Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 лютого 2020 року

м.Київ

справа №815/5988/16

адміністративне провадження №К/9901/18626/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області

на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 25.01.2017 (суддя Завальнюк І.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2017 (головуючий суддя Бітов А.І., судді Лук`янчук О.В., Ступакова І.Г.)

у справі №815/5988/16

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Торгова фірма "Фреш"

до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області

про визнання протиправною та скасування постанови, встановив:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У листопаді 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Торгова фірма "Фреш" звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, в якому просило суд визнати протиправним і скасувати постанови від 12.10.2016 №7 про накладення стягнень, передбачених ст. 20 Закону України "Про заходи попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення" у сумі 10 000 грн.

2. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 25.01.2017 у справі №815/5988/16, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2017, позов задоволено повністю, визнано протиправним та скасовано постанову Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області від 12.10.2016 №7 про накладення стягнень, передбачених ст.20 Закону України «Про заходи попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення».

3. Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області з вищезазначеними судовими рішеннями не погодилося, тому звернулося до суду з касаційною скаргою, в якій просить постанову Одеського окружного адміністративного суду від 25.01.2017 і ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2017 у справі №815/5988/16 скасувати та ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

4. Від позивача надійшли заперечення на касаційну скаргу, в яких останній просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що на підставі ст.26 Закону України «Про захист прав споживачів», Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», наказу Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області від 26.08.2016 №159 та направлення на проведення перевірки від 26.08.2016 №103 посадовим особам органу з питань захисту прав споживачів - начальнику відділу контролю у сфері торгівлі, послуг Тодоровій І.В., головним спеціалісту відділу контролю у сфері торгівлі, послуг Удалих В.С., головним спеціалістам відділу контролю за рекламою та дотримано законодавства про рекламою та дотриманням антитютюнового законодавства Фуклєву П.І. та Ващенко В.Г., головному спеціалісту відділу безпеки середовища життєдіяльності Колмаковій М.М. доручено здійснити державний контроль за додержанням законодавства про захист прав споживачів у формі планової перевірки Товариства з обмеженою відповідальністю «Торгова фірма «Фреш», готель «Лермонтовський» за адресою: пров. Лермонтовський, 2 з питань дотримання законодавства про захист прав споживачів, санітарного законодавства, додержання вимог нормативно-правовий актів щодо безпеки продукції, про заходи щодо попередження зменшення вживання тютюнових виробів, а також правил торгівлі та надання послуг. Строк проведення перевірки з 05.09.2016 по 23.09.2016. Підставою проведення перевірки є план проведення перевірок суб`єктів господарювання на III квартал 2016 року.

6. Повідомленням про проведення перевірки від 08.07.2016 № 92 Товариство з обмеженою відповідальністю «Торгова фірма «Фреш» було проінформовано про проведення планової перевірки. У матеріалах перевірки також міститься розписка від 08.07.2016 №921 про отримання вказаного повідомлення. Перевірка Товариства з обмеженою відповідальністю «Торгова фірма «Фреш», готель «Лермонтовський» проводилась у присутності директора готелю.

7. За результатами перевірки було складено акт перевірки дотримання вимог законодавства про захист прав споживачів від 23.09.2016 № 82/06.

Перевіркою, серед іншого, встановлено порушення ч.7 ст.13 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення», а саме: у приміщені готелю «Лермонтовський» не відведені спеціальні місця для куріння, чи приміщення, обладнані витяжною вентиляцію чи іншими засобами для видалення тютюнового диму та з розміщеною інформацією, передбаченою ч.5 ст.13 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення».

8. Приписом до акту перевірки від 23.09.2016 № 82/06 зобов`язано Товариство з обмеженою відповідальністю «Торгова фірма «Фреш», серед іншого, відвести у строк до 20.10.2016 спеціальні місця для куріння відповідно до вимог ч.7 ст.13 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення».

9. 12.10.2016 Головним управлінням Держпродспоживслужби в Одеській області була винесена постанова № 7 про накладання стягнень, передбачених абз. 12 ч. 2 ст. 20 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення» та накладено на позивача фінансову санкцію у розмірі 10000 грн.

10. Товариство з обмеженою відповідальністю «Торгова фірма «Фреш» з постановою про накладення штрафу не погодилося, що і стало підставою для звернення до суду з відповідним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

11. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій керувалися необґрунтованістю постанови відповідача про накладення штрафу.

11.1. Суд першої інстанції виходив з того, що відповідач, який є суб`єктом владних повноважень, при прийнятті оскаржуваної постанови від 12.10.2016 № 7 про накладення стягнення, передбаченого абз.12 ч.2 ст.20 Закону України «Про заходи попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення» в сумі 10000 грн., діяв без використання повноваження з метою, з якою це повноваження надано, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

11.2. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками окружного адміністративного суду, а також відзначив, що відповідачем не доведено порушення позивачем приписів Закону України "Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення" в частині стверджувального правопорушення, і не наведено конкретних критеріїв застосування до Товариства з обмеженою відповідальністю "Торгова фірма "Фреш", максимально встановленої фінансової санкції в розмірі 10 000 грн. за порушення вимог ч.7 ст. 13 вказаного Закону.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

12. Касаційну скаргу мотивовано порушенням судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.

