Історія справи

Ухвала КГС ВП від 03.06.2021 року у справі №922/443/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 серпня 2021 року

м. Київ

Справа № 922/443/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Міщенка І. С. - головуючого, Берднік І. С., Зуєва В. А.

за участю секретаря судового засідання -Савінкової Ю. Б.

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Бротей", Харківської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "Європартнер Компані"

на постанову Східного апеляційного господарського суду від 19 квітня 2021 року (головуючий - суддя Тарасова І. В., судді: Білоусова Я. О., Пуль О. А.), у справі

за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 1

до: 1) Харківської міської ради, 2) Товариства з обмеженою відповідальністю "Бротей"

про визнання незаконним та скасування пунктів додатків до рішень

(за участю представників: прокурор - Гребеник І. А.; відповідача-1 - Дейнега К. В. ; відповідача-2 - Чаплинський О. В. ; ТОВ "Європартнер Компані" - Синянська Я. М. )

Вступ

1. Справу ініціював прокурор, звернувшись до суду в інтересах держави до Харківської міської ради (далі - Рада, відповідач-1) та Товариства з обмеженою відповідальністю "Бротей" (далі - ТОВ "Бротей", відповідач-2). Прокурор стверджував, що Рада прийняла протиправні рішення щодо надання в користування ТОВ "Бротей" земельної ділянки під будівництво житлового комплексу без проведення земельного аукціону та площею, яка значно перевищує площу, необхідну для обслуговування нерухомості ТОВ "Бротей".

2. Суд першої інстанції закрив провадження у справі в частині позовних вимог про оскарження рішень Ради про (1) надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та (2) про затвердження такого проєкту землеустрою з підстав підвідомчості розгляду спору суду адміністративної юрисдикції. Щодо рішення Ради про надання земельної ділянки в оренду, то за висновком суду права територіальної громади ним не порушені, оскільки відповідний договір оренди між відповідачами не укладений, земельна ділянка з комунальної власності не вибувала.

3. Суд апеляційної інстанції позов задовольнив, вказавши про належність спору до суду господарської юрисдикції та констатувавши порушення Радою порядку відведення земельної ділянки комунальної власності внаслідок передачі її в користування відповідачу-2 під нове будівництво без проведення земельного аукціону, тоді як поза конкурсом останній міг отримати земельну ділянку виключно для експлуатації та обслуговування нерухомого майна.

4. Верховний Суд, переглядаючи судове рішення, має дати відповідь на питання:

- суду якої юрисдикції (господарської чи адміністративної) належить розглядати спір про скасування рішення органу місцевого самоврядування про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в користування та рішення цього органу про затвердження відповідного проєкту землеустрою та про передачу земельної ділянки в оренду;

- чи мало ТОВ "Бротей", як власник нерухомого майна, право на отримання в оренду без проведення конкурсу земельної ділянки для здійснення нового будівництва;

- чи мав право прокурор самостійно звернутися до суду з даним позовом в інтересах територіальної громади, визначивши відповідачем орган місцевого самоврядування.

Історія справи

Обставини справи, встановлені судами

5. За договорами купівлі-продажу від 01.03.2018 та від 02.03.2018 ТОВ "Бротей" придбало у власність нежитлові виробничі будівлі літ. "З-1" площею 52 кв. м., літ. "Ж-1" площею 57,1 кв. м., літ. "Е-1" площею 55,8 кв. м., літ "Д-1" площею 50,5 кв. м, літ. "Г-1" площею 51 кв. м по вул. Наринській, 4 у м. Харкові.

6.12.04.2018 ТОВ "Бротей" звернулось до Ради із заявою про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею орієнтовно 11,2364 га для будівництва та обслуговування житлового комплексу за адресою: м. Харків, вул. Наринська, 4, повідомивши, що нежитлові будівлі літ."Г-1", літ. "Д-1 ", літ. "Е-1", літ. "Ж-1 ", літ. "З-1", які знаходяться на зазначеній земельній ділянці, будуть знесені під час будівництва.

7.18.04.2018 Радою прийнято рішення №1049/18, яким, зокрема надано ТОВ "Бротей" дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 11,2364 га для будівництва житлового комплексу по вул.

Наринській, 4; будівництво об'єкту виконати з урахуванням знесення нежитлових будівель літ. "З-1 ", літ. "Ж-1 ", літ. "Е-1 ", літ "Д-1 ", літ. "Г-1", які належать на праві власності ТОВ "Бротей" (підпункти 6.1,6.2 додатку 2).

