Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 лютого 2020 року

Київ

справа №810/3561/18

адміністративне провадження №К/9901/9660/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Дашутіна В.І., Шевцової Н.В.

розглянув у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу №810/3561/18

за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Бориспільської міської ради Київської області, за участю третьої особи - фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 , про визнання протиправним і скасування рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Виконавчого комітету Бориспільської міської ради Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року, прийняте в складі головуючого судді Лисенко В.І. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Епель О.В., суддів Губської Л.В., Карпушової О.В.

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2018 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Бориспільської міської ради від 04.06.2018 №323 "Про встановлення тарифу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у місті Борисполі фізичній особі-підприємцю ОСОБА_2 ".

2. На обґрунтування позовних вимог посилалися на те, що вона, як громадянка України, мешканка м. Борисполя та споживач послуг з перевезення автобусним маршрутом загального користування №7 у м. Борисполі, перевізником якого є ФОП ОСОБА_2 , не погоджується з рішенням відповідача №323, яким було встановлено тариф на послугу з перевезення пасажирів на вказаному міському автобусному маршруті в розмір 6,00 грн за разовий проїзд одного пасажира. Позивач вважає, що оскаржуване рішення є регуляторним актом і відповідачем не було дотримано встановлену законом процедуру його прийняття.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року, позов задоволено: визнано протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Бориспільської міської ради від 04.06.2018 №323 "Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у місті Борисполі фізичній особі-підприємцю ОСОБА_2 .

4. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що скаржуване позивачем рішення виконавчого комітету ради є регуляторним актом, який прийнято з порушенням законодавчо визначеної процедури, зокрема без оприлюднення його проекту та без проведення аналізу регуляторного впливу даного рішення ради, з порушенням прав громадян на участь в місцевому самоврядуванні та без розгляду їх пропозицій при проведенні громадських слухань.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із рішенням Київського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, Виконавчий комітет Бориспільської міської ради Київської області подав касаційну скаргу.

6. Відповідач у касаційній скарзі просять скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскаржуване рішення не є регуляторним актом, було прийнято радою з дотриманням вимог законодавства, а також фактично позивач не погоджується з розміром встановлених тарифів на перевезення пасажирів, а не з самою процедурою їх затвердження.

IV. Позиція інших учасників справи

8. Позивач правом на подання до суду відзиву на касаційну скаргу не скористався.

V. Рух справи в суді касаційної інстанції

9. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 15 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження за скаргою Виконавчого комітету Бориспільської міської ради Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року.

10. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 10 січня 2020 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючого судді), Дашутіну І.В., Шевцовій Н.В. на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 10 січня 2020 року №22/0/78-20.

11. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 20 січня 2020 року касаційну скаргу Виконавчого комітету Бориспільської міської ради Київської області прийнято до провадження.

12. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 25 лютого 2020 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами на 26 лютого 2020 року.

VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

13. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, 04.06.2018 Виконавчим комітетом Бориспільської міської ради прийнято рішення №323 «Про встановлення тарифу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у місті Борисполі ФОП ОСОБА_2 ». згідно якого підвищено вартість проїзду на автобусному маршруті загального користування № 7 у м. Борисполі «Зооветцентр - AEROMOLL» у розмірі 6,00 грн на одного пасажира.

VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

14. Конституція України від 28 червня1996 року №254к/96-ВР

Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

15. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом)

Частина друга статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

16. Відповідно до підпункт 2 пункту "а" статті 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (чинного на момент виникнення спірних правовідносин) до відання виконавчих органів міських рад віднесено встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на транспортні послуги.

17. Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначено Законом України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV)

Статтею 1 Закону №1160-IV визначено, що регуляторний акт це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом; регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти; регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Статтею 6 Закону №1160-IV передбачено, що громадяни, суб`єкти господарювання, їх об`єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання, мають право:

подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду; у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів; подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю; бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів; самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду; одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

Відповідно до статті 9 Закону №1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 Закону № 1160-IV, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Відповідно до статті 12 Закону №1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Відповідно до статті 36 Закону №1160-IV орган місцевого самоврядування повинен скасувати або зупинити дію регуляторного акту, якщо він прийнятий без аналізу регуляторного впливу, або проект регуляторного акту не був оприлюднений.

VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

19. Правильними є висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що оскаржуване рішення в розумінні статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" є регуляторним актом, спрямоване на правове регулювання господарських відносин, розраховане на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола користувачів послуг з перевезення.

20. Як вбачається з матеріалів справи та сторонами не оспорюється, проект рішення №323 «Про встановлення тарифу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у місті Борисполі фізичній особі-підприємцю ОСОБА_2 » на автобусному маршруті №7 не був оприлюднений у порядку, встановленому статтею 13 Закону №1160-IV.

21. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що при прийняті оскаржуваного рішення були порушені права громадян на участь у самоврядуванні, оскільки всупереч частини третьої статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» пропозиції за результатами громадських слухань не розглядалися відповідачем. Відсутня інформація щодо проведення громадських слухань стосовно проекту вказаного рішення.

22. У порушення вимог статті 13 Закону №1160-IV не була вказана інформація про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформація про спосіб надання зауважень та пропозицій, відповідачем не дотримано визначена законом процедура, що перешкоджало прийняттю оскаржуваних рішень та призвело до прийняття рішень з порушенням встановленої процедури. Вказаний проект не містить оприлюднення аналізу його регуляторного впливу, що унеможливило реалізацію законних прав на подання зауважень та пропозицій до оприлюдненого проекту регуляторного акта.

23. Також колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відповідачем порушено принципи та базові засади державної регуляторної політики України, які встановлюють прозорість та врахування громадської думки, відкритість дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

24. В силу приписів статті 36 Закону №1160-IV орган місцевого самоврядування повинен скасувати або зупинити дію регуляторного акту, якщо він прийнятий без аналізу регуляторного впливу, або проект регуляторного акту не був оприлюднений.

25. Оскільки, в даному випадку, відповідач самостійно не скасував і не зупинив дію регуляторного акту, позивач, як мешканка територіальної громади м. Борисполя та споживач послуг перевезення, яку фактично з боку відповідача було позбавлено можливості реалізувати право, передбачене статтею 6 Закону №1160-IV, правомірно звернулася до суду з цим позовом.

26. Аналогічна правова позиція щодо застосування вказаних норм матеріального права вже була висловлена в постановах Верховного Суду від 31.01.2018, №490/2099/15-а, від 20.02.2019 №812/1177/18 і колегія суддів Верховного Суду не знаходить підстав для відступу від неї.

27. Наведені обставини спростовують доводи касатора про те, що оскаржуване рішення не є регуляторним актом.

28. Листи Державної регуляторної служби України та Міністерства юстиції України, на які посилається касатор, мають роз`яснювальний характер і не є нормативно-правовим актом, яким слід керуватися органам місцевого самоврядування при прийнятті відповідних рішень.

29. Судами першої та апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

30. У зв`язку з цим, відповідно до статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

IХ. Судові витрати

31. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

32. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Виконавчого комітету Бориспільської міської ради Київської області залишити без задоволення.

2. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року в справі №810/3561/18 залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий : О. В. Кашпур

Судді: І. В. Дашутін

Н.В. Шевцова