Історія справи

Постанова ВП ВС від 28.11.2024 року у справі №990/39/23

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 листопада 2024 року

місто Київ

справа № 990/39/23

провадження № 11-153заі24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідачки Усенко Є. А.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання бездіяльності протиправною і зобов`язання вчинити дії, апеляційне провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 червня 2024 року

(судді Мартинюк Н. М.,Єресько Л. О., Жук А. В., Радишевська О. Р.,

Мельник-Томенко Ж. М.),

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У березні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо нерозгляду звернення голови Комісії при Президентові України з питань громадянства

(далі - Комісія);

- зобов`язати Президента України розглянути звернення голови Комісії.

2. Позивач обґрунтовував пред`явлений позов тим, що Президент України тривалий час (поза межами розумного строку) протиправно не розглядає звернення голови Комісії щодо надання йому, ОСОБА_1 , громадянства України. Зазначав, що оформлене протоколом від 13 квітня 2021 року № 1 рішення Комісії про внесення на розгляд Президента України пропозиції задовольнити заяву позивача та прийняти його до громадянства України разом із проєктом Указу «Про прийняття до громадянства України» керівник Офісу Президента України отримав ще 20 травня 2021 року. Посилаючись на правовий статус Офісу Президента України, визначений Положенням про Офіс Президента України, затвердженим Указом Президента України від 25 червня 2019 року № 436/2019, позивач переконаний, що із цієї дати Президент України повинен був розглянути звернення голови Комісії та ухвалити щодо цього рішення, як це вимагається Законом України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР).

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Касаційний адміністративний суд рішенням від 18 червня 2024 року у задоволенні позову відмовив.

4. Суд обґрунтовував постановлене рішення тим, що відповідно до пункту 26 статті 106 Конституції України прийняття до громадянства України належить до повноважень Президента України, а процедура прийняття до громадянства України врегульована Законом України від 18 січня 2001 року № 2235-III «Про громадянство України» (далі - Закон № 2235-III) та Порядком провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженим Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215 (далі - Порядок № 215). Зважаючи на встановлені у справі обставини про відкликання Комісією пропозиції про прийняття ОСОБА_1 до громадянства України (протокол засідання Комісії від 13 квітня 2023 року № 5), повернення Комісією матеріалів за заявою позивача про прийняття до громадянства України до Державної міграційної служби України (далі - ДМС України) згідно із супровідними листами від 18 квітня 2023 року № 19/20-01/117-03 та від 24 квітня 2023 року № 1-20/-14/14, скасування рішенням Управління Державної міграційної служби України в Полтавській області (далі - УДМС) від 16 березня 2023 року № 7 виданих позивачу дозвільних документів на проживання в Україні (дозволу на імміграцію), суд першої інстанції виснував, що на розгляді Президента України пропозиції Комісії щодо позивача немає, а отже, Президент України не допустив протиправну бездіяльність щодо реалізації своїх повноважень у питанні прийняття позивача до громадянства України.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

5. ОСОБА_1 ,не погодившись із таким судовим рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким його позов задовольнити повністю.

6. Позивач посилається на те, що у позовній заяві однозначно визначив власні вимоги як про зобов`язання відповідача розглянути подання (звернення) голови Комісії щодо рішення Комісії, яким запропоновано Президенту України прийняти ОСОБА_1 до громадянства України (протокол засідання Комісії від 13 квітня 2021 року № 1). Втім, суд першої інстанції, не маючи для цього підстав, розглядав справу як таку, в якій сформульовані позовні вимоги про зобов`язання відповідача видати указ про прийняття ОСОБА_1 до громадянства України. Зазначені вимоги, на переконання позивача, істотно відрізняються.

7. Зазначає, що суд першої інстанції не надав оцінки його доводам про те, що Президент України не розглядав звернення (подання) голови Комісії щодо прийняття його до громадянства України більш ніж 22 місяці, а також не встановив причин, з яких звернення (подання) не було розглянуто, та чи є ці причини вагомими, а отже, не обґрунтував, що такий строк є розумним. Зауважує, що оскаржувана ним бездіяльність Президента України призвела до того, що він безпідставно був позбавлений права на громадянство України, яке, як він вважає, було йому гарантоване рішенням Комісії від 13 квітня 2021 року.