8. За рішенням від 19.12.2018 №1359/18 Рада затвердила ТОВ "Бротей" проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова для будівництва житлового комплексу по вул. Наринській, 4 (підпункт
7.1. додатку 1); надала ТОВ "Бротей" в оренду земельну ділянку (кадастровий номер 6310136600:08:004:0013) площею 11,2364 га за рахунок земель житлової та громадської забудови для будівництва житлового комплексу по вул. Наринській, 4 (далі - спірна земельна ділянка) до 31.12.2023 (підпункт 7.2 додатку 1); погодила виконання будівництва об'єкту з урахуванням знесення нежитлових будівель літ. "З-1 ", літ. "Ж-1 ", літ. "Е-1 ", літ "Д-1 ", літ. "Г-1" по вул. Наринській, 4, які належать на праві власності ТОВ "Бротей" (підпункт 7.3 додатку 1). Крім того, у підпункті 7.4 додатку 1 до вказаного рішення скасовано пункт 29 додатку 1 до рішення Ради від 17.10.2018 №1231/18, як не виконаний.

9. У пункті 29 додатку 1 до рішення Ради від 17.10.2018 №1231/18 територіальній громаді м. Харкова: (1) надано дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки (кадастровий номер 6310136600:08:004:0013) із земель територіальної громади м. Харкова площею 11,2364 га для будівництва житлового комплексу по вул. Наринській, 4; (2) фінансування робіт із землеустрою (технічна документація із землеустрою щодо поділу земельної ділянки по вул. Наринській, 4) вирішено забезпечити за рахунок коштів ТОВ "Бротей".

Короткий зміст позовних вимог

10. У лютому 2020 року керівник Харківської місцевої прокуратури № 1 (далі - прокурор) в інтересах держави звернувся з позовом до Ради та ТОВ "Бротей" про:

- визнання незаконним та скасування пункту 6 додатку 2 до рішення Ради від
18.04.2018 №1049/18 щодо надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- визнання незаконним та скасування пункту 7 додатку 1 до рішення Ради від
19.12.2018 №1359/18, яким затверджено проєкт землеустрою та надано ТОВ "Бротей" спірну земельну ділянку в оренду.

11. На переконання прокурора оспорювані рішення Ради прийняті з порушенням вимог земельного законодавства щодо порядку відведення юридичній особі землі комунальної власності. Так, всупереч вимог статей 124, 134 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) Рада відвела ТОВ "Бротей" під нове будівництво земельну ділянку без проведення земельних торгів, тоді як відповідач-2 мав право на отримання у такому порядку земельної ділянки виключно для експлуатації та обслуговування нерухомого майна. Також, без належного обґрунтування в оренду надано земельну ділянку площею неспівмірно більшою від площі, яку займає розташована на ній нерухомість відповідача-2 та з метою, що не пов'язана з обслуговуванням нерухомості.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

12. Рішенням господарського суду Харківської області від 20 листопада 2020 року закрито провадження у справі в частині позовних вимог про визнання незаконним та скасування пункту 6.1 додатку 2 до рішення від 18.04.2018 №1049/18 та пункту 7.1 Додатку 1 рішення від 19.12.2018 №1359/18. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

13. Закриваючи провадження щодо частини вимог, суд першої інстанції зазначив, що рішення Ради про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та затвердження такого проєкту прийняті в інтересах територіальної громади з метою формування земельної ділянки, а відповідний проєкт землеустрою не визначений законом як підстава набуття речових прав на земельну ділянку. При прийнятті вказаних рішень орган місцевого самоврядування реалізовує владні управлінські функції у сфері публічно-правових відносин, а отже спір щодо оскарження таких рішень не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства, оскільки віднесений до юрисдикції адміністративних судів.

14. Щодо інших позовних вимог, то прокурором не доведено порушення інтересів територіальної громади внаслідок прийняття Радою рішення про надання земельної ділянки в оренду, оскільки відповідний договір оренди між сторонами не укладений і земельна ділянка не вибувала з володіння територіальної громади. При цьому прокурор не довів перевищення площі земельної ділянки над площею нерухомості відповідача-2, що унеможливлює встановлення судом обставин дотримання вимог статті 134 ЗК України при наданні спірної ділянки в оренду поза конкурсом.

Короткий зміст оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції

15. Постановою Східного апеляційного господарського суду від 02 лютого 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано, позов задоволений частково:

- визнано незаконним та скасовано пункт 6 додатку 2 до рішення Ради від
18.04.2018 №1049/18;

- визнано незаконними та скасовано підпункти 7.1,7.2., 7.3. пункту 7 додатку 1 рішення Ради від 19.12.2018 №1359/18.

