Історія справи

Ухвала КАС ВП від 29.08.2018 року у справі №826/11213/15

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 серпня 2018 року

Київ

справа №826/11213/15

адміністративне провадження №К/9901/11615/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Пасічник С.С.,

суддів: Васильєвої І.А., Юрченко В.П.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Погрібніченка І.М. від 09 листопада 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Бужак Н.П., суддів Костюк Л.О., Твердохліб В.А. від 29 грудня 2015 року у справі за позовом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України до Державної фінансової інспекції в м. Києві, третя особа - Державне підприємство «Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості», про визнання протиправними дій,

В С Т А Н О В И В:

У червні 2015 року Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (далі - позивач/Мінекономрозвитку) звернулось до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в м.Києві (далі - відповідач/Фінінспекція), третя особа - Державне підприємство «Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості», в якому просило: 1) визнати протиправними дії відповідача в частині визначення позивача правонаступником майнових прав та обов'язків Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики; 2) визнати протиправними дії працівників відповідача при здійсненні обрахунку щодо наявності факту заборгованості Мінекономрозвитку у розмірі 1042882,99 грн.; 3) визнати протиправними дії відповідача в частині складання пункту 9 вимоги від 23 червня 2014 року №26-072-14-14/8466 щодо відшкодування матеріальної шкоди (збитків) з Мінекономрозвитку.

Обґрунтовуючи позовну заяву, по суті зазначило про незгоду із актом ревізії та прийнятою на його підставі вимогою про усунення порушень, зокрема в частині пункту 9 вимоги, оскільки висновки відповідача за наслідками проведеної ревізії щодо правонаступництва Мінекономрозвитку майнових прав та обов'язків Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики, а також наявності факту заборгованості Мінекономрозвитку є безпідставними, базуються на суб'єктивних припущеннях перевіряючих, які не мають підтвердження належними доказами.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2015 року, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 грудня 2015 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, дійшов висновку, що судження ревізора, викладені в акті перевірки, не породжують та не змінюють права та обов'язки позивача, а тому вимоги про визнання таких висновків неправомірними не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. Орган державного фінансового контролю має право відповідно до законодавства заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. За наведеного суди дійшли висновку про відсутність, у даному випадку, правовідносин, які порушують права позивача у розумінні вимог Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Не погоджуючись із рішенням судів першої та апеляційної інстанції, Мінекономрозвитку подало касаційну скаргу, в якій просило їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач посилався на помилковість позиції судів попередніх інстанцій, оскільки оскаржувані висновки відповідача є такими, що не відповідають дійсності, а також зазначив, що інший судовий порядок оскарження актів ревізії фінансових інспекцій законодавством не встановлений. Разом з тим згідно із частиною першою статті 13 Закону України від 26 січня 1993 року №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №2939-XII) дії або бездіяльність службових осіб державної контрольно-ревізійної служби можуть бути оскаржені в судовому порядку. Наведені висновки, як стверджує позивач, покладені в основу пункту 9 вимоги й спричиняють для нього негативні наслідки у вигляді безпідставного стягнення з Мінекономрозвитку грошових коштів, у зв'язку з чим такі дії відповідача та пункт вимоги підлягають оскарженню в суді та мають бути визнані протиправними.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 січня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

У визначені ухвалою строки заперечення на касаційну скаргу не надходили.

В подальшому справа передана до Верховного Суду, як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України.

Переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відмову в задоволенні касаційної скарги.

Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що Фінінспекцією відповідно до пункту 1.3.6.1 Плану контрольно-ревізійної роботи на І квартал 2014 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості» за період з 01 квітня 2010 року по 28 лютого 2014 року, за результатами якої складено акт ревізії від 12 червня 2014 року №072-30/2166.

23 червня 2014 року відповідачем складено вимогу №26-072-14-14/8466 та надіслано на адресу Державного підприємства «Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості».

У пункті 9 вимоги зазначено, що в порушення вимог пунктів 1.1, 2.1 договору про відшкодування витрат балансоутримувача на утримання орендованих нежитлових приміщень та надання комунальних послуг орендарю від 01 березня 2011 року №6/11, пунктів 1.1, 2.1 договору про відшкодування витрат балансоутримувача на утримання орендованих нежитлових приміщень та надання комунальних послуг орендарю від 01 березня 2011 року №7/11, частини 1 статті 526, частини 1 статті 629 Цивільного кодексу України, частин 1, 2 статті 193 Господарського кодексу України, ДП «Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості» у періоді з 01 грудня 2011 року по 26 червня 2012 року покрито витрати сторонньої юридичної особи, при цьому останньою відшкодування їх вартості не здійснювалось, чим нанесено матеріальної шкоди (збитків) підприємству на суму 1042882,99 грн., у зв'язку з чим Фінінспекція вимагає відшкодувати нанесену матеріальну шкоду в сумі 1042882,99 грн.