Рух апеляційної скарги

8. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21 серпня 2024 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду від 18 червня 2024 року, а ухвалою від 12 вересня 2024 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.

Обставини справи, встановлені судом

9. ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином Ісламської Республіки Іран, прибув в Україну в жовтні 2016 року.

10. Рішенням від 15 травня 2017 року, затвердженим заступником начальника УДМС в Полтавській області, громадянину Ісламської Республіки Іран ОСОБА_1 надано дозвіл на імміграцію в Україну у зв`язку з перебуванням у шлюбі з громадянкою України понад 2 роки.Позивачу видано посвідку на постійне місце проживання, серії НОМЕР_1 .

11. 06 липня 2019 позивач звернувся до Київського районного відділу в місті Полтаві УДМС в Полтавській області із заявою про прийняття до громадянства України.

12. Відповідно до висновку про прийняття до громадянства України громадянина Ісламської Республіки Іран ОСОБА_1 від 31 жовтня 2019 року, затвердженого головою Державної міграційної служби України Соколюком М. Ю. 24 квітня 2020 року, визнано за можливе задовольнити клопотання ОСОБА_1 про прийняття до громадянства України, подані ним документи надіслати до відповідного департаменту ДМС України для подальшого розгляду та передачі до Комісії для прийняття рішення.

13. 13 квітня 2021 року відбулося засідання Комісії, на якому вирішено про внесення на розгляд Президента України пропозиції щодо задоволення заяви ОСОБА_1 про прийняття до громадянства України (протокол № 1 від 13 квітня 2021 року).

14. Згідно зі службовою запискою Департаменту документального забезпечення Офісу Президента України від 12 липня 2021 року № 28-05/593 за даними СЕД АСКОД проєкт Указу Президента України «Про прийняття до громадянства України», до якого включено позивача, опрацьовано відповідним профільним структурним підрозділом та 20 травня 2021 року о 15 год 35 хв передано Керівнику Офісу Президента України на погодження та для доповіді Президенту України (вхідний реєстраційний № П/9991/234/21-07 від 19 липня 2021 року).

15. Ці обставини також встановлені в рішенні Касаційного адміністративного суду від 03 жовтня 2022 року, залишеному без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 09 лютого 2023 року, у справі № 990/106/22 за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

16. 09 листопада 2022 року створено картку проєкту Указу Президента України «Про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 ».До цього попередні проєкти указу щодо прийняття позивача до громадянства України повернуті для доопрацювання.

17. 30 грудня 2022 проєкт Указу Президента України «Про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 » повернуто до Департаменту документального забезпечення з резолюцією заступника Керівника Офісу Президента України О. Дніпрова «Президентові України доповідалося. Рішення не прийнято».

18. 16 березня 2023 року УДМС України в Полтавській області ухвалила рішення № 7, яким скасувала дозвіл ОСОБА_1 на імміграцію в Україну.

19. 13 квітня 2023 року Комісія ухвалила рішення (протокол № 5) про відкликання пропозиції щодо задоволення заяви про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , наданої відповідно до протоколу від 13 квітня 2021 року № 1.Матеріали щодо прийняття до громадянства України ОСОБА_1 повернуто до ДМС України(супровідні листи від 18 квітня 2023 року № 19/20-01/117-03 і від 24 квітня 2023 року № 1-/20-14/14).

Позиція Великої Палати Верховного Суду

Щодо визначених ОСОБА_1 предмета та підстав позову в цій справі

20. У справі, яка переглядається, спірні відносини виникли у процедурі набуття ОСОБА_1 громадянства України. Позивач уважає, що Президент України тривалий період часу безпідставно не розглядає подання голови Комісії з приводу рішення Комісії, яким запропоновано задовольнити заяву ОСОБА_1 про прийняття до громадянства України.

21. Водночас, вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції встановив, що у справі № 990/106/22 ОСОБА_1 вже звертався за захистом права на набуття громадянства України, і рішенням, яке набрало законної сили, суд відмовив у задоволенні його позову.