15.1. Закрито провадження у справі в частині позовних вимог про визнання незаконним та скасування підпункту 7.4. пункту 7 додатку 1 до рішення Ради від
19.12.2018 №1359/18

16. При визначенні юрисдикційної приналежності спору апеляційний суд керувався правовими висновками Великої Палати Верховного Суду (зокрема, у справах №265/2828/17, №813/1009/17) та вказав, що з прийняттям Радою рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її в оренду відповідачу-2 рішення цього органу про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки було реалізовано та стало підставою для надання земельної ділянки в користування, а правовідносини сторін трансформувалися і набули іншої природи, на які правила адміністративного судочинства не поширюються. Тому предметом перевірки зазначених рішень є не законність дій суб'єкта владних повноважень у питаннях надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а правильність формування волі однієї із сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, оскільки в такому випадку оспорювані рішення в своїй сукупності є формою волевиявлення орендодавця щодо зміни в майбутньому правовідносин сторін на договірні орендні. Зважаючи на характер спірних правовідносин, спір у даній справі в частині позовних вимог про визнання незаконним та скасування рішень Ради про (1) надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою, (2) затвердження цього проєкту та (3) надання земельної ділянки в оренду не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а виник з майнових відносин приватноправового характеру (цивільних правовідносин), а тому, з урахуванням суб'єктного складу сторін, розгляд цих вимог має здійснюватися в порядку господарського судочинства.

17. Разом з тим, оскаржуваним підпунктом 7.4. пункту 7 додатку 1 рішення від
19.12.2018 №1359/18 Рада скасувала власне рішення про надання територіальній громаді дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, що є реалізацією органом місцевого самоврядування своїх управлінських дозвільних функцій у сфері розроблення технічної документації із землеустрою, які не породили між відповідачами приватних майнових прав та інтересів. У зв'язку з чим спір у цій частині належить до юрисдикції адміністративних судів.

18. Щодо суті спору, то внаслідок набуття права власності на нерухоме майно ТОВ "Бротей" на позаконкурентних засадах мало право отримати ділянку в користування саме з метою, пов'язаною із розташуванням належних йому на праві власності об'єктів нерухомого майна. Натомість формування спірної земельної ділянки здійснювалось в порядку відведення земельної ділянки за проектом землеустрою, розробленим та затвердженим на підставі оспорюваних рішень Ради, за яким її відведення передбачено не для мети, що пов'язана з розміщенням об'єктів нерухомого майна відповідача-2, а для будівництва нового об'єкта нерухомого майна та за умови знесення розташованих на ній об'єктів нерухомості.

19. У силу статей 124, 134 ЗК України відповідач-2 мав право отримати спірну земельну ділянку для здійснення нового будівництва за рахунок знесення належних йому на праві власності будівель лише за результатами проведених земельних торгів. Натомість наміри відповідачів були спрямовані на отримання ТОВ "Бротей" земельної ділянки для нового будівництва, а наявність на земельній ділянці об'єктів нерухомості використано лише як формальний привід для уникнення процедури земельних торгів. В результаті ТОВ "Бротей" поза конкурсом отримало право користування земельною ділянкою значної площі для нового будівництва.

20. Щодо повноважень прокурора, судом констатовано дотримання ним приписів статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та наведення підстав для представництва інтересів держави. Самостійне звернення прокурора з даним позовом спричинено порушенням саме органом місцевого самоврядування вимог закону та інтересів територіальної громади при прийнятті оспорюваних рішень, у зв'язку з чим Рада визначена прокурором співвідповідачем. Саме цим прокурор правомірно обґрунтовує відсутність органу, уповноваженого на виконання функцій держави у спірних правовідносинах.

Короткий зміст вимог касаційних скарг

21. Не погоджуючись із указаною постановою апеляційного суду, Рада та ТОВ "Бротей" звернулися з касаційними скаргами, в яких просять її скасувати з підстав, передбачених пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України, рішення суду першої інстанції залишити в силі.

22. Також з касаційною скаргою на постанову апеляційного суду звернулась особа, яка не брала участі у справі - ТОВ "Європартнер Компані" посилаючись на те, що судом було прийнято рішення про її права та обов'язки. Вимоги касаційної скарги стосуються скасування постанови суду апеляційної інстанції та рішення суду першої інстанції з підстав, передбачених пунктом 4 частини 2 статті 287 ГПК України та направлення справи на новий розгляд.