Незгода із такими висновками акта ревізії й прийнятою на їх підставі вимогою (пункт 9 вимоги) слугувала підставою для звернення позивача до суду з даним позовом.

Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову з огляду на наступне.

Статтею 2 КАС України (в редакції, чинній на момент розгляду даної справи у судах попередніх інстанцій) визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

За правилами частини першої статті 6 КАС України (в редакції, чинній на момент розгляду даної справи у судах попередніх інстанцій) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Таким чином, до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено, позаяк підставою для звернення особи до суду з позовом є її суб'єктивне уявлення, особисте переконання в порушенні прав чи свобод. Однак, обов'язковою умовою здійснення такого захисту судом є об'єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

Загальне поняття акта перевірки наведено у пункті 3 Порядку оформлення результатів документальних перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 22 грудня 2010 року №984 (зареєстровано у Міністерстві юстиції України 12 січня 2011 року за №34/18772), положення якого були чинними на момент виникнення спірних відносин, згідно з яким акт - це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки фінансово-господарської діяльності платника податків і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства.

У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.

За змістом частини першої статті 13 Закону №2939-XII дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.

Диспозиція цієї статті передбачає оскарження дій службової особи, які пов'язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії), наприклад із порушенням трудового розпорядку такою особою під час проведення ревізії; дій, які полягають у перевищенні повноважень службовою особою щодо обмеження прав у можливості ознайомлення з результатами контрольного заходу, (ревізії); дій щодо проведення ревізії без установлених законом підстав та/або з порушенням чинного законодавства тощо.

Дії службової особи щодо включення до акта певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді, оскільки відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта. Це свідчить про те, що дії, пов'язані з включенням до акта висновків, є обов'язковими, тоді як самі висновки такими не є.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Водночас судження контролюючого органу є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Отже, предметом оскарження відповідно до статті 13 Закону №2939-XII є дії чи бездіяльність службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи.

Враховуючи викладене, Верховний Суд вважає, що акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб'єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом України у постанові від 10 вересня 2013 року у справі №21-237а13, а також Верховним Судом у постанові від 10 травня 2018 року у справі №811/119/13-а.

Посилаючись на статтю 13 Закону №2939-XII, позивач фактично оскаржує акт ревізії (висновки), що унеможливлює розгляд такого спору в судовому порядку.

Що ж стосується оскарження дій органу державного фінансового контролю в частині складання пункту вимоги, слід зазначити наступне.

Відповідно до статті 2 Закону №2939-XII (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року №499/2011 (далі -Положення), Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 4 пункту 4 Положення передбачено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, зокрема: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів тощо.

Відповідно до підпунктів 15 та 21 пункту 6 Положення Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону №2939-XII, згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Отже, законодавством визначено право органу державного фінансового контролю здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства та завданих державі чи об'єкту контролю збитків пред'являти вимоги щодо усунення таких правопорушень, в яких, окрім іншого, визначати розмір виявлених збитків.

За таких обставин, позовні вимоги Мінекономрозвитку, які спрямовані на оскарження дій відповідача щодо складання пункту вимоги та визначення розміру матеріальної шкоди (збитків), задоволенню не підлягають, оскільки останні є службовою діяльністю органу державного фінансового контролю, здійснення якої регламентується згаданими положеннями законодавства.

До того ж, у справі, яка розглядається, Фінінспекцією пред'явлено вимогу до Державного підприємства «Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості». При цьому пункт 9 вимоги, що оскаржується позивачем, вказує лише на виявлену шкоду (збитки), її розмір та зобов'язання підприємства, якому адресована вимога, вжити заходів щодо її відшкодування. Вказівок ж щодо вчинення певних дій чи утримання від таких дій Мінекономрозвитку згаданий пункт та загалом вимога не містить.

Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку щодо необґрунтованості заявлених вимог.

За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень.

Доводи ж касаційної скарги за наведеного не дають підстав для висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права при ухваленні рішень, а тому підстави для їх скасування відсутні.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29 грудня 2015 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С.С. Пасічник

І.А. Васильєва

В.П. Юрченко ,

Судді Верховного Суду