Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.08.2018 року у справі №806/3727/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 травня 2019 року

Київ

справа №806/3727/17

провадження №К/9901/57028/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н. В., суддів: Берназюка Я. О., Желєзного І. В., провівши в касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом заступника керівника Житомирської місцевої прокуратури в інтересах держави до Житомирської міської ради, третя особа - Приватне підприємство "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" про визнання незаконним та скасування рішення, за касаційною скаргою заступника прокурора Житомирської області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Попової О. Г. від 1 березня 2018 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шевчук С. М., Мацького Є. М., Шидловського В. Б. від 2 липня 2018 року,

УСТАНОВИЛ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2017 року заступник керівника Житомирської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до Житомирської міської ради із позовом, в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення № 768 двадцять сьомої сесії сьомого скликання Житомирської міської ради від 28 вересня 2017 року "Про надання юридичним особам дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" в частині надання Приватному підприємству "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" дозволів на розробку проектів землеустрою на земельну ділянку площею 0,0150 га, що знаходиться за адресою: провулок Прудний, 13 та вулиця Северина Наливайка, земельну ділянку площею 0,0050 га, що знаходиться адресою: провулок Прудний, земельну ділянку площею 0,0100 га, що знаходиться за адресою: провулок Прудний біля житлового будинку по вулиці С. Наливайка, 12-б, з цільовим призначенням для експлуатації та догляду за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами і каналами (пункти 11,12,13 Додатку 1 до рішення Житомирської міської ради №768 від 28 вересня 2017 року).

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 1 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 2 липня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.

3. Рішення судів мотивовано відсутністю у Житомирської міської ради законодавчо визначених підстав для відмови Приватному підприємству "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі будівництва, обслуговування та ремонту об'єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об'єктів зв'язку та дорожнього господарства (крім об'єктів дорожнього сервісу), до яких згідно Державного класифікатору будівель та споруд ДК 018-2000 відноситься гідротехнічні споруди. Порушення інтересів держави судом не встановлено.

Оскільки спірні земельні ділянки не передавались у власність чи користування, прийняття рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою не означає позитивного рішення з приводу переходу права власності або користування земельною ділянкою до інших осіб.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, заступник прокурора Житомирської області звернувся із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням виконавчого комітету Житомирської міської ради № 516 від 15 червня 2016 року погоджено Приватному підприємству "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" проведення благоустрою території між провулком Прудним та вулицею Покровською з розміщенням малих архітектурних форм.

Відповідно до договору про надання послуг (виконання робіт) №1 від 20 липня 2016 року, договору про надання послуг (виконання робіт) №2 від 20 липня 2016 року, договору про надання послуг (виконання робіт) № 3 від 20 липня 2016 року, Приватним підприємством "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" було укладено договори щодо: будівництва гідроспоруд на річці Крошенка провулок 5-а в місті Житомирі; капітального ремонту гідроспоруди на річці Крошенка між житловим будинком провулок Прудний, 13 та вулицею Северина Наливайка в місті Житомирі; капітального ремонту гідроспоруди на річці Крошенка біля житлового будинку вулиця Северина Наливайка 12-б в місті Житомирі.

Згідно листа Приватного підприємства "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" вих. №423 від 21 вересня 2016 року директору Комунального підприємства "Експлуатація штучних споруд" Житомирської міської ради було повідомлено, що в процесі проведення робіт із благоустрою було виявлено неналежний технічний стан двох гідроспоруд на дамбі річки Крошенка в районі провулку Прудного в місті Житомирі. З дозволу Житомирської міської ради (листи від 07 серпня 2015 року №18/7770 та від 19 червня 2016 року №18/6227) ПП "ВЖРЕП №4" за власний рахунок здійснило капітальний ремонт вказаної дамби з гідроспорудами. На підставі вищевикладеного, запропоновано Комунального підприємства "Експлуатація штучних споруд" Житомирської міської ради прийняти дамбу з гідроспорудами на річці Крошенка в районі провулку Прудного в місті Житомирі на баланс.