22. З урахуванням того, що як у справі № 990/106/22, так і у справі, що переглядається, спір виник з приводу реалізації ОСОБА_1 права на набуття громадянства України, яке, як він уважає, гарантовано йому рішенням Комісії від 13 квітня 2021 року, Велика Палата Верховного Суду вважає за неодмінне дослідити предмет та підстави позовів у цих справах.

23. У доктрині процесуального права як предмет позову розуміють певну матеріально-правову вимогу позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення, яка опосередковується відповідним способом захисту прав або інтересів. Підставами ж позову є обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу (додатково див. постанову ВеликоїПалати Верховного Судувід 04 грудня 2019 року усправі № 917/1739/17).

24. Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, зокрема, шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

25. Суд закриває провадження у справі, якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав (пункт 4 частини першої статті 238 КАС України).

26. Тобто приписи пункту 4 частини першої статті 238 КАС України визначають, що з одним і тим же позовом до адміністративного суду можна звернутися лише один раз. Неможливість повторного розгляду справи за наявності рішення суду, що набрало законної сили, ухваленого між тими ж сторонами, про той же предмет і з тих же підстав, ґрунтується на конституційному принципі обов`язковості рішення суду.

27. У постанові від 20 червня 2018 року у справі № 761/7978/15 Велика Палата Верховного Суду зауважила, що позови вважаються тотожними, якщо в них одночасно співпадають сторони, підстава та предмет спору. Нетотожність хоча б одного з елементів не перешкоджає повторному зверненню до суду заінтересованих осіб за вирішенням спору.

28. У справі № 990/39/23 ОСОБА_1 у позовній заяві просить визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо нерозгляду звернення голови Комісії тазобов`язати Президента України розглянути це звернення голови Комісії. Позивач такі позовні вимоги обґрунтовує тим, що Президент України протиправно з 20 травня 2021 року не розглядає звернення (подання) голови Комісії щодо рішення цієї Комісії звернутися до Президента України з пропозицією надати позивачу громадянство України (протокол засідання Комісії від 13 квітня 2021 року № 1).

29. У справі № 990/106/22 ОСОБА_1 просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність Президента України, яка полягала у неухваленні рішення про прийняття його до громадянства України у розумний строк за рішенням Комісії, оформленим протоколом від 13 квітня 2021 року № 1, з проєктом указу про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 ;

- зобов`язати Президента України розглянути підготовлені Комісією пропозиції з проєктом указу про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 та ухвалити рішення за наслідками такого розгляду.

30. Позивач навів такі аргументи у позові. З 20 травня 2021 року матеріали щодо прийняття його до громадянства України перебувають на розгляді Президента України без прийняття будь-якого рішення. Визнаючи дискреційні повноваження Президента України щодо прийняття осіб до громадянства України, позивач уважав, що Президент України діє протиправно, не розглянувши пропозицію Комісії щодо нього у розумний строк.

31. Незважаючи на дещо відмінне формулювання позивачем позовних вимог у наведених справах («нерозгляд звернення голови Комісії щодо надання позивачу громадянства України», «неприйняття рішення, оформленого Указом, за результатом розгляду рекомендацій / звернення Комісії щодо прийняття ОСОБА_1 до громадянства України», «неприйняття рішення про прийняття до громадянства України у розумний строк, поданих на розгляд Комісією з проєктом указу про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 »), на переконання Великої Палати Верховного Суду, предмет позовів в наведених справах є тотожним.

32. Як у справі № 990/39/23, так і у справі № 990/106/22 предметом позову є вимога про визнання протиправною бездіяльності Президента України, яка полягає у неухваленні рішення за поданими йому матеріалами про прийняття осіб до громадянства, підготовленими Комісією 13 квітня 2021 року.

33. Водночас, порівнюючи підстави позову у зазначених справах, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що будь-яка бездіяльність за правовою природою є триваючим правопорушенням та характеризується перебуванням певного суб`єкта у безперервному стані невчинення дії, якої від нього має підстави очікувати інша особа.

34. У справі № 990/106/22 ОСОБА_1 підставою позову визначив те, що неприйняття Президентом України рішення за поданням Комісії протягом періоду з 20 травня 2021 року (дата надходження матеріалів до Офісу Президента України) до 18 липня 2022 року (дата звернення до суду з позовом), на його думку, підтверджує допущення відповідачем протиправної бездіяльності.

