Повноваження прокурора у земельних справах

Питання меж повноважень прокуратури в цивільних чи господарських проваджень особливо, де предметом спору є земля, вже давно є дискусійним та неоднозначним.

На даний час, в судах перебувають численні справи за позовами прокуратури, однак в розрізі даної статті акцент буде зроблено саме на справах, де є вимоги визнати незаконним рішення про передання земельної ділянки без торгів, визнання відповідно договору недійсним та повернення земельної ділянки комунальної власності. Саме такий вибір здійснення аналізу зумовлений якраз необхідністю відслідкувати чи дійсно в таких справах має місце інтерес держави.

Розпочати слід з того, що 03.12.2025 року Конституційний Суд України прийняв рішення №6-р(II)/2025, яким визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв’язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб’єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідно до мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 03.12.2025 року №6-р(II)/2025:

«…4.2. Конституційний Суд України наголошує, що пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України уповноважує прокуратуру на здійснення представництва інтересів держави в суді тільки у виключних випадках та в порядку, що визначені законом, а не на здійснення такого представництва у випадках, визначених органами прокуратури.

Унаслідок унесення Законом № 1401 змін до Конституції України відбулося звуження конституційної функції прокуратури, передбаченої пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, порівняно з тією, яка була визначена в пункті 2 частини першої статті 121 Конституції України до конституційної реформи 2016 року. Таке звуження полягає, зокрема, у встановленні ознаки виключності для випадків здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді, що їх має бути визначено в законі.

У Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України також указував, що «стосовно повноваження прокуратури щодо представництва інтересів держави в суді в Основному Законі України міститься застереження „у виключних випадках і в порядку, що визначені законом“ <…>. Це обумовлюється недопущенням свавільного втручання прокуратури у здійснення господарської та статутної діяльності юридичних осіб, досягнення цілей функціонування учасника відповідних правовідносин, виконання ним договірних зобов’язань тощо. При цьому на прокуратуру покладається обов’язок щодо обґрунтування необхідності такого втручання» (перше, третє, четверте речення абзацу дев’ятого підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини)….

7.3. На думку Конституційного Суду України, окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону уможливлюють виконання прокуратурою функції, установленої пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, у спосіб, що зумовлює позасудове оцінювання прокурором ефективності дій чи встановлення бездіяльності інших суб’єктів владних повноважень поза сферою кримінального права, тоді як, зокрема, у сфері кримінального права вже наявні відповідні механізми реагування прокуратури на випадки нездійснення або неналежного здійснення суб’єктами владних повноважень своїх функцій для захисту інтересів держави.

Цим самим створено не передбачений Конституцією України механізм упливу прокуратури на реалізацію повноважень органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи інших суб’єктів владних повноважень, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, та знівельовано вимогу статті 6 Конституції України щодо самостійного здійснення повноважень кожним органом у визначених Конституцією України межах…»

Отже, Конституційний Суд України вже констатував той факт, що відсутність чітких меж повноважень прокуратури за межами сфери кримінального провадження створює механізм впливу на інших суб’єктів владних повноважень та несе ризик «свавільного втручання прокуратури у здійснення господарської та статутної діяльності юридичних осіб, досягнення цілей функціонування учасника відповідних правовідносин, виконання ним договірних зобов’язань», що власне і зумовило визнання неконституційним окремих приписів ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

В той же час, п. 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 03.12.2025 року №6-р(II)/2025 вказує на те, що окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами, визнані неконституційними, втрачають чинність із 1 січня 2027 року.

Тобто, має місце ситуація, коли норма є неконституційною, але чинною.

В той же час, відповідно до процесуальних кодексів (ст. 10 ЦПК України, ст. 7 КАС України, ст. 11 ГПК України), якщо суд доходить висновку, що чинний закон чи підзаконний акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий акт, а застосовує безпосередньо норми Конституції.

Отже, не дивлячись на те, що рішення Конституційного Суду України від 03.12.2025 року №6-р(II)/2025 містить припис про те, що норма втрачає чинність з 01.01.2027 року, суди на підставі процесуальних норм навіть до втрати чинності нормою можуть не застосувати таку норму як таку, що суперечить Конституції України, що встановлено рішення Конституційного Суду України від 03.12.2025 року №6-р(II)/2025.

Варто відзначити, що після прийняття рішення Конституційного Суду України від 03.12.2025 року №6-р(II)/2025 дещо змінились і висновки Великої Палати Верховного Суду з приводу меж повноважень прокуратури.

В даному розрізі мова йде про постанову Великої Палати Верховного Суду від 04.03.2026 року у справі №922/5241/21, де зроблені наступні висновки:

«…У практиці Верховного Суду сформований підхід, за якого «представництво в суді законних інтересів держави» згідно зі статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» охоплює представництво таких суспільних інтересів, до яких належать інтереси як держави в цілому, так і інтереси територіальної громади. Ці інтереси не завжди збігаються. Певні дії, рішення, правочини, в тому числі стосовно майна територіальної громади можуть не зачіпати інтересів інших, аніж самої територіальної громади. Відповідно й порушення при вчиненні цих дій, ухваленні рішень, вчиненні правочинів не стосуються інтересів держави в цілому.

