Історія справи

Ухвала КАС ВП від 02.05.2019 року у справі №0840/3112/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 жовтня 2019 року

м. Київ

справа №0840/3112/18

адміністративне провадження №К/9901/11347/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В. М., суддів Єзерова А. А., Стародуба О. П.

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу ОСОБА_1

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2018 року (суддя Лазаренко М. С. ) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року (колегія у складі суддів Білак С. В., Шальєва В. А., Юрко І. В. )

у справі № 0840/3112/18

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області

про зобов'язання вчинити певні дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.02.08.2018 до Запорізького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області.

2. Позивач просила суд:

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області повторно розглянути клопотання від 13.06.2018 з врахуванням висновків суду у даній адміністративній справі;

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтованою площею 1,55 га.

3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 02.10.2018, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від
20.02.2019, позов задоволено частково: (1) визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від
11.07.2018 №Б-3042-2373/0/18-18 про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; (2) зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 13.06.2018 року з врахуванням висновків суду; (3) в задоволенні позовних вимог про зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 1,55 га відмовлено.

4.22.04.2019 ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу. Просить скасувати рішення судів в частині, в якій відмовлено в задоволенні позову.

5. Ухвалою від 25.04.2019 Верховний Суд відкрив касаційне провадження.

6.22.05.2019 від відповідача надійшли заперечення на касаційну скаргу.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.28.02.2018 ОСОБА_1 звернулась до Головного управління Держгеокадастру в Запорізькій області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 1,55 га для ведення селянського господарства на території Максимівської сільської ради Вільнянського району Запорізької області за межами населеного пункту. До заяви додала, зокрема, схему розміщення земельної ділянки.

8. Листом від 04.04.2017 № Б-2198-2102/6-17 Головне управління Держгеокадастру в Запорізькій області відмовило у задоволенні клопотання з тих підстав, що додані до клопотання картографічні матеріали не дозволяють визначити: чи відноситься позначена на графічних матеріалах земельна ділянка до державної власності сільськогосподарського призначення, перебування її у користуванні у переліку земельних ділянок державної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, а також перевірити місце розташування на відповідність вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, містобудівній документації, схемам землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектам землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, а тому відсутні правові підстави на надання дозволу на виготовлення документації із землеустрою.

9.13.06.2018 ОСОБА_1 повторно звернулась до Держгеокадастру із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою. До заяви додала графічні матеріали на яких зображено бажане місце розташування земельної ділянки.

10. Листом від 11.07.2018 № Б-3042-2373/0/18-18 Держгеокадастр повторно відмовив у наданні дозволу посилаючись на те, що місце розташування запитуваної земельної ділянки не відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

11. Позивач свої вимоги обґрунтовувала тим, що двічі зверталась до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,55 га на території Максимівської сільської ради за межами населеного пункту. Відповідач двічі відмовляв у наданні дозволу з тих самих підстав - місце розташування запитуваної земельної ділянки не відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. Вважає, що дії відповідача є незаконними, відмова є незрозумілою та немотивованою, внаслідок чого ОСОБА_1 не може усунути причин, що перешкоджають отриманню дозволу.

12. Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що визначення правового статусу земельної ділянки відбувається за результатами розгляду графічних матеріалів, на яких зображено бажане місце розташування земельної ділянки.

Відмова мотивована невідповідністю місце розташування запитуваної земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Крім того, суд не вправі зобов'язувати відповідача приймати конкретне рішення.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Задовольняючи позов, суди виходили з того, що наведені відповідачем у листі від 11.07.2018 причини відмови у наданні позивачеві дозволу на розробку проекту землеустрою не обґрунтовані, не зазначено в чому саме полягає невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

14. Враховуючи те, що суди дійшли висновку про протиправність та безпідставність рішення Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від
11.07.2018 №Б-3042-2373/0/18-18 про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, для відновлення порушених прав позивача слід вийти за межі позовних вимог та визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, викладене у листі від 11.07.2018 №Б-3042-2373/0/18-18.

15. Надаючи оцінку вимозі про зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання з урахуванням висновків суду, суди зазначили, що враховуючи протиправність відмови відповідача у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, позивачем правильно обрано такий спосіб захисту порушених прав.

16. Щодо вимоги позивача зобов'язати відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки суди вирішили, що право на прийняття того чи іншого рішення про надання особі дозволу на розробку проекту землеустрою є його виключним правом. Тому зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти те чи інше рішення, за результатами розгляду заяви позивача буде втручанням суду в дискреційні повноваження органу державного управління, що є недопустимим.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

17. Позивач у касаційній скарзі покликається на порушення судами норм матеріального і процесуального права, а саме: суди не звернули увагу на те, що повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний варіант поведінки суб'єкта владних повноважень; при прийнятті рішення слід обирати такий спосіб захисту прав та інтересів, який би виключав подальші протиправні дії з боку суб'єкта владних повноважень. Оскільки позивач двічі зверталась до відповідача із заявами і не отримала позивного та мотивованого рішення, незважаючи на те, що суди вирішили питання надання дозволу на її користь, належним способом захисту прав буде саме зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.

18. У заперечення на касаційну скаргу відповідач зазначає, що незгідний як з встановленими фактичними обставинами, так і з застосуванням судами норм права.

Зазначає, що для отримання земельної ділянки для ведення фермерського господарства позивачу слід підтвердити досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти здобутої в аграрному закладі. Крім того, місце розташування запитуваної земельної ділянки не відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Верховний Суд розглянув доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про задоволення касаційної скарги.

20. Суд звертає увагу, що метою звернення позивача до суду була оцінка конкретних підстав відмови відповідача у надані їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,55 га для ведення селянського господарства на території Максимівської сільської ради.

