Історія справи

Ухвала КАС ВП від 03.01.2019 року у справі №804/8775/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 березня 2020 року

Київ

справа №804/8775/17

адміністративне провадження №К/9901/68973/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою Головного управління Державної міграційної служби України в Дніпропетровській області

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 січня 2018 року (головуючий суддя - Жукова Є.О.)

та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року (головуючий суддя - Чабаненко С.В., судді: Чумак С.Ю., Юрко І.В.)

у справі №804/8775/17

за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_3

до Центрального районного відділу Головного управління Державної міграційної служби в Дніпропетровській області

про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії.

I. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2017 року ОСОБА_2 , ОСОБА_1 звернулися до суду в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_3 , в якому просили:

- визнати протиправними дії Центрального районного відділу Головного управління Державної міграційної служби в Дніпропетровській області щодо відмови у видачі ОСОБА_3 паспорта у формі книжечки;

- зобов`язати Центральний районний відділ Головного управління Державної міграційної служби в Дніпропетровській області оформити та видати ОСОБА_3 паспорт громадянина України у формі книжечки.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначили, що вони є батьками ОСОБА_3 , звернулися до відповідача з заявою про оформлення та видання паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-XII, з повідомленням про відмову за релігійними переконаннями від оформлення і отримання паспорта у формі картки - документа Реєстру.

3. Проте, відповідач листом від 9 грудня 2017 року №1214/6097 відмовив у наданні дитині паспорта з посиланням на Закон України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що посвідчують особу чи її спеціальний статус», відповідно до якого оформлення і видача паспорта громадянина України здійснюється розпорядником ЄДДР у формі картки.

4. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року, адміністративний позов задоволено. Визнано протиправною відмову Центрального районного відділу Головного управління Державної міграційної служби в Дніпропетровській області у видачі ОСОБА_3 у зв`язку із досягненням 16 - річного віку паспорта громадянина України у формі книжечки. Зобов`язано Центральний районний відділ у місті Дніпрі Головного управління Державної міграційної служби в Дніпропетровській області оформити та видати ОСОБА_3 , 2001 року народження, у зв`язку із досягненням ним 16 - річного віку паспорт громадянина України у формі книжечки без передачі будь-яких даних про дитину і про її батьків, до ЄДДР, без формування (присвоєння) унікального номеру запису в Реєстрі (УНЗР), без використання будь-яких засобів ЄДДР. Вирішено питання про розподіл судових витрат.

5. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами встановлено, що відповідно до свідоцтва про народження ОСОБА_3 від 13 лютого 2001 року, ОСОБА_2 та ОСОБА_1 - громадяни України, є батьками ОСОБА_3 .

7. 11 листопада 2017 року ОСОБА_2 та ОСОБА_1 звернулися до Центрального районного відділу Головного управління Державної міграційної служби в Дніпропетровській області в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_3 з заявою, в якій просили оформити бланк паспорта громадянина України ОСОБА_3 без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру та видати виключно у вигляді паспортної книжечки на підставі Закону України від 18 січня 2001 року №2235-ІІІ «Про громадянство України», з зазначенням про відсутність надання згоди на обробку своїх персональних даних на підставі пункту 5 статті 8 Закону України «Про захист персональних даних» на підставі релігійних переконань заявників, а також висловлена заборона щодо присвоєння ОСОБА_3 ідентифікаторів особи.

8. За наслідками розгляду заяви Центральним районним відділом Головного управління Державної міграційної служби в Дніпропетровській області №1214/6097 від 9 грудня 2017 року роз`яснено, що на день звернення позивачів Центральний районний відділ Головного управління Державної міграційної служби в Дніпропетровській області було забезпечено матеріально - технічними ресурсами для оформлення і видачі паспорта громадянина України, зразки бланків якого затверджено постановою №302, тобто у вигляді картки. Таким чином, законодавством України визначено, що паспорт громадянина України видається лише у вигляді картки, та громадянин не має вибору оформлення паспорта громадянина України іншого зразка.

9. Також відповідачем зазначено, що відповідно до статті 4 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації», громадяни України є рівними перед законом і мають рівні права в усіх галузях економічного, політичного, соціального і культурного життя незалежно від їх ставлення до релігії. Ніхто з мотивів своїх релігійних переконань не може ухилятися від виконання конституційних обов`язків. Заміна виконання одного обов`язку іншим з мотивів переконань допускається лише у випадках, передбачених законодавством України.

IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Законом України від 20 листопада 2012 року №5492-VI «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (далі - Закон №5492-VI) передбачено можливість видачі документа як у формі книжечки, так і у вигляді картки. Тобто, заявник, звернувшись до уповноваженого суб`єкта з відповідними документами, передбаченими вказаним Законом, має право на отримання документа у формі книжечки, зокрема, паспорта громадянина України.

11. Водночас, апеляційний суд взяв до уваги висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у рішенні за результатами розгляду зразкової справи №806/3265/17 та зауважив, що позбавлення особи можливості отримання паспорта у традиційній формі - у вигляді книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не було необхідним у демократичному суспільстві, і воно є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

12. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.

13. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції, оскільки такі зроблені на підставі неповно з`ясованих обставин, що мають значення для справи, а рішення прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права.

14. На думку скаржника, позивачі помилково сприйняли відповідь на звернення, як рішення про відмову у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки, оскільки таке звернення позивачів не є заявою про надання адміністративної послуги, а відповідно лист-відповідь на неї не є рішенням про відмову у наданні адміністративної послуги.

15. Посилаючись на вимоги Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302, скаржник зазначив, що особисте звернення позивачів в інтересах ОСОБА_3 з заявами вільного зразка з вимогою оформити їх сину паспорт у формі книжечки без зняття біометричної інформації та без внесення її в ЄДДР, суперечать чинному законодавству з цих питань.

16. Також скаржник зазначив, що враховуючи положення статей 22, 32, 34 Конституції України, виготовлення паспорта громадянина України у формі картки з безконтактним електроносієм не звужує змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, в томі числі не порушує сутності права особи на повагу до приватного життя.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

18. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

20. Згідно з частиною другою статті 32 Конституції України не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

21. За змістом частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України, зокрема, визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов`язки громадянина; громадянство, правосуб`єктність громадян, засади регулювання демографічних та міграційних процесів.

22. Відповідно до частини першої статті 1 Закону №5492-VI суспільні відносини, пов`язані зі збиранням, накопиченням, захистом, зберіганням, обліком, використанням і поширенням інформації Єдиного державного демографічного реєстру (далі - Реєстр), оформленням, видачею, обміном, пересиланням, вилученням, поверненням державі, визнанням недійсними та знищенням передбачених цим Законом документів, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами України, цим та іншими законами України, а також прийнятими на їх виконання нормативно-правовими актами у сферах, де використовуються відповідні документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи.

23. Згідно з частиною першою статті 4 Закону №5492-VI ЄДДР - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.

24. Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.

25. За змістом частини першої статті 10 Закону №5492-VI внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб`єктами за зверненням заявника, на підставі інформації державних органів реєстрації актів цивільного стану, органів реєстрації фізичних осіб, а також інформації органів виконавчої влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з дотриманням вимог Закону України «Про захист персональних даних».

26. У разі, якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі).

27. Відповідно до частини першої статті 13 Закону№ 5492-VI документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються на документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, і документи, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус.

28. До документів Реєстру, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, належить паспорт громадянина України (підпункт «а» пункту 1 частини першої статті 13 Закону №5492-VI).

29. Відповідно до частин першої, другої статті 14 Закону №5492-VI форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета.

30. За змістом частини другої статті 15 Закону №5492-VI бланки документів, якщо інше не визначено цим Законом, виготовляються за єдиними зразками та технічними описами, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

31. Підстави, за яких уповноважений суб`єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити заявникові у видачі документа, встановлено в частині сьомій статті 16 Закону №5492-VI.

32. Згідно з частинами першою, другою статті 21 Закону №5492-VI паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України. Кожен громадянин України, який досяг чотирнадцятирічного віку, зобов`язаний отримати паспорт громадянина України. Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

33. Відповідно до частини четвертої статті 21 Закону №5492-VI паспорт громадянина України виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій.

34. Перелік інформації, яка вноситься до паспорта громадянина України, визначено у частині сьомій статті 21 Закону №5492-VI. Він містить, зокрема: унікальний номер запису в Реєстрі; відцифрований образ обличчя особи; відцифрований підпис особи.

35. Така інформація у розумінні пункту 2 частини першої статті 3 Закону №5492-VI є біометричними даними, параметрами, тобто сукупністю даних про особу, зібраних на основі фіксації її характеристик, що мають достатню стабільність та істотно відрізняються від аналогічних параметрів інших осіб.

36. 25 березня 2015 року № 302 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України» (далі - Постанова №302).

37. За змістом пункту 2 Постанови №302 із застосуванням засобів ЄДДР запроваджено:

з 1 січня 2016 року - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 р. №2503-XII;

з 1 листопада 2016 року оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.