Аргументи учасників справи

Доводи відповідача-1, який подав касаційну скаргу (узагальнено)

23. Помилковим є висновок апеляційного суду про недотримання Радою вимог статей 122, 123, 126, 134 ЗК України при реалізації процедури передачі в користування спірної земельної ділянки. Так, вимога законодавства щодо проведення земельних торгів стосується виключно надання права оренди землі, натомість за висновком Верховного Суду у постанові від 06.10.2020 у справі №922/3091/19 проєкт відведення земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом, спрямованим на набуття, зміну або припинення прав та обов'язків сторін в орендних правовідносинах.

24. Всупереч висновкам Верховного Суду у постановах від 09.02.2018 у справі № 910/4528/15-г, від 29.09.2020 у справі № 688/2908/16-ц судом не встановлено доказів необхідності використання відповідачем-2 земельної ділянки у меншому розмірі та не наведено порушень законодавства при затвердженні Радою проєкту землеустрою спірної земельної ділянки, розробка якого хоча і здійснювалась ТОВ "Бротей" з метою отримання земельної ділянки в користування, проте вчинена саме в інтересах територіальної громади з метою формування земельної ділянки.

25. Судом не враховані усталені правові висновки Великої Палати Верховного Суду щодо віднесення до юрисдикції адміністративних судів спору, предметом якого є оскарження рішення органу місцевого самоврядування про надання або відмову в наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (постанови у справах № 924/174/18,536/233/16-ц, 401/2400/16-ц, 826/5737/16,922/864/17,826/5735/16,536/233/16-ц, 127/16433/17,820/4219/17,361/2562/16-а, 371/957/16-а, 380/624/16-ц).

26. Суд апеляційної інстанції залишив поза увагою обставину не підтвердження прокурором наявності підстав для представництва інтересів держави відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру" внаслідок не доведення прокурором неналежного здійснення або нездійснення органом місцевого самоврядування захисту інтересів держави. Вказане свідчить про неврахування судом правових висновків Верховного Суду у справах № 912/2358/18, № 587/430/16-ц, № 469/1044/17, № 910/8737/19, № 917/273/20.

Доводи відповідача-2, який подав касаційну скаргу (узагальнено)

27. Судом не враховані правові висновки Великої Палати Верховного Суду щодо віднесення до юрисдикції адміністративних судів спору, предметом якого є оскарження рішення органу місцевого самоврядування про надання або відмову в наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (постанови у справах № 924/174/18,536/233/16-ц, 401/2400/16-ц, 826/5737/16,922/864/17,826/5735/16,536/233/16-ц, 127/16433/17,820/4219/17,380/624/16-ц).

28. Апеляційний суд не врахував правовий висновок Великої Палати Верховного Суду в постанові від 29.09.2020 у справі № 688/2908/16-ц про те, що розробка та затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки хоча і здійснювались з метою отримання ТОВ "Бротей" земельної ділянки в користування, проте такі дії вчинені саме в інтересах територіальної громади з метою формування земельної ділянки, а отже не порушують прав територіальної громади.

При цьому затверджений оспорюваним рішенням Ради проєкт землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки відповідає вимогам чинного законодавства, а ТОВ "Бротей" має право на користування земельною ділянкою, як власник розташованій на ній нерухомості.

Доводи ТОВ "Європартнер Компані", яке подало касаційну скаргу (узагальнено)

29. Під час розгляду справи судом першої інстанції скаржник став власником частини нежитлових будівель по Наринській, 4 у м. Харкові, які розташовані на спірній земельній ділянці, наданій в оренду ТОВ "Бротей" на підставі оспорюваного рішення Ради. Отже, в силу норм статті 120 ЗК України та статті 377 Цивільного кодексу України до ТОВ "Європартнер Компані", як нового власника нерухомості, перейшло право користування спірною земельною ділянкою на умовах, які існували для ТОВ "Бротей". Отже, суд першої інстанції прийняв рішення про права та обов'язки ТОВ "Європартнер Компані", не залучивши останнього до участі у справі.

Позиція інших учасників справи

30. Прокурор у відзиві на касаційні скарги відповідачів 1 та 2 погоджується з висновками суду про те, що спірна земельна ділянка могла бути надана в користування ТОВ "Бротей" тільки шляхом проведення земельного аукціону, тоді як поза конкурсом відповідач-2 міг отримати земельну ділянку виключно для обслуговування нерухомого майна.

31. У відзиві на касаційну скаргу ТОВ "Європартнер Компані" прокурор вважає її доводи безпідставними, оскільки право оренди земельної ділянки ТОВ "Бротей" ще не виникло, а отже не могло перейти до скаржника в порядку статті 120 ЗК України.

32. ТОВ "Бротей" у відзиві на касаційну скаргу Ради погоджується з її вимогами та доводами щодо підстав касаційного оскарження.