Звертаючись до суду з позовом, прокурор має визначити, на захист яких саме інтересів він звертається….

Велика Палата Верховного Суду у зв`язку з цим звертає увагу на те, що орган місцевого самоврядування не є відповідачем сам по собі. Це орган, який здійснює представництво інтересів територіальної громади (або держави у випадках реалізації делегованих повноважень, визначених законом). Так само і позов, який подано до органу державної влади, є позовом до держави в особі цього органу.

Тому якщо прокурор звертається з позовом, який має на меті оспорити передання органом місцевого самоврядування майна у приватну власність особи, то залежно від того, на захист якого інтересу подано позов (держави в цілому як власника чи територіальної громади як власника), має бути визначено позивача і коло відповідачів.

Якщо прокурор вважає, що орган місцевого самоврядування незаконно розпорядився майном, яке належить державі, і внаслідок такої дії (рішення, правочину) органу місцевого самоврядування майно було відчужено особі, то держава в особі уповноваженого органу (або у виняткових випадках прокурор за відсутності такого органу або якщо орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів і виконано вимоги статті 23 Закону України «Про прокуратуру») захищає права власника, витребовуючи відповідне майно у власність держави. Особа, яка набула відповідне майно і від якої воно витребовується, є відповідачем за таким позовом.

В окремих випадках, якщо держава не є власником майна, однак має законний інтерес у знаходженні відчуженого майна у певного суб`єкта (територіальної громади), який його відчужив, вимоги прокурора можуть бути спрямовані на приведення сторін правочину з відчуження майна у стан до порушення цього інтересу. З цією метою прокурор може позиватись про визнання недійсним відповідного правочину до його сторін (громади в особі органу місцевого самоврядування та набувача майна за правочином) та застосування наслідків недійсності правочину (реституцію), а якщо майно було відчужено далі іншій особі - також з віндикаційним позовом до цієї особи.

При цьому прокурор неодмінно має обґрунтувати наявність інтересів держави, які виходять за межі інтересів територіальної громади як власника майна і які у такий спосіб потребують захисту і виправдовують втручання як у права громади як власника з розпорядження цим майном, так і в інтереси набувачів майна.

Якщо ж прокурор захищає суто інтереси територіальної громади, то вона в особі відповідного органу місцевого самоврядування є позивачем за таким позовом, навіть якщо за твердженням прокурора, саме внаслідок незаконних дій (рішення, правочину) цього органу порушено інтереси громади…»

Тобто, з урахуванням висновків Великої Палати Верховного Суду у постанові від 04.03.2026 року у справі №922/5241/21 у справах, що стосується оскарження передання земельної ділянки комунальної власності в оренду без проведення торгів суд в першу чергу має з’ясувати – який інтерес захищає прокуратура, якщо земельна ділянка не вибуває з власності, а територіальна громада отримує кошти до місцевого бюджету за договором оренди.

В переважній більшості таких справ аргументи позивача-прокурора зводяться до того, що суб’єкти владних повноважень порушили закон, бо не провели торги, тобто порушено інтерес, який полягав саме у способі передання майна, а не в самому переданні майна в оренду.

В той же час мета земельних торгів – отримання доходу, якщо мова йде про проведення торгів з передання земельних ділянок комунальної власності, то відповідно – отримання доходу до місцевого бюджету.

Отже, «інтерес» стосується виключно надходження коштів від оренди комунального майна до місцевого бюджету.

Тобто, предметом спору (передання земельної ділянки комунальної власності в оренду без проведення торгів) не стосується ні майна держави, не стосується і делегованих повноважень держави, не стосується і інтересу держави, щоб певне майно перебувало в територіальній громаді.

При цьому відповідно до ч. 6 ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів.

Згідно ст. 29 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» саме до власних (самоврядних) повноважень належить управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад.

Відповідно до ч. 1 ст. 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

Отже, формування та використання місцевого бюджету, в тому числі і шляхом отримання коштів від здавання в оренду майна, є самостійним правом місцевого самоврядування, яким має право розпоряджатись на власний розсуд, а тому не зачіпає «державний інтерес».

Підсумовуючи слід вказати, що звісно кожна справа є індивідуальною, але відсутність меж дискреційних повноважень, як вже неодноразово було підтверджено ЄСПЛ, свідчить про свавілля, а не про благі наміри, тому звісно рішенням Конституційного Суду України зроблено рішучий крок на виправлення цієї ситуації, практика ж інших юрисдикцій, на жаль, не є такою визначеною і ще тільки формується.

Автори статті: Анна Мартиненко, партнер АО Кравець і партнери

Ростислав Кравець, старший партнер АО Кравець і партнери

+380(44)229-6950