Відповідно до листа Комунального підприємства "Експлуатація штучних споруд" Житомирської міської ради вих. №223 від 14 листопада 2016 року дамба з гідроспорудами на річці Крошенка в районі провулку Прудного в місті Житомирі на балансі підприємства не рахується, установчі чи дозвільні документи на дамбу відсутні, фінансування на утримання та поточний ремонт дамби підприємству не проводилося. Враховуючи вищевикладене, Комунальне підприємтсво "Експлуатація штучних споруд" Житомирської міської ради вих. №223 на даний час не має можливості прийняти на баланс підприємства дамбу з гідроспорудами на річці Крошенка в районі провулку Прудного.

Приватне підприємство "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" зверталось до міського голови міста Житомира Сухомлина С. І. із листом вих. №103 від 28 лютого 2017 року щодо вказаної невизначеності питання власника дамби з гідроспорудами на річці Крошенка в районі провулку Прудного. З метою уникнення аварійності зазначених споруд та подальшого належного технічного обслуговування повідомлено про наміри прийняти зазначені об'єкти на тимчасовий облік (баланс).

Листом Приватного підприємства "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" вих. №228 від 04 квітня 2017 року міського голову міста Житомира Сухомлину С. І. повідомлено, що у зв'язку з тим, що дамба з гідроспорудами приведена до належного технічного стану і потребує постійного догляду та технічного обслуговування, беручи до уваги тривалу невизначеність питання щодо власника вказаної дамби з гідроспорудами, з метою уникнення аварійності зазначених споруд та подальшого належного технічного обслуговування, підприємством прийнято рішення з 01 квітня 2017 року прийняти зазначені об'єкти на баланс. Технічна документація на дамбу з гідроспорудами виготовлена за власний рахунок. Утримання та обслуговування дамби з гідроспорудами проводиться за рахунок коштів підприємства.

Листом виконавчого комітету Житомирської міської ради вих. №21/3398 від 12 червня 2017 року повідомлено Приватне підприємство "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4", що лист про взяття на баланс дамби з гідроспорудами на річці Крошенка взято до відома.

Встановлено, що Приватне підприємство "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" зверталось до міського голови міста Житомира Сухомлина С. І. із заявами про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, а саме:

- заява від 11 травня 2017 року про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,005 га; для експлуатації та догляду за гідротехнічними спорудами. Додатками до заяви зазначено графічні матеріали та виписку з ЄДР;

- заява від 11 травня 2017 року про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,015 га; для експлуатації та догляду за гідротехнічними спорудами. Додатками до заяви зазначено графічні матеріали та виписку з ЄДР;

- заява від 29 травня 2017 року про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,01 га; для експлуатації та догляду за гідротехнічними спорудами. Додатками до заяви зазначено графічні матеріали та виписку з ЄДР.

Згідно Рекомендацій постійної комісії з питань містобудування, архітектури та землекористування (протокол №107 від 22 серпня 2017 року) вих. №591/22К-3 від 07 вересня 2017 року, за результатами розгляду проекту рішення "Про надання юридичним особам дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" постійна комісія з питань містобудування, архітектури та землекористування рекомендує доповнити додаток 1 проекту рішення пунктами згідно з додатком та впорядкувати відповідно нумерацію пунктів.

Відповідно до змісту вказаного додатку до Рекомендацій постійної комісії з питань містобудування, архітектури та землекористування вих. №591/22К-3 від 07 вересня 2017 року, до списку юридичних осіб, яким надається дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, зокрема, включено Приватне підприємство "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" щодо земельних ділянок площею 0,0150 га, 0,0050 га та 0,0100 га для експлуатації та доглядом за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами і каналами.

Підпунктом 1.1 пункту 1 рішення Житомирської міської ради №768 двадцять сьомої сесії сьомого скликання від 28 вересня 2017 року вирішено надати юридичним особам дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок відповідно до додатку 1.

Згідно пунктів 11,12,13 Додатку 1 до рішення Житомирської міської ради №768 від 28 вересня 2017 року, до списку юридичних осіб, яким надається дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, зокрема, включено Приватне підприємство "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" щодо земельних ділянок площею 0,0150 га, 0,0050 га та 0,0100 га для експлуатації та доглядом за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами і каналами.