35. Рішенням від 03 жовтня 2022 року у справі № 990/106/22, залишеним без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 09 лютого 2023 року, Касаційний адміністративний суд відмовив у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Президента України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

36. Мотивуючи відмову в задоволенні позову у справі № 990/106/22, суди констатували, що окреслена позивачем бездіяльність Президента України не має ознак, які б свідчили про те, що тривалий розгляд заяви позивача про надання громадянства відбувається поза межами розумного строку, та вона [бездіяльність] не здійснюється відверто упереджено чи вибірково.

37. Натомість у справі № 990/39/23 підставою адміністративного позову ОСОБА_1 визначив те, що Президент України не розглянув подання голови Комісії з 20 травня 2021 року (дата надходження матеріалів до Офісу Президента) до 06 березня 2023 року (дата звернення до суду з позовом), чим, на його переконання, порушив розумний строк вирішення питання про прийняття позивача до громадянства України.

38. З урахуванням мотивів відмови в задоволенні позову

у справі № 990/106/22, триваючого характеру бездіяльності як правової категорії, а також факту спливу понад 9 місяців з моменту пред`явлення позову у справі № 990/106/22 до моменту звернення до суду у справі № 990/39/23 Велика Палата Верховного Суду констатує, що підстави позову в наведених справах не є тотожними, адже період триваючої бездіяльності відповідача, на який посилається ОСОБА_1 у справі № 990/39/23, не повністю охоплюється періодом, який був підставою позову у справі № 990/106/22.

39. У позивача ОСОБА_1 певний період часу, не охоплений підставами позову і обставинами справи № 990/106/22, зберігалося право на отримання відповіді від суб`єкта владних повноважень. Саме за захистом цього права позивач вправі був вдруге звернутися до суду, і це нове звернення з таким новим позовом не можна вважати таким, що відбулося за тотожних підстав у порівнянні з попереднім зверненням до суду.

40. Відповідно Велика Палата Верховного Суду наголошує, що у справі № 990/39/23 встановленню підлягають обставини щодо бездіяльності Президента України стосовно позивача у період з 19 липня 2022 року

до 06 березня 2023 року, оскільки бездіяльність відповідача, допущена лише протягом цього періоду часу, не оцінювалася судами у справі № 990/106/22 на предмет наявності протиправної бездіяльності Президента України. Такий підхід відповідатиме принципу res judicata, тобто принципу остаточності рішення, згідно з яким жодна зі сторін не має права домагатися перегляду остаточного і обов`язкового рішення лише з метою повторного слухання справи і постановлення нового рішення.

Щодо вимоги про визнання бездіяльності протиправною

41. Суд першої інстанції відмовив у задоволенні позову в частині вимоги про визнання бездіяльності протиправною з огляду на те, що 16 березня 2023 року УДМС України в Полтавській області ухвалила рішення № 7, яким скасувала дозвіл ОСОБА_1 на імміграцію в Україну. Надалі, 13 квітня 2023 року Комісія ухвалила рішення (протокол № 5) про відкликання пропозиції щодо задоволення заяви про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , наданої відповідно до протоколу від 13 квітня 2021 року № 1, а матеріали щодо прийняття до громадянства України ОСОБА_1 повернула до ДМС України.

42. Тож суд першої інстанції констатував, що з огляду на дії та рішення інших суб`єктів владних повноважень Президент України не може вважатися таким, який допускає протиправну бездіяльність щодо реалізації своїх повноважень.

43. Велика Палата Верховного Суду з таким висновком не погоджується та наголошує, що у цій справі оспорюваним є період, який підлягає оцінці на предмет наявності протиправної бездіяльності Президента України, яким є проміжок часу, починаючи з 19 липня 2022 року до 06 березня 2023 року.

44. Втім, обставини, якими суд обґрунтував відмову в задоволенні позовної вимоги про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною, виникли 16 березня та 13 квітня 2023 року відповідно, тобто після пред`явлення ОСОБА_1 позову до суду в цій справі.