33. Рада у відзиві на касаційну скаргу ТОВ "Європартнер Компані" вважає її обгрунтованою і такою, що підлягає задоволенню.

Позиція Верховного Суду

Оцінка аргументів учасників справи і висновків суду апеляційної інстанції

Щодо касаційної скарги ТОВ "Європартнер Компані"

34. Відповідно до частини 1 статті 287 ГПК України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, інтереси та (або) обов'язки, мають право подати касаційну скаргу, зокрема на рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи та постанову суду апеляційної інстанції.

35. Отже, вказана стаття визначає коло осіб, які наділені процесуальним правом на касаційне оскарження судового рішення і які поділяються на дві групи - учасники справи, а також особи, які участі у справі не брали, але судове рішення стосується їх прав, інтересів та (або) обов'язків. При цьому, на відміну від оскарження судового рішення учасником справи, не залучена до участі у справі особа повинна довести наявність у неї правового зв'язку зі сторонами спору або безпосередньо судовим рішенням через обґрунтування наявності таких критеріїв: вирішення судом питання про її право, інтерес, обов'язок, причому такий зв'язок має бути очевидним та безумовним, а не ймовірним.

36. Верховний Суд наголошує на тому, що судове рішення, оскаржуване не залученою особою, повинно безпосередньо стосуватися прав, інтересів та обов'язків цієї особи, тобто судом має бути розглянуто й вирішено спір про право у правовідносинах, учасником яких на момент розгляду справи та прийняття рішення господарським судом першої інстанції є скаржник, або міститься судження про права та обов'язки цієї особи у відповідних правовідносинах. Рішення є таким, що прийняте про права та обов'язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов'язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов'язки таких осіб. У такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в пункті 1 статті 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його цивільних прав і обов'язків.

Будь-який інший правовий зв'язок між скаржником і сторонами спору не може братися до уваги.

37. У поданій касаційній скарги ТОВ "Європартнер Компані" стверджує про набуття у серпні 2020 року права власності на частину нерухомого майна, яке розташоване на земельній ділянці, наданій в користування ТОВ "Бротей" на підставі спірного рішення Ради. Вказана обставина на переконання скаржника свідчить про перехід до нього права користування земельною ділянкою з кадастровим номером 6310136600:08:004:0013 в силу положень статті 120 ЗК України в обсязі та на умовах, встановлених для ТОВ "Бротей".

38. Однак за встановленими у даній справі обставинами передбачена статтями 123, 124 ЗК України процедура набуття права оренди земельної ділянки ТОВ "Бротей" не завершена, оскільки відповідний договір оренди земельної ділянки, на підставі якого безпосередньо відбувається передача земельної ділянки в користування, між Радою та ТОВ "Бротей" станом на момент вирішення даного спору не укладено.

39. У той же час від однієї особи до іншої особи за правилами статті 120 ЗК України не може перейти право оренди земельної ділянки, яке у попереднього землекористувача ще не виникло станом на час відчуження ним будівель, розташованих на земельній ділянці.

40. Зазначене виключає наявність правового зв'язку між набутим ТОВ "Європартнер Компані" статусом власника нерухомого майна та оспорюваними рішеннями органу місцевого самоврядування, які стосуються процедури оформлення за ТОВ "Бротей" права користування земельною ділянкою, яка не завершена.

41. Наведене у свою чергу є підставою для закриття касаційного провадження за касаційною скаргою ТОВ "Європартнер Компані" на підставі пункту 3 частини 1 статті 296 ГПК України, яким чітко визначено, що суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом першої чи апеляційної інстанції питання про її права, інтереси та (або) обов'язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, інтереси та (або) обов'язки такої особи не вирішувалося.

Щодо юрисдикції суду

42. Велика Палата Верховного Суду неодноразово формувала правові позиції, відповідно до яких юрисдикція судового спору визначається за предметом спору, тобто за змістом та дійсним характером спірних правовідносин.

43. Так, публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин (постанова Великої Палати Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 805/4505/16-а). Натомість приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 15 квітня 2020 року у справі № 804/14471/15).

44. У постановах від 21 березня 2018 року (справа № 536/233/16-ц), 24 квітня 2018 року (справа № 401/2400/16-ц), 30 травня 2018 року (справа № 826/5737/16), 19 червня 2018 року (справа № 922/864/17), на які міститься посилання в касаційних скаргах відповідачів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування, а проект відведення земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом.

45. Якщо особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

46. Розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речове право на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.