Не погоджуючись із діями відповідача та вважаючи, що рішення Житомирської міської ради №768 від 28.09.2017 прийняте відповідачем з порушенням вимог земельного законодавства, заступник керівника Житомирської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся із вказаним позовом до суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга заступника прокурора Житомирської області обґрунтована тим, що при наданні Приватному підприємству "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" дозволів на розробку проектів землеустрою на земельні ділянки з цільовим призначенням для експлуатації та догляду за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами і каналами не дотримано вимог земельного законодавства, а саме - не надано документів, що свідчать на наявність у власності підприємства на спірних земельних ділянках об'єктів нерухомого майна. За даними інформаційних даних Державного реєстру речових прав на нерухоме майно вказаний суб'єкт господарювання не володіє на правах власності або користування гідротехнічними спорудами, які знаходяться наземельних ділянках, щодо яких прийнято оскаржуване рішення. Статтею 134 Земельного кодексу України не передбачено можливість передавати у користування земельні ділянки для експлуатації та догляду за гідротехнічними спорудами за відсутності у особи власності на таке майно, без проведення земельних торгів.

Комплекс гідроспоруд розміщених на земельній ділянці, відносно якої прийнято відповідачем рішення про надання дозволу на розробку проектної документації із землеустрою, належить на праві приватної власності іншій особі. Порушення інтересів держави обґрунтовує тим, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною, а тому будь-які протиправні дії щодо земельних ділянок є порушенням інтересів держави.

7. У відзиві на касаційну скаргу Приватне підприємство "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4", посилаючись на законність судових рішень, просить залишити їх без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Статтею 13 Конституції України встановлено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону.

9. Відповідно до статті 1 Закону України "Про землеустрій" документація із землеустрою (землевпорядна документація) - затверджені в установленому порядку текстові та графічні матеріали, якими регулюється використання та охорона земель державної, комунальної та приватної власності, а також матеріали обстеження і розвідування земель, авторського нагляду за виконанням проектів тощо.

10. Згідно з частиною 1 статті 50 Закону України "Про землеустрій" проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється у разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання) або зміни цільового призначення земельної ділянки.

11. Положеннями статті 12 Земельного кодексу України визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст, зокрема, належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до статті 12 Земельного кодексу України; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до статті 12 Земельного кодексу України.

12. Відповідно до частини 1 статті 83 Земельного кодексу України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю.

13. Згідно з частиною 2 статті 83 Земельного кодексу України у комунальній власності перебувають: усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.

14. Положеннями статті 93 Земельного кодексу України встановлено, що право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності. Земельні ділянки можуть передаватися в оренду громадянам та юридичним особам України, іноземцям і особам без громадянства, іноземним юридичним особам, міжнародним об'єднанням і організаціям, а також іноземним державам.

15. Частиною 1 статті 116 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених Частиною 1 статті 116 Земельного кодексу України, або за результатами аукціону.

16. У відповідності до частини 2 статті 116 Земельного кодексу України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

17. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки регулюються положеннями статті 123 Земельного кодексу України.

18. За приписами частини 2 статті 123 Земельного кодексу України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених частини 2 статті 123 Земельного кодексу України, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки).

Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених частини 2 статті 123 Земельного кодексу України, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

19. У абзаці першому частини третьої згаданої статті визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

20. Частиною 1 статті 134 Земельного кодексу України визначено, що земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об'єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.

21. Перелік земельних ділянок (та прав на них), що не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) встановлено частиною 2 статті 134 Земельного кодексу України.

22. Пунктом 11 частини 2 статті 134 Земельного кодексу України визначено, що не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі будівництва, обслуговування та ремонту об'єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об'єктів зв'язку та дорожнього господарства (крім об'єктів дорожнього сервісу).

22. Наказом Держстандарту України від 17 серпня 2000 року № 507 затверджено та введено в дію Державний класифікатор будівель та споруд ДК 018-2000.

