Історія справи

Постанова КАС ВП від 24.09.2025 року у справі №380/14428/24

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 вересня 2025 року

м. Київ

справа № 380/14428/24

адміністративне провадження № К/990/11209/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Рибачука А.І., Бучик А.Ю., розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу першого заступника керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року, постановлену у складі судді Костецького Н.В., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2025 року, ухвалену у складі колегії суддів: Коваля Р.Й., Гуляка В.В., Ільчишин Н.В., у справі за позовом керівника Яворівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Яворівської міської ради Львівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Варіант-Захід», про визнання незаконним та скасування наказу і рішення,

УСТАНОВИВ:

ВСТУП

У цій справі прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України як центрального органу виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, стверджуючи, що саме цей орган уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах та захищати інтереси держави у таких відносинах (у сфері містобудівної діяльності) у обраний ним спосіб, тобто в судовому порядку.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що за фактичних обставин цієї справи Державна інспекція архітектури та містобудування України у правовідносинах, у яких виник спір, не набула права на звернення до суду з позовом, який пред`явив прокурор, у зв`язку з чим констатували відсутність такого права й у самого прокурора в особі вказаного органу.

Верховний Суд виснував, що спеціальний закон прямо закріпив за ДІАМ України беззаперечне право звертатись через головних інспекторів будівельного нагляду до суду з позовом у випадку, передбаченому пунктом 6 частини четвертої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» - про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Проте таке право виникає лише у випадку виявлення компетентними органами фактів вчинення об`єктом нагляду порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності як за наслідками державного архітектурно-будівельного контролю, так і державного архітектурно-будівельного нагляду.

В інших випадках права на звернення до суду з позовом в порядку пункту 6 частини четвертої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у ДІАМ України не виникає, а тому й у прокурора не може виникати право звертатись до суду з таким позовом в особі вказаного органу.

I. ІСТОРІЯ СПРАВИ

I.I Обставини справи, установлені судами першої та апеляційної інстанцій

1. Яворівською окружною прокуратурою Львівської області (далі також прокуратура) виявлений факт проведення робіт з будівництва багатоквартирного житлового будинку, замовником якого є ТОВ «Варіант-Захід» (код ЄДРПОУ 44961006), за адресою вул. Будівельна 1А, 1Б у місті Яворів на земельних ділянках з кадастровими номерами 4625883600:04:003:1641 площею 0,0486 га та 4625883600:04:003:1371 площею 0,0930 га.

2. На запит прокуратури отриманий, зокрема, наказ відділу містобудування та архітектури Яворівської міської ради (далі також Яворівська міськрада) № 1/2/1-23 від 31 березня 2023 року, яким Товариству з обмеженою відповідальністю «Варіант-Захід» (далі також ТОВ «Варіант-Захід») як замовнику затверджені містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки для проектування об`єкта будівництва «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вулиці Будівельній, 1 а, у місті Яворів Яворівського району Львівської області зі знесенням існуючих будівель».

3. Містобудівні умови та обмеження для будівництва «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вулиці Будівельній, 1 а, у місті Яворів Яворівського району Львівської області зі знесенням існуючих будівель» видані відповідно до детального плану території зі зміною цільового призначення земель з "для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд" на "для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку по вул. Будівельна, 1А та 1Б у м. Яворові Яворівського району Львівської області", затвердженого рішенням Яворівської міської ради за № 2704 від 17 лютого 2023 року.

4. Вказаними містобудівними умовами та обмеженнями визначено планувальні та архітектурні вимоги до проектування і будівництва об`єкта, зокрема:

- п. 1 Гранично допустима висотність будинків, будівель та споруд у метрах - 32 м;

- п. 2 Максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки - 40 %;

- п. 4 Мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови існуючих будинків та споруд - відсутні;

- п. 5 Планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони) - відсутні.

