Історія справи

Ухвала КАС ВП від 24.09.2019 року у справі №820/5026/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 вересня 2019 року

Київ

справа №820/5026/16

адміністративне провадження №К/9901/29533/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

судді-доповідача - Бевзенка В. М.,

суддів: Данилевич Н. А., Кашпур О. В.

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Харківській області

на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 14.12.2016 (суддя -Полях Н. А.)

та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.02.2017 (головуючий суддя - Старостін В. В., судді: Бегунц А. О., Рєзнікова С. С. )

у справі № 820/5026/16

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Національної поліції в Харківській області, Атестаційної комісії № 17 Головного управління Національної поліції в Харківській області, Апеляційної атестаційної комісії Східного регіону №1 треті особи: Київський відділ поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області, т. в. о. начальника Головного управління Національної поліції в Харківській області генерал поліції третього рангу Дмитрієв Анатолій Анатолійович

про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу,

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Харківській області (далі - відповідач 1, ГУ НП в Харківській області), Атестаційної комісії № 17 Головного управління Національної поліції в Харківській області (далі - відповідач 2), Апеляційної атестаційної комісії Східного регіону №1 (далі - відповідач 3), треті особи: Київський відділ поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області, т. в. о. начальника Головного управління Національної поліції в Харківській області генерал поліції третього рангу Дмитрієв Анатолій Анатолійович, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача 2 від 19.08.2016 року в частині визнання позивача таким, що не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність;

- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача 3 в частині відхилення скарги позивача;

- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача 1 від 13.09.2016 року № 332 о/с в частині звільнення інспектора Київського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області ОСОБА_1 зі служби в поліції (через службову невідповідність) за пунктом 5 частини 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" (далі-Закон №580-VIII) з 13.09.2016 року;

- поновити позивача на посаді інспектора Київського відділу ГУ НП в Харківській області з 13.09.2016 року;

- стягнути з ГУ НП на користь позивача грошове забезпечення за час вимушеного прогулу.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що з 02.02.2006 року проходив службу в органах МВС України. 7 листопада 2015 року наказом по особовому складу №42 о/с ГУ НП поліції в Харківської області був призначений на посаду інспектора Київського відділу поліції (м. Харків) ГУ НП в Харківській області з присвоєнням йому спеціального звання "капітана поліції". Відповідно до наказу ГУ НП в Харківській області №55 о/с від 11.02.2016 року у зв'язку з реорганізацією позивача було призначено на посаду інспектора Київського відділу поліції ГУ НП в Харківській області (м. Харків). Згідно наказу відповідача 1 по особовому складу №332 о/с від 13.09.2016 року за наслідками проведеної атестації позивача було звільнено згідно з за ~law6~. Вважає звільнення протиправним та незаконним, оскільки його атестування було проведено з грубим порушенням вимог Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом МВС України від 17.11.2015 року №1465 (далі - Інструкція №1465) та ~law7~.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 14.12.2016, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від
13.02.2017 позов задоволено повністю:

- визнано протиправним та скасовано рішення відповідача 2 від 19.08.2016 року в частині визнання позивача таким, що не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність;

- визнано протиправним та скасовано рішення відповідача 3 від 06.09.2016 року в частині відхилення скарги позивача;

- визнано протиправним та скасовано рішення відповідача 1 від 13.09.2016 року № 332 о/с в частині звільнення інспектора Київського відділу поліції ГУ НП в Харківській області ОСОБА_1 зі служби в поліції за ~law8~ (через службову невідповідність) з 13.09.2016 року, поновлено позивача на посаді інспектора Київського відділу поліції ГУ НП в Харківській області та стягнено з ГУ НП в Харківській області на користь позивача грошове забезпечення за час вимушеного прогулу;

- постанову суду в частині поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку, що підлягає виплаті за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць допущено до негайного виконання.

