Історія справи

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 листопада 2015 року м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі:

головуючого Терлецького О.О.,суддів:Волкова О.Ф., Гриціва М.І., Коротких О.А., Кривенди О.В., Кривенка В.В., Маринченка В.Л., Панталієнка П.В., Прокопенка О.Б., Самсіна І.Л., - розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_11, ОСОБА_12 до Миколаївської обласної ради (далі - Облрада), треті особи: товариство з обмеженою відповідальністю «Придністровське 777» (далі - ТОВ), Миколаївське обласне управління лісового та мисливського господарства, Веселинівське товариство мисливців та рибалок, Миколаївська обласна організація Українського товариства мисливців та рибалок, про скасування рішення,

в с т а н о в и л а:

У травні 2012 року ОСОБА_11 та ОСОБА_12 звернулися до суду з позовом до Облради, в якому просили визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 23 березня 2012 року № 33, яким, зокрема, вирішено: надати ТОВ у користування з 1 червня 2012 року строком на 25 років мисливські угіддя загальною площею 5259 га, що розташовані у Веселинівському районі Миколаївської області; Миколаївському обласному управлінню лісового та мисливського господарства в установленому порядку укласти договір про умови ведення мисливського господарства з ТОВ.

На обґрунтування позову зазначили, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням статті 15 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI), статей 10, 22 Закону України від 22 лютого 2000 року № 1478-ІІІ «Про мисливське господарство та полювання» (далі - Закон № 1478-ІІІ), статті 19 Закону України від 11 липня 2002 року № 93-ІV «Про статус депутатів місцевих рад» та Регламенту Облради. При цьому під час прийняття цього рішення Облрада не врахувала інтереси територіальної громади та порушила права виборців в особі Веселинівського товариства мисливців та рибалок, яке на підставі частини четвертої статті 22 Закону № 1478-ІІІ має переважне право на користування мисливськими угіддями.

Миколаївський окружний адміністративний суд постановою від 7 липня 2012 року у задоволенні позову відмовив.

Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 14 листопада 2014 року рішення суду першої інстанції скасував, позов задовольнив повністю: визнав протиправним та скасував оскаржуване рішення Облради.

Апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, виходив із протиправності оскаржуваного рішення, оскільки останнє прийнято без урахування переважного права Веселинівського товариства мисливців та рибалок на користування мисливськими угіддями та без дотримання вимог частини третьої статті 15 Закону № 2939-VI щодо необхідності оприлюднення проекту рішення органу місцевого самоврядування не пізніш як за 20 робочих днів до дати його розгляду з метою прийняття.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 22 квітня 2015 року рішення апеляційного суду скасував, а постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 7 липня 2012 року залишив у силі.

Касаційний суд, залишаючи в силі рішення суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову, погодився із висновком останнього щодо правомірності оскаржуваного рішення Облради як такого, що прийняте на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законами України.

Не погоджуючись із рішенням суду касаційної інстанції, Миколаївська обласна організація Українського товариства мисливців та рибалок з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), звернулась із заявою про його перегляд Верховним Судом України, у якій просить скасувати ухвалу Вищого адміністративного суду України від 22 квітня 2015 року, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2014 року залишити в силі.

На обґрунтування заяви додала копії ухвал Вищого адміністративного суду України від 13 березня та 25 вересня 2014 року (№№ К/800/63422/13, К/800/2386/13 відповідно), які, на думку заявника, підтверджують неоднакове застосування касаційним судом одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, а саме частини третьої статті 15 Закону № 2939-VI.

Перевіривши наведені у заяві доводи, заперечення ТОВ на них, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про часткове задоволення заяви з таких підстав.