45. Оскільки предметом спору у справі, що переглядається, є визнання бездіяльності Президента України протиправною, зокрема в період з 19 липня 2022 року до 06 березня 2023 року, тому відкликання у квітні 2023 року Комісією подання, яке Президент України мав розглянути, не може бути підставою для відмови в задоволенні позову в цій частині вимог. Доводи позивача про протиправну бездіяльність Президента України в період з 19 липня 2022 року до 06 березня 2023 року мають бути оцінені під час розгляду справи по суті.

46. На переконання Великої Палати Верховного Суду, здійснення судом оцінки дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень за зверненням особи, тобто розгляд справи по суті, незважаючи на зміни у спірних правовідносинах, пов`язані з відкликанням Комісією власного подання, в цій ситуації забезпечує правову визначеність у відносинах між позивачем та державою в питанні прийняття ОСОБА_1 до громадянства України в період з 19 липня 2022 року до 06 березня 2023 року.

47. Вирішуючи позов у частині вимоги про визнання бездіяльності Президента України протиправною, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що згідно з частиною першою статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

48. За частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

49. Конституційним поділом влади на законодавчу, виконавчу та судову не вичерпується увесь принцип поділу влади. Так, статтею 102 Конституції України встановлено, що Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

50. Повноваження Президента України визначені, зокрема, статтею 106 Конституції України. Згідно з пунктами 1 та 26 частини першої цієї статті Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.

51. Відповідно до частин другої та третьої статті 106 Конституції України Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

52. Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб визначено Законом № 2235-III.

53. Пунктом 3 частини першої статті 6 цього Закону встановлено, що громадянство України набувається внаслідок прийняття до громадянства, а за статтею 9 цього Закону іноземець або особа без громадянства можуть бути за їх заявою прийняті до громадянства України. Положеннями цієї статті визначено умови прийняття до громадянства України та встановлено, що у випадках, передбачених цією статтею, датою набуття громадянства України є дата видання відповідного указу Президента України.

54. Статтею 22 Закону № 2235-III передбачено, що Президент України: 1) приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України;

2) визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень; 3) затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства.

55. З метою організації виконання Закону № 2235-III прийнято Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затверджений Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215 (далі - Порядок № 215). Цей Порядок визначає перелік документів, які подаються для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, а також процедуру подання цих документів та провадження за ними, виконання прийнятих рішень з питань громадянства України.

56. За результатами розгляду Комісія приймає рішення про внесення пропозицій Президентові України щодо задоволення заяв про прийняття до громадянства України, про вихід з громадянства України, подань про втрату громадянства України та документів про припинення громадянства України за підставами, передбаченими міжнародними договорами України. У разі прийняття Комісією рішення про відсутність підстав для задоволення Президентом України заяв про прийняття до громадянства України, про вихід із громадянства України, подань про втрату громадянства України, документів про припинення громадянства України за підставами, передбаченими міжнародними договорами України, Комісія повертає зазначені матеріали відповідно до ДМС України чи Міністерства закордонних справ України разом із копією такого рішення (пункт 111 Порядку № 215).

57. Рішення про прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України приймає Президент України. Прийняття до громадянства України або припинення громадянства України здійснюється шляхом видання указів Президента України (пункт 113 розділу IV Порядку № 215).

58. Рішення Президента України про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України надсилається ДМС України, Міністерству закордонних справ України та Центральній виборчій комісії. Матеріали з питань громадянства України, за якими Президентом України прийнято рішення про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України, повертаються відповідним структурним підрозділом Офісу Президента України до ДМС України та Міністерства закордонних справ України (пункт 114 розділу IV Порядку № 215).

59. ДМС України надсилає повідомлення про прийняті Президентом України рішення через територіальний орган ДМС України до територіального підрозділу ДМС України за місцем проживання осіб, щодо яких прийнято рішення (пункт 115 Порядку № 215).

60. Аналіз зазначених приписів законодавства дає підстави для висновку, що питання набуття громадянства України є адміністративною процедурою, ініційованою особою шляхом подання про це певної заяви до територіального органу ДМС України.

61. Законодавець визначає цю процедуру як певний послідовний стадійний процес, який на основі аналізу наданих особою документів, які визначені законом, дає відповідь на питання, чи відповідає заявник законодавчо визначеним вимогам для набуття громадянства України, а також чи не підпадає під заборони і обмеження для його набуття.