5. Також зазначено, що:

земельна ділянка з кадастровим № 4625810100:04:003:1371, площа: 0.093 га, цільове призначення: для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури;

Функціональне призначення: житлова та громадська забудова згідно документу: про затвердження детального плану території;

Земельна ділянка з кадастровим номером: 4625810100:04:003:1641, площа: 0.0486 га, цільове призначення: для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури. Функціональне призначення: житлова та громадська забудова згідно документу: про затвердження детального плану території. Ознака відповідності цільового використання та функціонального призначення земельної ділянки: відповідає.

6. За результатом опрацювання отриманих документів, прокуратура дійшла висновку, що Містобудівні умови та обмеження від 31 березня 2023 року (реєстраційний номер ЄДЕССБ MU01:9710-3588-9880-3843), надані відділом містобудування та архітектури Яворівської міської ради, а також рішення Яворівської міської ради від 17 лютого 2023 року № 2704 суперечать вимогам Генерального плану міста Яворова, затвердженого ухвалою Яворівської міської ради народних депутатів від 26 травня 1995 року, законам України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основи містобудування» та ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій», ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території», а тому, на думку прокурора, підлягають скасуванню.

7. Прокуратура вважала, що згідно з положеннями Генерального плану міста Яворів запроєктований об`єкт розташований в зоні садибної забудови, що прямо не передбачає можливості проектування та будівництва багатоквартирного житлового будинку. При цьому стверджувала, що затвердження спірним наказом виконавчого органу відповідача містобудівних умов та обмежень на забудову земельних ділянок не за їх функціональним призначенням грубо порушує основні принципи містобудівної діяльності, а також інтереси територіальної громади міста Яворова, оскільки перешкоджає формуванню повноцінного життєвого середовища, збереженню природних особливостей і ландшафтів та фактично дає можливість замовнику будівництва зводити об`єкт з порушенням вимог містобудівної документації, державних норм та стандартів, що неминуче призведе до порушення балансу загальнодержавних та регіональних інтересів, а також інтересів територіальних громад, позаяк дозволяє забудову території міста без урахування містобудівної документації місцевого рівня.

8. 19 березня 2024 року Яворівська окружна прокуратура скерувала на адресу Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі також ДІАМ України) лист за № 14.59/05-23-1200 вих.-24, яким проінформувала адресата щодо допущення порушень вимог містобудівного законодавства у містобудівних умовах та обмеженнях для проектування об`єкту «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вулиці Будівельній, 1 а, у м. Яворів Яворівського району Львівської області зі знесенням існуючих будівель» на земельних ділянках із кадастровими номерами 4625810100:04:003:1641 та 4625810100:04:003:1371, затверджених наказом відділу містобудування та архітектури Яворівської міської ради № 1/2/1-23 від 31 березня 2023 року, а також повідомила про необхідність вжиття заходів, спрямованих на їх усунення.

9. У відповідь на таке звернення прокуратури, ДІАМ України листом від 08 квітня 2024 року за № 2039/31/13-24 повідомило, що пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану», який наразі триває.

10. У зв`язку з таким, прокуратура дійшла висновку про неналежне здійснення ДІАМ України своїх повноважень та, відповідно, констатувала, що вказаний орган державної влади проявляє бездіяльність у захисті інтересів держави у вищевказаних правовідносинах.

I.ІІ Короткий зміст позовних вимог

11. У липні 2024 року керівник Яворівської окружної прокуратури Львівської області (далі також прокурор) звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі також позивач) до Яворівської міської ради Львівської області (далі також відповідач), третя особа - ТОВ «Варіант-Захід», у якому просив:

- визнати незаконним та скасувати наказ відділу містобудування та архітектури Яворівської міської ради від 31 березня 2023 року за № 1/2/1-23 «Про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки»;

- визнати незаконним та скасувати рішення Яворівської міської ради № 2704 від 17 лютого 2023 року «Про затвердження детального плану території із зміною цільового призначення земель для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку по вул. Будівельна, 1А та 1Б у м. Яворові Яворівського району Львівської області» (далі також спірні, оскаржені наказ та рішення).