47. Предметом позовних вимог прокурора у даній справі є оскарження одночасно рішень органу місцевого самоврядування як про надання ТОВ "Бротей" дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, так і про затвердження відповідного проєкту землеустрою і надання земельної ділянки в оренду вказаній особі.

48. З прийняттям Радою рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її в оренду ТОВ "Бротей", рішення органу місцевого самоврядування про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки було реалізовано та стало підставою для надання земельної ділянки в користування, а правовідносини сторін трансформувалися і насправді набули іншого правового змісту, на який правила адміністративного судочинства не поширюються. У зв'язку з чим предметом перевірки судом зазначених рішень є не законність дій суб'єкта владних повноважень щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а фактично правильність формування волі власника стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, оскільки в такому випадку оспорювані рішення в своїй сукупності є формою волевиявлення орендодавця щодо зміни в майбутньому правовідносин сторін на договірні орендні.

49. Подібні правові висновки у контексті юрисдикційної приналежності спору наведені Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.06.2018 у справі № 265/2828/17, від 17.02.2021 у справі № 813/1009/17.

50. Таким чином, зважаючи на характер спірних правовідносин, спір у даній справі в частині позовних вимог про визнання незаконним та скасування зазначених вище рішень Ради не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а виник вже із майнових відносин приватноправового характеру, а тому, з урахуванням суб'єктного складу сторін, розгляд цих вимог має здійснюватися в порядку господарського судочинства.

Щодо повноважень прокурора на звернення з позовом

51. Як убачається з позовної заяви, прокурор в інтересах держави звернувся до суду з позовом до органу, уповноваженого розпоряджатися землею територіальної громади у спірних правовідносинах та до юридичної особи, яка претендує на отримання права землекористування, про визнання незаконними та скасування рішень органу місцевого самоврядування, спрямованих на передачу земельної ділянки комунальної власності в користування.

52. Поряд із підставами заявленого позову прокурор навів також аргументи щодо наявності порушених, на його думку, інтересів держави та необхідності їх захисту, а також вказав про те, що звертається до суду з даним позовом самостійно, оскільки Рада, як орган, що уповноважений на здійснення захисту інтересів територіальної громади у спірних правовідносинах, є одним із відповідачів у цій справі.

53. Апеляційний господарський суд погодився з доводами прокурора у цій частині та вказав, що представництво інтересів держави прокурором у даній справі є обґрунтованим та правомірним. За висновками апеляційного суду прокурор довів, що порушення інтересу держави у цих правовідносинах відбулося внаслідок порушення Радою встановленого законодавством порядку розпорядження земельною ділянкою в силу надання такої ділянки юридичній особі за спрощеною процедурою без проведення земельних торгів з метою будівництва нового об'єкта, а не для обслуговування існуючої нерухомості. Враховуючи той факт, Рада є одним із відповідачів і її рішення є предметом оскарження, суд вважав, що у спірних правовідносинах відсутній орган, уповноважений здійснювати функції захисту інтересів територіальної громади, у зв'язку з чим прокурор правомірно набув статусу позивача.

54. Здійснивши перевірку правильності застосування апеляційним судом норм матеріального (стаття 23 Закону України "Про прокуратуру") і процесуального (статті 4, 53 ГПК України) права при наданні вказаних висновків, колегія суддів порушень таких норм не виявила.

55. Так, Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов'язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних чи господарських, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов'язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (див. висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, у постанові від
26.02.2019 у справі № 915/478/18, у постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

56. Частиною 3 статті 4 ГПК України визначено, що до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

57. У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою (частина 3 статті 53 ГПК України).

58. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті (частина 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

59. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци 1-3 частини 4 статті 23 цього ж Закону).

60. У постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Іншими словами, прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб'єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.

61. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац 2 частини 5 статті 53 ЦПК України).

62. Вище вже зазначалося, що звертаючись до суду у цій справі прокурор вказав, що є позивачем, бо орган місцевого самоврядування - один зі співвідповідачів, рішення якого оскаржуються через недотримання вимог законодавства стосовно передання земельної ділянки в користування. Цим прокурор обґрунтовував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, тобто, навів підставу для представництва інтересів держави.

63. З огляду на те, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Раду одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконними і скасування її рішень, правильним є висновок суду апеляційної інстанції про те, що представництво інтересів держави прокурором у даній справі є обґрунтованим та правомірним.

64. Здійснене апеляційним судом правозастосування узгоджується із правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, що викладена у постановах від
15.01.2020 у справі № 698/119/18 та від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, а тому протилежні доводи касаційної скарги Ради (пункт 26 Постанови) відхиляються.