62. На кожній зі стадій прийняття кінцевого рішення про набуття громадянства України відповідний компетентний орган, як-то: ДМС України чи Комісія, ухвалює «проміжне» рішення, у якому або підтверджує відповідність особи вимогам для набуття громадянства, або констатує її невідповідність із зазначенням причин і підстав для відмови у задоволенні його заяви.

63. Водночас суб`єктом владних повноважень, який ухвалює остаточне рішення у процедурі прийняття особи до громадянства України, є саме Президент України, а відповідна процедура завершується виданням главою держави указу про надання особі громадянства України.

64. Зазначене повноваження Президента України передбачене в пункті 26 частини першої статті 106 Конституції України та пункті 1 частини першої статті 26 Закону № 2235-III. Використання у наведених актах такого формулювання, як «прийняття рішення», та неодмінність видання Президентом України із цього приводу спеціального акта (указу) зумовлюють потребу у здійсненні ним перевірки підстав для ухвалення відповідного рішення шляхом проведення оцінки обґрунтованості подання Комісії. В іншому разі законодавець навів би інше формулювання, до прикладу щодо «підписання рішення».

65. Вочевидь, процедура ухвалення Президентом України відповідного рішення, яка не є формальною, потребує докладання певних зусиль (розумових, часових, операційних, організаційних, функціональних тощо). Ухвалення рішення про прийняття до громадянства і відтворення його в офіційному документі є формою реалізації повноважень глави держави, встановлених Конституцією та законами України, під час якої відбувається реалізація його дискреційних повноважень у питаннях громадянства.

66. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що за наведеними приписами чинного законодавства Президент України не може ухилитися від розгляду звернення особи про прийняття її до громадянства України, проте такий суб`єкт владних повноважень не обмежений часовими межами та на нього не покладено обов`язок щодо прийняття саме такого варіанта рішення, який рекомендований йому Комісією.

67. Як Конституція України, так і згаданий вище спеціальний закон не визначають граничного строку чи інших темпоральних обмежень, протягом яких глава держави має ухвалити рішення про надання громадянства особі.

68. Велика Палата Верховного Суду у власних постановах неодноразово висновувала, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень потрібно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає у неухваленні рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно потрібними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

69. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були вчинені чи були вчинені з порушенням розумних строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість, підстави та межі бездіяльності, а також її шкідливість для прав та інтересів особи.

70. Водночас Велика Палата Верховного Суду погоджується з доводами позивача про те, що хоча вирішення Президентом України питання про надання громадянства не містить нормативно визначених конкретних строків розгляду й ухвалення відповідного рішення, проте це не свідчить про безмежний характер відповідної процедури та про те, що така може тривати невиправдано довго.

71. Тому однією з обставин, яка підлягає встановленню під час розгляду цієї справи з огляду на предмет та підстави позову, є дотримання відповідачем розумних строків під час розгляду подання Комісії.

72. За загальним правилом, розумними є строки, потрібні для виконання процедурних дій без невиправданих зволікань та ухвалення відповідних рішень у найкоротший строк, достатній для їх прийняття.

73. Вочевидь, тривалість строку залежить також від складності питання, яке підлягає вирішенню, обсягу обставин, що піддягають врахуванню (аналізу) для прийняття відповідного рішення, характеру процесу, а в цій справі з огляду на суб`єкта ухвалення рішення - зовнішніх обставин, які впливають на процес прийняття рішення, якими на час спірного періоду є воєнний стан.

74. Вирішення питань з приводу громадянства є не єдиним напрямком діяльності Президента України, тому, надаючи оцінку бездіяльності відповідача на предмет її протиправності, потрібно враховувати і широкий обсяг повноважень суб`єкта владних повноважень та його завантаженість в спірний період.

75. Оцінюючи наведені критерії, Велика Палата Верховного Суду наголошує на тому, що хоча питання надання громадянства України не є надмірна складним з правничих міркувань, проте є досить специфічним, оскільки створює правові наслідки як для заявника, так і для держави загалом.

76. Зокрема, наслідком отримання особою громадянства України є набуття нею певного обсягу прав та обов`язків, якими згідно з приписами Конституції та законів України наділені винятково громадяни (окремі політичні права, як-то: право обирати та бути обраним, право на зайняття певних посад, обов`язок із захисту Вітчизни тощо).