I.IІI Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

12. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року, яка залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2025 року, задоволено клопотання представника ТОВ «Варіант-Захід» про залишення позовної заяви без розгляду. Позовна заява керівника Яворівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі ДІАМ України до Яворівської міськради, третя особа - ТОВ «Варіант-Захід», про визнання незаконним та скасування наказу і рішення - залишена без розгляду.

13. Постановляючи таку ухвалу, суд апеляційної інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що у цьому конкретному випадку ДІАМ України не має права на звернення до суду з позовом, який у справі, яка розглядається, поданий до суду прокурором, у зв`язку з цим й у останнього не виникло такого права.

14. Враховуючи встановлення відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, суд першої інстанції визнав позовну заяву такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати, у зв`язку з чим залишив її без розгляду на підставі норм пункту 2 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, яким передбачений такий процесуальний наслідок у разі, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

15. Вказаний висновок суди попередніх інстанцій обґрунтували тим, що передбачене пунктом 6 частини четвертої статті 41-1 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» право головних інспекторів будівельного нагляду на звернення до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, виникає виключно у разі виявлення у встановленому законом порядку та спосіб порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду.

16. Тому, за позицією судів попередніх інстанцій, лише у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за наслідками перевірок, у центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, виникає право на звернення до суду з позовом про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду.

17. У оскаржених в касаційному порядку судових рішеннях суди попередніх інстанцій підкреслили, що вищевикладена правова позиція повністю узгоджується з висновками щодо застосування норм права в аналогічних ситуаціях та у подібних правовідносинах, які наведені у постановах Верховного Суду від 31 січня 2024 року у справі № 380/13877/21 та від 11 червня 2024 року у справі № 380/9047/22.

18. Встановивши, що ДІАМ України у спірних правовідносинах жодних заходів державного нагляду не здійснювала, зокрема, з огляду на положення постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану», й не виявляла у встановленому законом порядку та спосіб порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених Яворівською міськрадою як об`єктом нагляду, суди першої та апеляційної інстанцій, у світлі таких обставин, констатували відсутність у ДІАМ України, а отже й у прокурора, права на звернення до суду з цим позовом.

I.IV Короткий зміст вимог касаційної скарги

19. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, перший заступник керівника Львівської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій, покликаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

II. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ, ЯКІ СЛУГУВАЛИ ПІДСТАВОЮ ДЛЯ ВІДКРИТТЯ КАСАЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВІ

20. Підстави касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень, у зв`язку з якими Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі, яка розглядається, обґрунтовані такими аргументами.

21. Скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили порушення норм матеріального та процесуального права і це зумовило необґрунтоване залишення позовних вимог прокурора в особі ДІАМ України без розгляду на підставі помилкового висновку про відсутність у прокурора належних та достатніх доказів, які б підтверджували наявність у нього права на звернення до суду з цим позовом.

22. Заявник зазначає, що після самостійного виявлення порушень вимог містобудівного законодавства прокурором ним був дотриманий порядок повідомлення ДІАМ України, передбачений статтею 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру».

23. Прокурор наголошує й на тому, що ДІАМ України, після доведення до її відома фактів існування відповідних порушень вимог містобудівного законодавства з боку третьої особи, не вжила як уповноважений орган передбачених законом заходів архітектурно - будівельного нагляду, в результаті чого у прокурора виникли засновані на законі підстави для реалізації ним функції представництва інтересів держави в суді шляхом подання позову.

24. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу доводи та вимоги касаційної скарги прокурора не визнає й вважає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про відсутність у ДІАМ України за фактично існуючих у спірних правовідносинах обставин права на зверненням до суду з таким позовом, який пред`явив прокурор, а отже про відсутність й у прокурора такого права в особі вказаного органу.

25. У зв`язку з вказаним Яворівська міськрада просить Суд у задоволенні касаційної скарги прокурора відмовити.