65. У цій частині Верховний Суд вважає доцільним також вказати, що відповідно до приписів статті 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" саме Велика Палата Верховного Суду є спеціально створеним колегіальним органом Верховного Суду, метою діяльності якого є забезпечення однакового застосування судами норм права.

Щодо суті спору

66. Верховний Суд зазначає, що головними аргументами касаційних скарг відповідачів по суті спору є те, що проєкт відведення земельної ділянки не є правовою підставою набуття речового права на земельну ділянку, а був затверджений Радою виключно з метою формування земельної ділянки в інтересах територіальної громади. Вказані аргументи наведені скаржниками на противагу висновків апеляційного суду про порушення порядку формування спірної земельної ділянки з метою оформлення права землекористування за ТОВ "Бротей" для нового будівництва в обхід процедури земельних торгів.

67. Верховний Суд відхиляє вказані аргументи скаржників, погоджується з висновками апеляційного суду про принципову неможливість формування спірної земельної ділянки як об'єкта речових прав і в обґрунтування своєї позиції зазначає таке.

68. Громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених частини 5 статті 53 ЦПК України або за результатами аукціону (частина 1 статті 116 ЗК України).

69. Статтями 123, 124 ЗК України визначено загальну процедуру формування земельної ділянки з метою надання її в користування, яка полягає в такому:

- особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки, звертається до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; у клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення, додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки;

- відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні;

- за замовленням заінтересованої особи спеціалізованою організацією розробляється проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який погоджується в порядку статті 186-1 ЗК України;

- орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування приймає рішення про надання земельної ділянки в користування, яким затверджує проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- передача в оренду земельної ділянки здійснюється на підставі такого рішення шляхом укладення договору оренди.

70. Приписи статей 116, 122, 123, 124 ЗК України дають змогу дійти висновку, що процедура надання земельних ділянок у користування є стадійною, спрямованою на розпорядження земельною ділянкою одним суб'єктом і набуття її у користування іншим.

71.1. Ця процедура розпочинається зі звернення особи до уповноваженого органу із заявою про надання земельної ділянки, в якій чітко ідентифікується об'єкт майнового інтересу відповідної особи, який конкретизується через зазначення у заяві цільового призначення земельної ділянки, її орієнтовних розмірів, а також через надання графічних матеріалів, на яких зазначене бажане місце розташування відповідної ділянки.

71.2. Розроблення документації із землеустрою здійснюється на підставі дозволу, наданого органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статей 116, 122, 123, 124 ЗК України, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки в користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу (абзаци 3-5 частини 1 статті 123 ЗК України).

71.3. Передача земельної ділянки в оренду здійснюється на підставі рішення органу місцевого самоврядування шляхом укладення відповідного договору оренди.

Тобто прийняття органом місцевого самоврядування рішення про передачу в користування (оренду) земельної ділянки, яка перебуває у комунальній власності, є необхідною умовою для передачі такої земельної ділянки в оренду.

72. За встановленими у справі обставинами ТОВ "Бротей" при зверненні до Ради чітко визначило свій майновий інтерес у отриманні конкретної земельної ділянки саме для будівництва та обслуговування житлового комплексу за адресою: м.

Харків, вул. Наринська, 4, повідомивши, що належні ТОВ "Бротей" нежитлові будівлі, які знаходяться на зазначеній земельній ділянці, будуть знесені під час будівництва.

73. За наслідками розгляду вказаної заяви Рада надала дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а у подальшому затвердила відповідний проєкт землеустрою і прийняла рішення про надання ТОВ "Бротей" в оренду земельної ділянки для будівництва нового об'єкта - житлового комплексу по вул. Наринській, 4, безпосередньо визначивши умовою такого будівництва знесення нежитлових будівель, які належать на праві власності ТОВ "Бротей".

74. У той же час частиною 2 статті 124 ЗК України передбачено, що передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частиною 2 статті 124 ЗК України.

75. Зокрема, відповідно до абзацу 2 частини 2 статті 134 ЗК України не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі розташування на земельних ділянках об'єктів нерухомого майна (будівель, споруд), що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб.

76. Виходячи із системного аналізу положень частини 2 статті 124 і абзацу 2 частини 2 статті 134 ЗК України незастосування конкурентної процедури у виді земельних торгів допускається виключно у випадку, коли земельна ділянка державної чи комунальної власності надається фізичним або юридичним особам у користування з метою обслуговування та експлуатації виключно існуючих об'єктів нерухомого майна (будівель, споруд), розташованих на такій земельній ділянці та належних на праві власності зазначеним особам для їх подальшого використання відповідно до того цільового та функціонального призначення, яке існувало на момент їх придбання.