77. Велика Палата Верховного Суду не заперечує, що питання громадянства є безумовно важливим для заявника; водночас, як зазначалося, це питання є не менш важливим та засадничим і для держави, зокрема, в контексті забезпечення національних інтересів і гарантування національної безпеки.

78. Велика Палата Верховного Суду ураховує також і те, що несхвалення Президентом України рішення за поданням Комісії не впливає на базові права позивача з огляду на наявність у нього протягом спірного в цій справі періоду посвідки на постійне місце проживання в Україні. Неухвалення Президентом України рішення щодо громадянства ОСОБА_1 впливає винятково на надання позивачу обмеженого обсягу політичних прав і конкретних обов`язків, належних винятково громадянам України.

79. Додатково Велика Палата Верховного Суду зауважує, що позивач серед правових підстав звернення до суду не зазначав про порушення відповідачем його прав, передбачених статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, у якій йдеться про право на повагу до свого приватного і сімейного життя.

80. Щодо завантаженості Президента України як суб`єкта владних повноважень в контексті критеріїв розумності строків вирішення спірного питання, то Велика Палата Верховного Суду зазначає, що відповідач відповідно до приписів статті 106 Конституції України наділений широким обсягом повноважень, реалізація яких, безумовно, потребує часових і організаційних затрат.

81. Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент є насамперед гарантом державного суверенітету та територіальної цілісності України.

82. Наведений вище критерій є загальним і застосовним у будь-який період, проте в контексті повномасштабної агресії росії та введення на території України воєнного стану набуває особливого значення.

83. У цьому сенсі Велика Палата Верховного Суду наголошує на тому, що у цій справі оцінці підлягають обставини неприйняття Президентом України рішення з питання набуття позивачем громадянства України в період з 19 липня 2022 року до 06 березня 2023 року. Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 в Україні введено воєнний стан у зв`язку із широкомасштабним збройним нападом російської федерації, який триває і дотепер. Відповідно до частини третьої статті 78 КАС України ці обставини як загальновідомі не потребують доказування.

84. За таких обставин вочевидь надважливою є роль Президента України як глави держави та Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України і його виняткова завантаженість у зв`язку з об`єктивною необхідністю активної участі в зовнішніх та внутрішніх відносинах, направлених на посилення обороноздатності держави, захисту державного суверенітету, забезпечення діяльності державних інституцій в умовах війни задля перемоги. Наведені обставини безумовно спонукають до зміни Президентом України пріоритетності питань, які потребують термінового чи негайного вирішення.

85. До того ж в умовах повномасштабного вторгнення та безпрецедентної агресії російської федерації таке чутливе питання, як надання громадянства України (з урахуванням прав та обов`язків, з якими пов`язується цей статус) набуває ще більш фундаментального значення та потребує ще більшої виваженості й ретельності з боку глави держави.

86. Отже, враховуючи викладені вище виняткові обставини, а також те, що чинним законодавством не встановлено граничного строку розгляду Президентом України подання Комісії щодо прийняття осіб до громадянства України, Велика Палата Верховного Суду констатує відсутність ознаки протиправності в контексті нездійснення відповідачем розгляду подання голови Комісії протягом оскаржуваного в цій справі періоду.

87. Доводи апеляційної скарги про неодмінність застосування до спірних правовідносин приписів Закону № 393/96-ВР, який передбачає строки розгляду і вирішення звернень до органів державної влади, Велика Палата Верховного Суду відхиляє, оскільки заява позивача про прийняття до громадянства України не є зверненням громадян у розумінні Закону № 393/96-ВР, а підстави, порядок і хронологія розгляду такої заяви регулюються спеціальним Законом № 2235-III.

88. Оскільки суд першої інстанції дійшов правильного по суті висновку про відмову в задоволенні вимоги позову щодо визнання бездіяльності відповідача протиправною, проте помилився в частині мотивів такої відмови, то рішення суду першої інстанції в цій частині підлягає зміні шляхом викладення його мотивувальної частини в редакції цієї постанови.