26. Третя особа - ТОВ «Варіант-Захід» надіслала до Верховного Суду письмові пояснення, у яких повідомило, що 18 лютого 2025 року ДІАМ України видала замовнику сертифікат, яким засвідчила відповідність будівництва багатоквартирного житлового будинку за адресою: вул. Будівельна, 1 у м. Яворові проектній документації та підтвердила його готовність до експлуатації.

27. У зв`язку з цим Товариство наголошує, що оскаржені прокурором наказ та рішення, які належать до індивідуальних актів, є реалізовані фактом їх виконання та вичерпали свою дію.

28. Поряд із цим тертя особа зауважує, що у процесі здачі об`єкта будівництва в експлуатацію ДІАМ України не встановила жодних порушень вимог містобудівного законодавства, на наявності яких наполягав прокурор та про які зазначав у своєму позові.

29. Враховуючи вищенаведене, ТОВ «Варіант-Захід» вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про залишення без розгляду позовної заяви прокурора в інтересах держави в особі ДІАМ України у зв`язку із її безпідставністю та передчасністю.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

ІІІ.I Оцінка доводів касаційної скарги та висновків суду апеляційної інстанції

30. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

31. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

32. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, та доводів касаційної скарги, які зумовили відкриття касаційного провадження у справі, дотримання судом апеляційної інстанції норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, Верховний Суд виходить з такого.

33. Відповідно до пункту 3 частини першої та частини другої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

34. Законом, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, є Закон України «Про прокуратуру».

35. Статтею 23 вказаного Закону унормовані питання пов`язані з представництвом інтересів громадянина або держави в суді.

36. Зокрема, нормами абзаців першого, другого частини третьої, абзаців першого, другого, четвертого - сьомого частини четвертої, пункту 1 частини шостої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» встановлене таке правове регулювання питання представництва прокурором інтересів держави у суді.

37. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).

38. Звернення до суду в інтересах інших осіб органів та осіб, яким законом надано таке право, передбачене частиною третьою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України.

39. Питання, пов`язані з участю у судовому адміністративному процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до адміністративного суду в інтересах інших осіб, регламентує стаття 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у частинах третій - п`ятій якої зазначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

40. Зміст викладених вище положень норм матеріального та процесуального права засвідчує наявність у прокурора повноважень щодо представництва інтересів держави у суді, у тому числі й в адміністративному, а також надання йому права у визначених, зокрема, статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» випадках звертатися до адміністративного суду з позовною заявою.

41. Аналізуючи норми частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом вказаних законодавчих положень прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

42. За висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у вищевказаній постанові, перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

43. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

44. Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень; він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

45. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

46. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

47. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

48. Як засвідчує зміст поданої у цій справі позовної заяви, прокурор обґрунтовував наявність підстав для представництва інтересів держави у суді покликанням саме на те, що у спірних правовідносинах наявний орган, який у обраний прокурором спосіб, тобто в судовому порядку, уповноважений здійснювати захист інтересів держави у таких правовідносинах. Таким органом, на переконання прокурора, є ДІАМ України, в особі якого й здійснено звернення до суду в цій справі.

49. Надаючи оцінку доводам прокурора щодо наявності у ДІАМ України права звертатися до суду з таким позовом, який у цій справі пред`явив прокурор, Верховний Суд зазначає таке.

50. За правилами частини четвертої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

51. Водночас, згідно з положеннями частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

52. Верховний Суд неодноразово аналізував вказану норму Основного Закону України, зокрема, у постанові від 07 листопада 2024 року у справі № 990/184/24 (пункти 58, 59), у якій Велика Палата Верховного Суду зазначала, що вжите законодавцем формулювання «у спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

53. Тобто діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, що забезпечує введення владних функцій у законні рамки.

54. Зазначені правила поведінки, оформлені у вищевказаних нормах Конституції України, поширюються й на процедуру реалізації суб`єктами владних повноважень права на звернення до суду, якщо таке право прямо передбачене у Конституції та законах України.