12.1. Відповідач зазначає, що суди помилково посилалися на рекомендацію охорони здоров`я України, викладену у листі від 11.04.2013 №05.01-14А-3344/3601, де зазначено про те, що місця для куріння можуть розміщуватися у тому числі й на вулиці.

12.2. На думку скаржника, спеціально відведене місце для куріння не може розміщуватися на вулиці, оскільки частина (площа) вулиці не входить до переліку місць та закладів, у яких вони повинні бути спеціально відведені для цього місця, обладнанні витяжковою вентиляцією чи іншими засобами для видалення тютюнового диму.

12.3. У касаційній скарзі зазначено про необґрунтованість висновку суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для максимального встановлення санкції за виявлене порушення в розмірі 10 000 грн., оскільки питання відповідальності позивача вирішувалося на засіданні комісії з розгляду справ про порушення суб`єктами господарювання законодавства про захист прав споживачів, про рекламу, державний ринковий нагляд, антитютюнове законодавство Управління захисту споживачів та законодавство у сфері цін та ціноутворення Головного управління Держспоживслужби в Одеській області.

13. У запереченнях на касаційну скаргу позивач посилається на необґрунтованість касаційної скарги та правомірність рішень судів попередніх інстанцій. За посиланням позивача, посилання скаржника на те, що місце для куріння має бути саме спорудою або приміщенням не підтверджується положеннями чинного законодавства.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

15. Відповідно до вимог ч.1, 2 ст.2 КАС України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

16. Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає та враховує наступне.

Згідно з вимогами ч.4 ст.42 Конституції України держава захищає права споживачів, здійснює контроль за якістю та безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт, сприяє діяльності громадських організацій споживачів.

Закон України «Про захист прав споживачів» регулює відносини між споживачами товарів (робіт, послуг) та виробниками, виконавцями, продавцями різних форм власності, а також встановлює права споживачів.

Відповідно до ч.3 ст.5 вказаного закону, захист прав споживачів здійснюють спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів та його територіальні органи, місцеві державні адміністрації, органи та установи, що здійснюють державний санітарно-епідеміологічний нагляд, інші органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування згідно із законодавством, а також суди.

17. Спеціально уповноваженим центральним органом у сфері захисту прав споживачів є Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів та її територіальні органи.

Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області є територіальним органом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів вищого рівня та їй підпорядковане.

Відповідно до вимог пп.1 п.7 Положення про Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області, затверджене наказом Держпродспоживслужби від 25.02.2016 - на Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області відповідно до покладених на нього завдань у сфері здійснення державного нагляду (контролю) дотримання законодавства про захисту прав споживачів перевіряє у суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сфері торгівлі і послуг, вимог законодавства про захист прав споживачів, а також правил торгівлі та послуг.

У своїй діяльності Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, актами Кабінету Міністрів України, дорученнями Прем`єр-міністра України, наказами Міністерства аграрної політики та продовольства України, його першого заступника та заступників, наказами Держпродспоживслужби, дорученнями Голови Держпродспоживслужби та його заступників, актами місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, а також цим Положенням.

18. Закон України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення» від 22.09.2005 року №2899-IV визначає основні принципи та напрями державної політики щодо попередження куріння тютюнових виробів, зниження рівня їх вживання серед населення, обмеження доступу до них дітей, охорони здоров`я населення від шкоди, що завдається їхньому здоров`ю внаслідок розвитку захворювань, інвалідності, а також смертності, спричинених курінням тютюнових виробів чи іншим способом їх вживання.

19. Згідно з п.2 ч. 3 ст. 13 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення» у приміщеннях готелів та аналогічних засобів розміщення громадян забороняється, крім спеціально відведених для цього місць, куріння тютюнових виробів.

За приписами ч.ч. 4, 5, 7 ст. 13 вказаного Закону у місцях та закладах, де куріння заборонено, має бути розміщена наочна інформація, яка складається із графічного знака про заборону куріння та тексту такого змісту: "Куріння заборонено!".

У спеціально відведених для куріння місцях розміщується наочна інформація, яка складається із відповідного графічного знака та тексту такого змісту: "Місце для куріння. Куріння шкодить Вашому здоров`ю!".

Власник, уповноважені ним особи або орендарі відповідних споруд чи окремих приміщень зобов`язані відвести спеціальні місця для куріння, сумарна площа яких не має перевищувати 10 відсотків загальної площі відповідної споруди чи приміщення, обладнані витяжною вентиляцією чи іншими засобами для видалення тютюнового диму, а також розмістити інформацію, передбачену частиною п`ятою цієї статті.

20. Відповідно до ст. ст. 19, 20 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення», державний контроль за дотриманням положень цього Закону здійснюють відповідні центральні органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених законом. Особи, винні у порушенні законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення, несуть відповідальність згідно з законом. За порушення норм цього Закону центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, застосовує фінансові санкції до суб`єктів господарювання.