Щодо вимоги про зобов`язання розглянути подання (звернення) голови Комісії

89. На відміну від вимоги позову про визнання бездіяльності Президента України протиправною, яка нерозривно пов`язана з неодмінністю встановити період такої бездіяльності та надати оцінку взаємовідносинам сторін у цей період, вимога про зобов`язання Президента України розглянути подання полягає у покладенні на відповідача обов`язку із вчинення конкретної дії, можливість вчинення якої на момент ухвалення рішення суду має бути реальною, а мета задоволення цієї вимоги позову має відповідати завданням адміністративного судочинства, закріпленим у статті 2 КАС України.

90. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що для того, аби Президент України реалізував свої конституційні повноваження у сфері прийняття до громадянства України шляхом видачі відповідного указу (чи для того, щоб зобов`язати відповідача прийняти рішення / розглянути подання Комісії), особа має перебувати на відповідній стадії вирішення питання, пов`язаного з набуттям громадянства, тобто перебувати у статусі претендента. Цей статус породжує рекомендація Комісії, надана на передзавершальній стадії цієї адміністративної процедури, щодо прийняття особи до громадянства України.

91. Водночас суд першої інстанції встановив, що 16 березня 2023 року УДМС України в Полтавській області ухвалила рішення № 7, яким скасувала дозвіл на імміграцію в Україну ОСОБА_1 .

92. До того ж відповідно до протоколу № 5 засідання від 13 квітня 2023 року Комісія ухвалила одноголосне рішення про відкликання пропозиції щодо задоволення заяви про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , наданої відповідно до протоколу № 1 від 13 квітня 2021 року, з огляду на скасування відповідного дозволу на імміграцію позивача в Україну і повернула матеріали стосовно ОСОБА_1 до ДМС України.

93. Згідно з пунктом 4 частини другої статті 9 Закону № 2235-III однією із обов`язкових умов для прийняття до громадянства України іноземця або особи без громадянства є отримання цими особами дозволу на імміграцію. Відповідно наслідком відсутності такого дозволу або його скасування у встановленому законодавством порядку є невиконання особою умов прийняття до громадянства України, у зв`язку із чим Комісія відкликала своє подання та надану нею рекомендацію.

94. Отже, на момент розгляду цієї справи вже не було передумов для розгляду Президентом України питання прийняття позивача до громадянства, адже, по-перше, зі скасуванням дозволу на імміграцію ОСОБА_1 відпала одна з обов`язкових умов прийняття особи до громадянства України та, по-друге, Комісія відкликала свою пропозицію, яка є безпосередньою підставою для прийняття рішення Президентом України.

95. Оскільки на розгляді Президента України не перебуває подання голови Комісії, зобов`язати розглянути яке у своїй позовній заяві просив ОСОБА_1 , то суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні цієї вимоги позову.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

96. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, а також змінити судове рішення.

97. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини (частина четверта статті 317 КАС України).

98. З урахуванням мотивів, наведених у попередніх розділах цієї постанови, рішення Касаційного адміністративного суду від 18 червня 2024 року в частині відмови в задоволенні вимоги позову про визнання бездіяльності протиправною підлягає зміні з викладенням мотивувальної частини судового рішення в редакції цієї постанови. В іншій частині рішення суду першої інстанції підлягає залишенню без змін як ухвалене з дотриманням норм матеріального й процесуального права.

99. Оскільки Велика Палата Верховного Суду змінює судове рішення, проте лише в частині мотивів його прийняття, то новий розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 266 308 311 315 317 322 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 червня 2024 року в частині відмови в задоволенні вимоги позову ОСОБА_1 до Президента України про визнання бездіяльності протиправною змінити шляхом викладення його мотивувальної частини в редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 червня 2024 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідачка Є. А. УсенкоСудді:О. О. БанаськоМ. В. Мазур О. Л. БулейкоС. Ю. Мартєв Ю. Л. ВласовК. М. Пільков І. А. ВоробйоваС. О. Погрібний М. І. ГрицівІ. В. Ткач Ж. М. ЄленінаО. С. Ткачук І. В. ЖелєзнийВ. Ю. Уркевич В. В. КорольН. В. Шевцова О. В. Кривенда Постанову на підставі частини третьої статті 321 КАС України оформив суддя Погрібний С. О.