55. У постанові Верховного Суду від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

56. В цій же постанові Верховного Суду зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.

57. Також підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

58. Звідси Суд констатував, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

59. Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду України від 09 жовтня 2012 року у справі № 21-177а12, від 22 вересня 2015 року у справі № П/811/3781/14 та постановах Верховного Суду від 06 березня 2018 року у справі № 826/7962/16, від 06 червня 2018 року у справі № П/811/289/16, від 13 червня 2018 року у справі № 815/332/17 та від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17.

60. Пунктами 3 та 5 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України визначені два спеціальних види спорів, у яких позивачем може виступати суб`єкт владних повноважень:

1) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 04 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17);

2) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. У цій категорії справ можливі два випадки (види): 1) прямо передбачено Кодексом адміністративного судочинства України (частина п`ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.

61. За загальним правилом, суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.

62. З огляду на вищезазначене, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та від 04 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17, дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.

63. У цій справі прокурор наполягає на наявності у ДІАМ України закріпленого у спеціальному законі права звертатися до суду з пред`явленими ним вимогами як уповноваженого на це суб`єкта владних повноважень та центрального органу виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

64. У вказаному питанні варто врахувати, що відповідно до частини другої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

65. Приписи про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок, містяться й у пункті 2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698.

66. А відповідно до пункту 6 частини четвертої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду, мають право звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на порталі електронної системи.

67. Аналіз вищевикладених положень законодавства дозволяє стверджувати, що закріплене за ДІАМ України право на звернення до суду з позовом про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, охоплюється повноваженнями цього органу із здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, які за законом реалізуються через головних інспекторів будівельного нагляду.

68. Беручи до уваги наведене у частині першій статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначення поняття державного архітектурно-будівельного нагляду, Верховний Суд визнає, що об`єктами нагляду є: уповноважені органи містобудування та архітектури, структурні підрозділи Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, інші органи, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду).

69. Отже закон прямо закріпив за ДІАМ України право звертатись через головних інспекторів будівельного нагляду до суду з позовом у випадку, передбаченому пунктом 6 частини четвертої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

70. Таке право надане ДІАМ України спеціальним законом, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері містобудівної діяльності, і є беззаперечним.

71. Проте, повертаючись до обґрунтовування прокурором права представництва в суді інтересів держави в особі ДІАМ України, яке, як зазначено вище, обґрунтовано посиланням на невідповідність оскаржуваних наказу та рішення вимогам закону та наявністю першого «виключного» випадку - нездійснення (неналежне здійснення) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду своїх повноважень, колегія суддів вважає необхідним вказати на те, що «нездійснення захисту» має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень, коли він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

72. Водночас, «здійснення захисту неналежним чином» має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

73. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

74. Тобто, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу у разі виявлення ним порушень вимог законодавства, а в контексті справи, яка розглядається саме у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду.

75. При цьому, виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності реалізується через механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, який здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

76. Своєю чергою, як можливо стверджувати виходячи з аналізу норм абзацу першого та пункту 6 (абзацу сьомого) частини четвертої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, право ДІАМ України звертатися через головних інспекторів будівельного нагляду до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, виникає виключно в разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головними інспекторами будівельного нагляду за наслідками відповідних перевірок (планових, позапланових, камеральних або документальних).

77. Проте пунктами 1 та 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» Уряд постановив:

1. Припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 р. № 64 «Про введення воєнного стану в Україні».

2. За наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

78. Верховний Суд наголошує, що встановлення заборони (мораторію) на проведення заходів державного архітектурно - будівельного нагляду, окрім передбачених законом випадків, не може трактуватись так, що у органу, уповноваженого на здійснення такого нагляду, виникають підстави для звернення до суду з позовом відповідно до пункту 6 частини четвертої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у спрощеному порядку, без вчинення жодних заходів, спрямованих на виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, та без фіксації у встановленому порядку таких фактів, тобто не виконуючи обов`язкові умови, з наявністю яких законодавець пов`язав виникнення права на подання позову згідно з зазначеними вище нормами.