38. Пунктом 3 Постанови № 302 установлено, що до завершення роботи із забезпечення в повному обсязі територіальних підрозділів Державної міграційної служби матеріально-технічними ресурсами, необхідними для оформлення і видачі паспорта громадянина України, зразки бланків якого затверджено цією постановою, паспорт громадянина України може оформлятися з використанням бланка паспорта громадянина України у формі книжечки; прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 1 листопада 2016 року припиняється; паспорт громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, оформлений та виданий на підставі документів, поданих до 1 листопада 2016 року, є чинним протягом строку, на який його було видано.

39. Відповідно до пунктів 1, 2 додатка 2 «Технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм» до Постанови №302 бланк паспорта громадянина України (далі - паспорт) виготовляється у формі пластикової картки типу ID-1, що містить безконтактний електронний носій. У паспорт імплантовано безконтактний електронний носій, який відповідає вимогам нормативних документів України у сфері технічного та криптографічного захисту інформації. Безконтактний електронний носій відповідає вимогам стандарту ISO/IEC 14443 щодо запису і зчитування даних. До безконтактного електронного носія вноситься інформація, яка зазначена на лицьовому та зворотному боці паспорта, біометричні дані, параметри особи (відцифрований образ обличчя, відцифрований підпис особи), а також дані щодо забезпечення захисту інформації, що внесена на безконтактний електронний носій, відповідно до вимог Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус».

40. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України» до приведення законодавства у відповідність із цим Законом закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону, якщо інше не передбачено цим Законом.

41. Відповідно до пункту 7 Прикінцевих та перехідних положень указаного Закону Кабінет Міністрів України зобов`язано, серед іншого, у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.

42. 26 жовтня 2016 року Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову №745, якою внесено відповідні зміни до Постанови №302. Указана постанова набрала чинності з 1 листопада 2016 року, і з цієї ж дати паспорт громадянина України оформляється у формі картки з безконтактним електронним носієм з використанням бланка, затвердженого Постановою №302.

43. Поряд із цим, відповідно до пунктів 3, 5, 8 Положення про паспорт, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-XII (в редакції Постанови Верховної Ради України від 2 вересня 1993 року №3423-XII) бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Паспортна книжечка являє собою зшиту в накидку нитками обрізну книжечку розміром 88 х 125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок. Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується.

44. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини у цій справі виникли у зв`язку з відмовою Центрального районного відділу Головного управління Державної міграційної служби в Дніпропетровській області неповнолітній дитині позивачів в оформленні та видачі паспорта громадянина України у вигляді (формі) паспортної книжечки.

45. З огляду на суб`єктний склад спірних правовідносин, зміст позовних вимог та підстави позову, а також правове регулювання спірних відносин, є достатні підстави вважати, що ця справа відповідає ознакам, викладеним у рішенні Великої Палати Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи Пз/9901/2/18 (№806/3265/17).

46. У зазначеному рішенні Велика Палата Верховного Суду констатувала, що норми Закону №5492-VI, на відміну від норм Положення про паспорт, не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорта у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, імені та по батькові, та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій.

47. На переконання Великої Палати Верховного Суду це є безумовним порушенням вимог статті 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Також такий підхід не відповідає вимогам якості закону (тобто, таке втручання не було «встановлене законом»), не є «необхідним у демократичному суспільстві». Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя у контексті неможливості реалізації права на власне ім`я, що становить порушення статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року.

48. В постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року зазначено, що позбавлення особи можливості отримання паспорта у традиційній формі - у вигляді книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді ID -картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не є необхідним у демократичному суспільстві, і таке втручання є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря.

49. Враховуючи встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення відповідають правовій позиції Великої Палати Верховного Суду у такій категорії справ.

50. З огляду на наведене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

51. Доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій та встановлених ними обставин не спростовують.

52. Що ж стосується доводів касаційної скарги про те, що позивачі помилково сприйняли відповідь на звернення, як рішення про відмову у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки, оскільки таке звернення позивачів не є заявою про надання адміністративної послуги, а відповідно лист-відповідь на неї не є рішенням про відмову у наданні адміністративної послуги, то Верховний Суд не приймає їх до уваги виходячи з положень 341 КАС України.

53. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

54. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

55. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 345, 350, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України в Дніпропетровській області залишити без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 січня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року у справі №804/8775/17 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

А.Г. Загороднюк

О.В. Калашнікова,

Судді Верховного Суду