У справі, що розглядається, Вищий адміністративний суд України зазначив, що позивачі не надали жодних доказів того, що між ними та Облрадою виникли певні публічно-правові відносини, і що оскаржуване рішення порушує саме їх права та інтереси у сфері публічно-правових відносин. Також позивачі не обґрунтували наявність у них як депутатів місцевих рад права звернення до суду із вимогою про скасування рішень органів місцевого самоврядування.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Розглядаючи справу, суди всіх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. На думку колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права з огляду на нижченаведене.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Статтею 8 Земельного кодексу України передбачені повноваження обласних рад у галузі земельних відносин, до яких належить: розпорядження землями, що знаходяться у спільній власності територіальних громад; забезпечення реалізації державної політики в галузі використання та охорони земель; погодження загальнодержавних програм використання та охорони земель, участь у їх реалізації на відповідній території; затвердження та участь у реалізації регіональних програм використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони земель; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; організація землеустрою; внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст; встановлення та зміна меж сіл, селищ; вирішення земельних спорів; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Відповідно до преамбули Закону № 1478-ІІІ його положення визначають правові, економічні та організаційні засади діяльності юридичних та фізичних осіб у галузі мисливського господарства та полювання, забезпечують рівні права усім користувачам мисливських угідь у взаємовідносинах з органами державної влади щодо ведення мисливського господарства, організації охорони, регулювання чисельності, використання та відтворення тваринного світу.

Мисливські угіддя - ділянки суші та водного простору, на яких перебувають мисливські тварини і які можуть бути використані для ведення мисливського господарства. Мисливські тварини - дикі звірі та птахи, що можуть бути об'єктами полювання (стаття 1 Закону № 1478-ІІІ).

Мисливські тварини, що перебувають у стані природної волі, належать до природних ресурсів загальнодержавного значення (стаття 2 Закону № 1478-ІІІ).

Відповідно до статті 3 цього Закону мисливські тварини, що перебувають у стані природної волі в межах території України, є об'єктом права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника мисливських тварин здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України.

Згідно з абзацом другим статті 4 цього Закону органам місцевого самоврядування цим Законом та іншими Законами України можуть бути надані окремі повноваження органів виконавчої влади у сфері державного регулювання мисливського господарства та полювання.

До повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, Київської і Севастопольської міських рад у галузі мисливського господарства та полювання належить: затвердження відповідних програм розвитку мисливського господарства; вирішення в установленому порядку питань надання в користування мисливських угідь; вирішення інших питань у межах своїх повноважень (стаття 9 Закону № 1478-ІІІ).

Таким чином, при здійсненні повноважень власника мисливських угідь Облрада є не суб'єктом владних повноважень у тому значенні цього терміна, в якому його вжито у пункті 1 частини першої статті 17 КАС, а рівноправним суб'єктом земельних відносин, дії якого спрямовані на реалізацію свого права розпоряджатися мисливськими угіддями.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС справу адміністративної юрисдикції визначено як переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Ураховуючи наведене, суди дійшли помилкового висновку, що позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно користування мисливськими угіддями та передачі відповідних прав щодо них, може бути розглянуто за правилами КАС.

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу у користування мисливських угідь (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою у користування спірних мисливських угідь має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

За змістом статті 6 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Водночас суб'єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб'єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів.

Так, відповідно до частини другої статті 171 КАС право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть.

Зі змісту регулювання, яке міститься у КАС, також убачається, що і право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.

ОСОБА_11 та ОСОБА_12 оспорили рішення, яке є правовим актом індивідуальної дії. Такі правові акти породжують права й обов'язки тільки тих суб'єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), яким його адресовано.

Право на захист - це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього.

Таким чином, відсутність у будь-кого (крім користувачів вказаних мисливських угідь), в тому числі і позивачів ОСОБА_11 та ОСОБА_12, прав чи обов'язків у зв'язку із оскаржуваним рішенням не породжує для останніх і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Посилання позивачів на їхнє право звернення до суду з цим позовом є безпідставними, оскільки зазначене рішення не стосується їх безпосередньо.

Оскільки суди помилково розглянули справу у порядку адміністративного судочинства, всі ухвалені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а провадження в адміністративній справі відповідно до пункту «б» частини другої статті 243 КАС - закриттю.

Керуючись статтями 241-243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України

п о с т а н о в и л а:

Заяву Миколаївської обласної організації Українського товариства мисливців та рибалок задовольнити частково.

Ухвалу Вищого адміністративного суду України від 22 квітня 2015 року, постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2014 року та Миколаївського окружного адміністративного суду від 7 липня 2012 року скасувати, провадження в адміністративній справі закрити.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий О.О. Терлецький

Судді: О.Ф. Волков О.А. Коротких В.В. Кривенко П.В. Панталієнко І.Л. Самсін М.І. Гриців О.В. Кривенда В.Л. Маринченко О.Б. Прокопенко