79. Жодних винятків з такого правила чинне у період спірних правовідносин законодавство не містить, а тому недотримання обов`язкових та прямо зазначених у законі передумов реалізації права на звернення до суду в порядку пункту 6 частини четвертої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду) зумовлюватиме надмірне та нелегітимне втручання органів державної влади у права та обов`язки суб`єктів містобудівної діяльності й суперечитиме правовладдю та одному з його принципів - законності, зміст якого у національному законодавстві розкривається у частині другій статті 19 Конституції України, яка зобов`язує усі без виключення органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

80. Такий висновок корелюється з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постанові від 11 червня 2024 року у справі № 380/9047/22, у якій Суд зауважив, що введення відповідного мораторію на проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) не є тотожним бездіяльності або неналежному виконанню своїх повноважень відповідними органами.

81. Отже на період воєнного стану ДІАМ України не уповноважена проводити планові та позапланові заходів державного нагляду (контролю). Водночас це не означає, що прокурор наділений цими повноваженнями на період воєнного стану і без проведення уповноваженим органом перевірки, за результатами якої встановлено відповідні порушення, одразу звертатись до суду із скасуванням рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень.

82. З урахуванням зазначеного, Верховний Суд вважав, що лише у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за наслідками перевірок, у центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, виникає право на звернення до суду з позовом про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду.

83. Аналогічні висновки сформовані Верховним Судом у постанові від 31 січня 2024 року у справі № 380/13877/21.

84. У справі, яка розглядається, відсутні відомості про те, що на об`єкті будівництва «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вулиці Будівельній, 1 а, у місті Яворів Яворівського району Львівської області зі знесенням існуючих будівель» здійснювались відповідні заходи державного архітектурно-будівельного контролю або нагляду, за результатом яких були б виявлені вчинені об`єктом нагляду порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

85. З огляду на такі обставини, Верховний Суд, проаналізувавши вищевикладені у цій постанові норми права, які підлягають застосуванню у спірних правовідносинах та їх урегульовують, а також враховуючи релевантні правові позиції Верховного Суду (Великої Палати) щодо їх застосування, дійшов висновку про те, що у цьому конкретному випадку у ДІАМ України не виникло право на звернення до суду з позовом про скасування наказу та рішення, прийнятих відділом містобудування та архітектури Яворівської міської ради та самою цією Радою щодо затвердження містобудівних умов і обмежень на вказаний об`єкт будівництва, детального плану території, на якій воно запроєктоване, оскільки визначені у законодавстві умови для такого звернення ще не настали, а відповідно й у прокурора не виникло права на представництво інтересів держави в особі ДІАМ України шляхом звернення до суду з цим позовом.

86. У підсумку Верховний Суд визнає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про наявність у цьому конкретному випадку підстав для залишення поданого прокурором позову без розгляду.

87. Однак Верховний Суд вважає, що у справі, яка розглядається, судам попередніх інстанцій належало керуватись приписами пункту 1 частин першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, яка передбачає залишення позову без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

88. На необхідності застування саме таких норм процесуального права у подібній ситуації наголошував Верховний Суд у постанові від 05 червня 2025 року у справі № 160/7124/24 й відступу від такого правозастосування не здійснювалось.

ІІІ.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

89. За правилами пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

90. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

91. Розглянувши касаційну скаргу в межах доводів, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, та повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд дійшов висновку про те, що суди попередніх інстанцій не допустили суттєвого порушення норм процесуального права й ухвалили судові рішення, які скасуванню не підлягають, у зв`язку з чим підстави для задоволення касаційної скарги відсутні.

92. Керуючись статтями 340 341 343 349 350 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу першого заступника керівника Львівської обласної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2025 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: А.І. Рибачук

А.Ю. Бучик