23. Відповідно до розділу І Класифікатору №507 інженерні споруди - це об'ємні, площинні або лінійні наземні, надземні або підземні будівельні системи, що складаються з несучих та в окремих випадках огороджувальних конструкцій і призначені для виконання виробничих процесів різних видів, розміщення устаткування, матеріалів та виробів, для тимчасового перебування і пересування людей, транспортних засобів, вантажів, переміщення рідких та газоподібних продуктів тощо. Інженерні споруди класифікуються в основному за інженерним задумом, що визначається цільовим призначенням об'єкта.

До інженерних споруд відносяться: транспортні споруди (залізниці, шосейні дороги, злітно-посадкові смуги, мости, естакади тощо), трубопроводи та комунікації, дамби, комплексні промислові споруди, спортивні та розважальні споруди тощо.

Віднесення дамб та інших гідротехнічних споруд до інженерних споруд також визначено підрозділом 2.1 розділу 2 класифікатору №507 (код ДБ КС 2152).

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

24. Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, при цьому зобов'язує орган державної влади або орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в надані такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови.

25. Судами попередніх інстанцій зазначено, що у відповідача не було законодавчо визначених підстав для відмови Приватному підприємству "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

26. Статтями 50 та 55 Закону України "Про землеустрій" передбачено, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок; встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на основі технічної документації із землеустрою, якою визначається місцеположення поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).

27. Тобто, проект землеустрою розробляється окремо на кожну земельну ділянку, якщо така земельна ділянка не виділена в натурі та не має чітко встановлених меж (межових знаків) та не об'єднана у встановленому порядку в єдину земельну ділянку.

28. Лише після розроблення проекту землеустрою, встановлення меж ділянки в натурі та погодження і затвердження документації із землеустрою відповідно до приписів статті 30 Закону України "Про землеустрій" відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування при розгляді такого проекту може прийти висновків про наявність на ній об'єктів нерухомого майна та ймовірного режиму використання такої ділянки.

29. Не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі будівництва, обслуговування та ремонту об'єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об'єктів зв'язку та дорожнього господарства (крім об'єктів дорожнього сервісу), до яких згідно Державного класифікатору будівель та споруд ДК 018-2000 відноситься гідротехнічні споруди.

30. За таких обставин судами спростовано посилання прокурора про необхідність передачі земельної ділянки виключно на конкурсних засадах.

31. Оскільки спірні земельні ділянки не передавались у власність чи користування, прийняття рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою не означає позитивного рішення з приводу переходу права власності або користування земельною ділянкою до інших осіб.

32. Отже, суди дійшли висновку про те, що оспорюване рішення № 768 двадцять сьомої сесії сьомого скликання Житомирської міської ради від 28 вересня 2017 року "Про надання юридичним особам дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" в частині надання Приватному підприємству "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" дозволів на розробку проектів землеустрою, прийнято у відповідності до вимог чинного законодавства.

33. Також судами вказано про безпідставність доводів заступника прокурора Житомирської місцевої прокуратури про наявність у вказаних правовідносинах порушень інтересів держави.

34. З цього приводу колегія суддів додатково зазначає наступне.

35. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

36. Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити.. скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F.W. v.

France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

37. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

38. Водночас, Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

39. У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

40. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

41. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

42. Відповідно до частини 3 статті 23 Закон України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

43. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

44. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

45. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

46. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

47. Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

48. Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

49. У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність інтересів держави порушенням, на його думку, порядку надання Приватному підприємству "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок".

50. Пункт 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Тому необхідно з'ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у справі.

51. Аналіз частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

51. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

52. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

53. Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

54. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

55. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

56. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

57. Вказаного правового висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 25 квітня 2018 року (справа № 806/1000/17) та Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16).

58. Тобто, чинним законом передбачений виключний випадок, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, який у даній справі відсутній.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

59. Колегія суддів прийшла до висновку, що рішення судів попередніх інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 1 березня 2018 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 2 липня 2018 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя І. В. Желєзний