77. Таке правове регулювання з боку законодавця є виправданим і логічним та створює передумови одночасно як для усунення випадків покладення на власників таких об'єктів надмірного тягаря, пов'язаного з необхідністю оформлення права землекористування, так і для недопущення ухилення учасників земельних правовідносин від дотримання положень законодавства щодо отримання земельних ділянок на конкурентних засадах та/або їх отримання з метою використання, що відрізняється від цільового використання об'єктів нерухомості, та/або у розмірі, який необґрунтовано значно перевищує площу таких об'єктів. Верховний Суд звертається до власних правових висновків у постановах від 30.03.2021 у справі № 922/1323/20, від 01.04.2021 у справі №910/10500/19.

78. Отже, ТОВ "Бротей" мав право звернутися до Ради з метою формування та отримання в користування без проведення земельних торгів тільки земельної ділянки виключно для обслуговування та експлуатації належних йому на праві власності об'єктів нерухомого майна, розташованих на такій земельній ділянці.

79. Натомість спірну земельну ділянку надано ТОВ "Бротей" не для обслуговування розташованих на ній об'єктів нерухомого майна, а для будівництва житлового комплексу, тобто для будівництва нового об'єкта, а безпосередньо визначеною Радою умовою надання земельної ділянки було знесення існуючих об'єктів нерухомості, які належать ТОВ "Бротей".

80. Апеляційним судом також встановлено, що на момент придбання ТОВ "Бротей" за договорами купівлі -продажу від 01.03.2018 та від 02.03.2018 об'єктів нерухомого майна земельна ділянка під нерухомим майном відповідача-2 не була сформована.

81. Однак формування спірної земельної ділянки з кадастровим номером undefined, визначення її площі та державна реєстрація здійснювались на підставі заяви ТОВ "Бротей" та за проектом землеустрою, розробленим і затвердженим на підставі оспорюваних рішень Ради, за яким відведення земельної ділянки здійснювалось не для мети, що пов'язана з розміщенням об'єктів нерухомого майна, а для будівництва нового об'єкта нерухомості - житлового комплексу, при цьому за умови знесення вже існуючих (придбаних ТОВ "Бротей") об'єктів.

82. Отже, враховуючи положення частини 2 статті 124 і абзацу 2 частини 2 статті 134 ЗК України спірна земельна ділянка могла бути сформована та надана відповідачу в оренду з метою нового будівництва виключно за результатами проведення земельних торгів.

83. За встановлених обставин справи наміри Ради та ТОВ "Бротей" очевидно були спрямовані на передачу останньому земельної ділянки для нового будівництва, а наявність на земельній ділянці об'єктів нерухомості використано лише як формальний привід для уникнення проведення процедури земельних торгів.

84. За таких обставин законним та обґрунтованим є висновок апеляційного суду про принципову неможливість формування спірної земельної ділянки з метою передачі її в користування відповідачу-2 для нового будівництва в обхід процедури земельних торгів.

85. Порушення встановленого наведеними вище нормами земельного законодавства порядку формування земельної ділянки з метою оформлення права користування нею в обхід встановленої законом процедури очевидно свідчить про незаконність оспорюваних рішень Ради, які в цілому є складовими процедури формування земельної ділянки.

86. Верховний Суд відхиляє посилання скаржників в обгрунтування своїх доводів у наведеній частині на правові висновки Верховного Суду у справах № 910/4528/15-г, № 688/2908/16-ц, які прийняті у правовідносинах очевидно не подібних тим, що склалися між сторонами даного спору ні за предметом спору, ні за правовим регулюванням, ні за встановленими судами фактичними обставинами справи.

Висновки за результатами розгляду касаційних скарг відповідачів

87. Відповідно до статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статті 309 ГПК України межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань. Оскільки в ході касаційного розгляду не було виявлено неправильного застосування судом норм матеріального права чи порушень норм процесуального права, то і підстав для зміни чи відміни оскаржуваного судового рішення у касаційному провадженні, яке відкрито з підстав, передбачених пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України, також не має.

Щодо судових витрат

88. Унаслідок відмови у задоволенні касаційних скарг судові витрати за подання касаційних скарг покладаються на скаржників - Раду та ТОВ "Бротей".

Керуючись статтями 296, 300, 301, 306, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Європартнер Компані" закрити.

2. Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Бротей" та Харківської міської ради залишити без задоволення.

3. Постанову Східного апеляційного господарського суду від 19 квітня 2021 року у справі № 922/443/20 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Міщенко І. С.

Судді Берднік І. С.

Зуєв В. А.