддями, зазначив: «.. Суддя не є вчителем покоління і не є королем-філософом. Його завдання набагато скромніше: бути вірним тлумачем закону. З волі громадськості, вираженої Кнесетом, як представником громадськості. Тому я вважаю, що мудрість судді вимагає від нього обережності, чуйності, широкої розсудливості та без гордині.»

Крім того, як стверджують прихильники реформи, ізраїльський відбір суддів є винятковим у порівнянні з іншими демократичними країнами. Дослідження 2019 року про призначення суддів у верховні та конституційні суди 36 країн ОЕСР (Організації економічного співробітництва та розвитку) виявило, що 24 із 36 опитаних країн призначають своїх суддів у системі, яка надає повноваження виключно виборним посадовим особам. Щоправда, варто зазначити, що в більшості випадків йдеться саме про конституційні суди (органи конституційної юстиції), яких в Ізраїлі в принципі немає, як немає і Конституції.

Аргументи проти реформи

Прихильники доктрини розумності стверджують, що вона абсолютно не має на меті замінити повноваження уряду приймати рішення повноваженнями суду, а лише гарантує, що уряд не виходитиме за межі своїх законних повноважень.

Натомість проведення судової реформи у запропонованому урядом вигляді суттєво послабить конституційний контроль за порушеннями прав людини, передовсім його вразливих меншини (арабських громадян Ізраїлю, шукачів притулку та інших мігрантів, представників ЛГБТ+ спільноти тощо). Якщо порівнювати з Україною чи іншими європейськими країнами, у них принаймні є право звернутися до Європейського Суду з прав людини, якщо національні органи влади не впорались із захистом їхніх прав.

Також є думка, що зміни підірвуть незалежність судової влади, змінюючи процедуру призначення суддів і віддаючи ці повноваження урядові.

Зменшується роль юридичних консультацій, які надає державна служба. Наразі юридичний висновок, наданий органам державної влади, допомагає переконатися, що вони діють законно, оскільки очікується, що посадові особи його дотримуються. Реформа дозволить міністру ігнорувати радників свого міністерства.

Суди будуть позбавлені повноважень притягувати виконавчу владу до належної відповідальності за її адміністративні рішення. «Це означає, що рішення, прийняті органами державної влади від поліції до податкової служби, більше не повинні вважатися «обґрунтованими», щоб бути прийнятими під час судового перегляду. На практиці це означає, що будь-кому може бути відмовлено в ліцензії, пільгах, послугах без відповідних причин і без ефективного засобу правового захисту. Стандарт «розумності», який є ключовою частиною британської правової спадщини, має вирішальне значення для ефективного управління та має підтримуватися також в ізраїльських умовах.» - стверджує Реувен (Руві) Зіглер – доцент кафедри міжнародного права біженців Школи права Редінгського університету, Великобританія.

Замість висновків

Як бачимо, виклики перед якими зараз постала Держава Ізраїль лежать не у політичній, як може здатися на перший погляд, а у правовій площині. Для нас в Україні це ще один наочний приклад того, як розбалансована система стримок і противаг та конфлікт між гілками влади може легко призвести до протистоянь у суспільстві. У мене немає сумніву, що Ізраїль вийде з цієї кризи, так само, як немає сумніву у тому, що Україна переможе у цій війні. Хоча пару уроків винести б не завадило…

Джерела:

1. Declaration of Independence Provisional Government of Israel Official Gazette: Number 1; Tel Aviv, 5 Iyar 5708, 14.5.1948 Page 1.
2. BASIC-LAW: HUMAN DIGNITY AND LIBERTY (Originally adopted in 5752 – 1992).
3. BASIC-LAW: FREEDOM OF OCCUPATION (Originally adopted in 5754-1994).
4. Menachem Elon, "Constitutional Values of the State of Israel as a Jewish and Democratic State in Light of Basic Law: Human Dignity and Liberty," in Iyunei Mishpat 17 (5753 [1993].
5. A CONSTITUTIONAL REVOLUTION: ISRAEL'S BASIC LAWS Justice Aharon Barak. Yale Law School Legal Scholarship Repository.
6. Why doesn't Israel have a constitution? The origins of the story by MICHAEL STARR The Jerusalem Post from February 3, 2023/
7. Gutman, Matan (17 July 2017). "Appointment and Removal of Senior Executive Officials in Israel”.
8. Shavit, Ari. "State on the Titanic: An Interview with Moshe Landau".
9. Ziegler, Ruvi (7 February 2023). "The British Are Not Coming: Why You Can't Compare Israel's Proposed Legal Overhaul to the UK System".