Вказані рішення судів першої та апеляційної інстанцій мотивовані протиправністю звільнення позивача, яке відбулося за результатами атестування, оскільки підстав для проведення атестації, передбачених ~law9~ не було. Крім того зазначили, що атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування та суперечить вимогам ~law10~.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

13.03.2017 року відповідач 1 звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, яка 27 лютого 2018 року була передана на розгляд до Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду.

У касаційній скарзі відповідач 1 не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права просить скасувати зазначені судові рішення та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу.

Касаційна скарга вмотивована тим, що суди, зокрема, при прийнятті рішення неправильно застосували у цій справі частину 2 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" №580-VIII (далі-Закон №580-VIII). Також, в своїй касаційній скарзі відповідач посилається на те, що рішення про включення позивача до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, а також дії відповідача щодо проведення атестації є правомірними у зв'язку з наявністю у нього передбачених законом підстав, так і повноважень для призначення і проведення атестації відносно позивача. Крім того, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій фактично надали оцінку підставам прийняття рішення атестаційною комісією і таким чином перебрали на себе дискреційні повноваження останньої, прийнявши рішення про відповідність позивача займаній посаді.

Позивачем заперечення на касаційну скаргу не надані, що не перешкоджає її розгляду по суті.

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

На підставі особистої заяви позивача наказом ГУ НП в Харківській області від
07.11.2015 року №42 о/с "По особовому складу" відповідно до ~law12~ позивача, як прибулого з Міністерства внутрішніх справ, призначено на посаду інспектора Київського відділу поліції (м. Харків) ГУ НП в Харківській області з присвоєнням йому спеціального звання "капітана поліції".

Відповідно до наказу ГУ НП в Харківській області №55 о/с від 11.02.2016 року у зв'язку з реорганізацією позивача було призначено на посаду інспектора Київського відділу поліції ГУ НП в Харківській області (м. Харків).

Згідно наказу ГУ НП в Харківській області від 13.09.2016 №332 о/с за наслідками проведеної атестації позивача звільнено з посади інспектора Київського відділу поліції ГУ НП в Харківській області (м. Харків) за ~law13~ (через службову невідповідність) на підставі висновків атестаційної комісії № 17 ГУ НП в Харківській області від 19.08.2016 та апеляційної атестаційної комісії Східного регіону №1 від 06.09.2016.

Спірні правовідносини виникли у зв'язку із звільненням позивача зі служби в поліції.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Закон України "Про Національну поліцію" № 580-VIII.

Пункт 1 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" ~law15~. ~law16~ набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування, крім: 1) пунктів 1,2,3,7-13,15,17-18 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" ~law17~, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; 2) ~law18~, які набирають чинності з 1 січня 2017 року. Закон опублікований 06.08.2015 року та набрав чинності 07.11.2015 року.

Пункти 9,10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" ~law19~.

Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним ~law20~, упродовж трьох місяців з дня опублікування ~law21~ можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.

Вказані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

Пункт 12 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" ~law22~.

Працівникам міліції, які у визначеному ~law23~ порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції відповідно до схеми співвідношення спеціальних звань.

~law24~. Поліцейським є громадянин України, який склав Присягу поліцейського, проходить службу на відповідних посадах у поліції і якому присвоєно спеціальне звання поліції.

~law25~. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

~law26~. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

~law27~. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

~law28~. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту. Прийняття на службу постійно або тимчасово встановлюється наказом згідно з яким приймається на службу особа.

~law29~. Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. Службові відносини особи, яка вступає на службу в поліції, розпочинаються з дня видання наказу про призначення на посаду поліцейського.

Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, яка була затверджена 17 листопада 2015 року наказом Міністерства внутрішніх справ України № 1465 (далі - Інструкція № 1465).

Пункт 3 розділу І. 3 Інструкції № 1465. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Наказ відповідача від 07.11.2015 року №42 о/с "По особовому складу" про призначення позивача як прибулого з МВС України з присвоєнням спеціального звання поліції, в порядку переатестування на посаду інспектора Київського відділу поліції ГУ НП в Харківській області не дозволяє Суду будь-яке подвійне тлумачення підстав для його прийняття.