21. Суди обох інстанцій досліджували обставини, через які позивачу було відмовлено у наданні дозволів на розробку проекту землеустрою, та дійшли висновку, що такі не передбачені статтею 118 ЗК України, відмова у наданні дозволу у формі рішення (наказу) не приймалась, тому визнано протиправним та скасовано рішення, викладене у формі листа, Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 11.07.2018 №Б-3042-2373/0/18-18, про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зобов'язано повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від
13.06.2018.

22. Доводи касаційної скарги не стосуються перевірки правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права в частині вирішення спору про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. Заперечень на касаційну скаргу відповідач також не подав. Отже, суд касаційної інстанції не вбачає підстав для їх перевірки.

23. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, здійснює перевірку правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 1, 2 статті 341 КАС України).

24. Водночас, доводи касаційної скарги стосуються виключно втручання суду у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень, рішення чи дії якого оскаржуються.

25. Верховний Суд вже розглядав подібні справи та робив висновки щодо дискреційних повноважень. Судова практика у цій категорії справ є усталеною.

26. Суди виходять з того, що на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частиною 6 статті 118 ЗК України. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

27. Застосовуючи ці підходи до справи, що розглядається, Суд не погоджується з висновком судів попередніх інстанції про те, що зобов'язання відповідача видати дозвіл є втручанням у дискреційні повноваження органу виконавчої влади.

28. Що стосується способу захисту прав позивача, то Суд виходить з того, що метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ст. 2 КАС України).

29. Ця мета перегукується зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Відповідно до неї кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

30. Європейський суд з прав людини у своїх численних рішеннях сформував сталу практику оцінки ефективності засобу юридичного захисту. Засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути "ефективним" як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (рішення від 15.10.2009 у справі "Юрій Миколайович Іванов проти України", п. 64).

31. Засіб юридичного захисту має бути "ефективним" в теорії права та на практиці, зокрема, в тому сенсі, що можливість його використання не може бути невиправдано ускладнена діями або бездіяльністю органів влади держави-відповідача (рішення від 18.12.1996 у справі "Аксой проти Туреччини" (Aksoy v. Turkey), п. 95).

32. При оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий і політичний контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника (рішення від 24.07.2012 у справі "Джорджевич проти Хорватії", п. 101; рішення від 06.11.1980 у справі "Ван Остервійк проти Бельгії", п. п. 36-40). Отже, ефективність засобу захисту оцінюється не абстрактно, а з урахуванням обставин конкретної справи та ситуації, в якій опинився позивач після порушення.

33. Відповідно до частини 1 статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. При цьому за своєю суттю правосуддя визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 п. 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 № 3-рп/2003).

34. Питання ефективності правового захисту аналізувалося у рішеннях національних судів. Зокрема, у рішенні від 16.09.2015 у справі № 21-1465а15 Верховний Суд України дійшов висновку, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду. Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

35. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово покликався на те, що "ефективний засіб правового захисту" у розумінні ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає зазначеній нормі Конвенції. (Постанова Великої палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі № 705/552/15-а, постанови Верховного Суду від
18.04.2018 у справі №826/14016/16 СМ, від 11.02.2019 у справі № 2а-204/12).

36. З огляду на необхідність обрання найбільш ефективного способу захисту порушеного права, колегія суддів відзначає наступне.

37. Суд застосовує законодавство, що діє на час розгляду справи. Частиною 4 статті 245 КАС України (у редакції, що діє з 15.12.2017) визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини 2 цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

38. За приписами вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб'єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб'єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

39. Такий підхід, встановлений процесуальним законодавством, є прийнятним не тільки при розгляді вимог про протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень, але і у випадку розгляду вимог про зобов'язання вчинити дії після скасування його адміністративного акту.

40. Відповідач в межах даної справи протиправно відмовив у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки. Зобов'язання відповідача розглянути клопотання позивачів повторно не захистить порушені права ефективно.

41. Суд наголошує, що відповідно до статті 118 Земельного кодексу України відповідач зобов'язаний або надати дозвіл позивачу на розроблення проекту землеустрою, або відмовити у наданні такого дозволу, але на законних підставах.

42. Відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою можуть бути неодноразовими. Враховуючи, що позивач звернувся до відповідача зі всіма необхідними документами, ефективним способом захисту порушеного права є зобов'язання ГУ Держгеокадастру приняти рішення про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарського орієнтовною площею 1,55 га для ведення селянського господарства на території Максимівської сільської ради.

43. Доводи Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про те, що суди не належно з'ясували, що розташування запитуваної земельної ділянки не відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, Суд відхиляє, з огляду на те, що сам відповідач не пояснив в чому це полягає та чому надані графічні матеріали не дозволяють встановити точне місце розташування запитуваної земельної ділянки.

44. Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

45. Враховуючи наведене, Суд встановив неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення в частині обрання ефективного способу захисту.

46. За таких обставин Суд дійшов висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги та зміни резолютивної частини рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2018 року та постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року у частині способу захисту.

47. Відповідно до ст. 382 КАС України суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов'язати суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

48. За подання касаційної скарги скаржником сплачено судовий збір у розмірі ~money0~, який підлягає стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

Керуючись ст. 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року змінити.

3. Абзац третій резолютивної частини рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2018 року викласти у такій редакції:

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтованою площею 1,55 га на території Максимівської сільської ради Вільнянського району Запорізької області за межами населеного пункту.

4. В іншій частині рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року залишити без змін.

5. Стягнути на користь ОСОБА_1 (АДРЕСА_1; ідентифікаційний номер НОМЕР_1) судовий збір в розмірі ~money1~ 60 (шістдесят) копійок за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області (м. Запоріжжя, вул. Українська, 50; код ЄДРПОУ 39820689).

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. М. Кравчук

Суддя А. А. Єзеров

Суддя О. П. Стародуб