21. Судами попередніх інстанцій було встановлено, що Держспоживслужбою під час здійснення перевірки виявлено відсутність спеціальних місць для куріння в готелі «Лермонтовський». Водночас, в акті про порушення було зобов`язано Товариство з обмеженою відповідальністю «Торгова фірма «Фреш», серед іншого, відвести у строк до 20.10.2016 спеціальні місця для куріння відповідно до вимог ч.7 ст.13 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення».

Позивач до закінчення визначеного строку звернувся з листом від 18.10.2016 №11 до відповідача, в якому зазначав про усунення виявлених порушень та облаштування місць для куріння.

22. З урахуванням встановлених судами обставин, Верховний Суд наголошує на такому.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства.

За приписами ч. 8 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.

Згідно з положеннями ч. 1 ст. 12 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

При цьому, ч. 11 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлено, що у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

23. Тобто, положеннями чинного законодавства визначено, що у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису про усунення порушень, фінансові та адміністративні санкції до суб`єкта господарювання не застосовуються.

24. У цій справі Держспоживслужбою постанову про накладення штрафу на позивача накладено 12.10.2016, тобто до закінчення строку на усунення порушень, зазначеному у приписі, чим порушено права позивача виконати виявлені відповідачем недоліки у добровільному порядку.

Отже, постанова про накладення стягнень від 12.10.2016 №7 була винесена передчасно, без забезпечення можливості суб`єкту господарюванню самостійно у добровільному порядку виконати виявлені порушення законодавства.

25. Своєю чергою, судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконання вимог припису, викладеного в акті перевірки від 23.09.2016 №82/06, Товариство з обмеженою відповідальністю "Торгова фірма "Фреш" листом від 18.10.2016 №11 направлено докази усунення виявлених перевіркою недоліків, у т.ч. в частині відведення спеціального місця для куріння. Зокрема, надано фотографії відведених та облаштованих спеціальних місць для куріння під навісом будинку готелю (тобто поза межами приміщень готелю), де розміщено наочну інформацію, яка складається із відповідного графічного знаку та тексту такого змісту: "Місце для куріння. Куріння шкодить Вашому здоров`ю".

Відведене товариством місце для куріння під навісом будинку готелю, містить графічний знак з текстом такого змісту: "Місце для куріння" та інформацію про шкоду, яку завдає здоров`ю людини куріння тютюнових виробів, із текстом такого змісту: "Куріння шкодить Вашому здоров`ю!".

26. Держспоживслужбою не надано оцінки наданим документам, не перевірено фактичне виконання усунення порушень, не досліджено того, чи обладнане позивачем місце для куріння відповідає вимогам Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення».

У ході розгляду цієї справи у судах відповідач вказував, що місце для куріння не може розміщуватися на вулиці.

27. Своєю чергою, позивач неодноразово посилався на те, що, розміщуючи спеціальне місце для куріння він, діяв відповідно до рекомендації Міністерства охорони здоров`я України, викладеному у листі від 11.04.2013 №05.01-14-А-3344/3601-зв "Щодо застосування Закону України "Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення", з роз`яснень якого вбачається, що у випадку відсутності можливості відведення спеціального місця для куріння в приміщенні, Міністерство рекомендує обладнати місце для куріння за межами приміщень у будь-якій невеликій споруді, якою може бути, наприклад, навіс біля будинку.

28. Відповідач при накладенні штрафу не з`ясував того, чи у готелі Лермонтовський дійсно відсутня можливість відвести спеціальне місце для куріння у приміщенні готелю, що додатково підтверджує передчасність прийняття постанови про накладення штрафу.

29. Доводи касаційної скарги стосовно того, що спеціально відведене місце для куріння не може розміщуватися на вулиці, оцінюються Судом критично, оскільки це жодним нормативно-правовим актом не закріплено, а також не спростовує процедурних порушень, які свідчать про протиправність постанови про накладення штрафу.

30. Отже, оскільки відповідачем не досліджено всіх обставин, не надано можливості суб`єкту господарювання самостійно у добровільному порядку виконати вимоги припису та усунути виявлені порушення і передчасно прийнято постанову про накладення штрафу, позовні вимоги підлягають задоволенню, а постанова від 12.10.2016 №7 про накладення стягнень, передбачених ст. 20 Закону України "Про заходи попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення" у сумі 10 000 грн. підлягає скасуванню.

31. Враховуючи викладене, висновки судів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог є вірними, але за мотивами, викладеними Верховним Судом у цій постанові.

Так, колегія суддів вважає, що посилання суду першої інстанції на численну практику Європейського суду з прав людини до обставин цієї справи не є релевантною, а суд апеляційної інстанції, зазначаючи про необґрунтованість розміру штрафу, не пересвідчився у наявності підстав для накладення такого штрафу.

32. Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення і зміні мотивувальної частини судових рішень першої та апеляційної інстанцій.

33. Оскільки Верховний Суд змінює тільки мотивування судових рішень, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області залишити без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 25.01.2017 і ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2017 у справі №815/5988/16 - змінити, виклавши мотивувальну частину судових рішень в редакції цієї постанови Верховного Суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя О.П. Стародуб