Прийнявши наказ, відповідач визнав те, що позивач відповідає вимогам до поліцейських.

Відповідно до пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" ~law30~ видання наказу про призначення є самостійною і достатньою підставою для призначення колишніх працівників міліції на посади, створені в структурі Національної поліції України.

Зазначена норма не передбачає процедури переатестування колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді як під час прийняття, так і після такого прийняття на службу в поліції.

Та обставина, що при прийнятті позивача на службу в поліцію для нього не проводився конкурс на зайняття посади в поліції, не породжує для відповідача право проводити відповідний конкурс в подальшому, тобто, для вже призначеного на посаду працівника.

Позивач з 07 листопада 2015 року проходив службу в органах Національної поліції безстроково.

~law31~ встановлено, що атестування поліцейських проводиться: при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наведені у ~law32~ підстави для проведення атестування є вичерпними.

Метою проведення атестування із будь-яких зазначених вище підстав є вирішення можливості в той чи інший спосіб залишення особи на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби у зв'язку зі службовою невідповідністю, виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.

Кожна із зазначених трьох підстав для проведення атестування має бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Аналогічні норми, в частині підстав для атестування, містить, також, Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських.

Позиція відповідача зводиться до того, що атестування позивача проведено в порядку атестації усіх поліцейських Національної поліції України з метою оцінки їх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що відповідає ~law33~.

Підстави наведені відповідачем для призначення атестування колегія суддів Верховного Суду відхиляє, оскільки мета атестування, закріплена у ~law34~, не утворює самостійну підставу для проведення атестування і перебуває у системному взаємозв'язку з вичерпними підставами, визначеними у ~law35~.

~law36~ не передбачає проведення атестування без настання обставин, визначених ~law37~.

Закріплену у ~law38~ мету атестування відповідач необґрунтовано розцінив як самостійну і достатню підставу для проведення атестування поліцейських, серед яких був і позивач, з метою визначення можливості їх звільнення через службову невідповідність, хоча наявності конкретних передумов (порушення порядку і правил несення служби тощо) для призначення атестування у такому контексті відповідач не довів.

Таким чином, атестація працівника, одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції) безумовно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження, не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону України "Про професійний розвиток працівників" та Закону України "Про Національну поліцію".

Отже, позивача протиправно включено до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.

Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що наказ відповідача про звільнення позивача прийнято протиправно, оскільки при проведенні атестування позивача не дотримано вимог ~law41~ та Інструкції № 1465, у зв'язку з чим висновки атестаційної комісії, викладені в протоколі не можуть бути підставами для звільнення позивача зі служби в поліції через службову невідповідність за ~law42~.

Твердження скаржника стосовно того, що суди попередніх інстанцій перебрали на себе повноваження атестаційної комісії та прийняли рішення, прийняття якого належить до її виключних повноважень, суд касаційної інстанції не бере до уваги.

Так, норми ~law43~ та Інструкції № 1465 наділяють повноваження приймати рішення за наслідками атестації поліцейських лише атестаційні комісії. Разом з тим, атестаційна комісія повинна мотивувати своє рішення (висновок).

Зважаючи на те, що пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (у редакції, що була чинною на час виникнення спірних відносин) передбачає, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії.

Зазначене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із "повною юрисдикцією", тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак, все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Доводи касаційної скарги ґрунтуються на неправильному тлумаченні норм матеріального права та не спростовують доводів судів попередніх інстанцій.

За таких обставин, Суд вважає, що рішення судів попередніх інстанцій у цій справі постановлені з додержанням норм процесуального та матеріального права, а тому робить висновок про відсутність підстав для їх скасування.

За правилами частини 1 статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Харківській області залишити без задоволення.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 14.12.2016 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.02.2017 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя - доповідач В. М. Бевзенко

Судді Н. А. Данилевич

О. В. Кашпур